主体功能区规划解读以及对城镇化影响研究

主体功能区规划解读以及对城镇化影响研究我国国土空间规划的发展20世纪80年代：东南沿海、东部沿海20世纪90年代后期：西部大开发2003年：振兴东北老工业基地2004年：和谐发展2005年：中部崛起2010年：主体功能区规划一、我国国土空间的特点1、国土空间辽阔，适宜面积少60%山地和高原，未来开发面积28万km2（3%），人均耕地面积1.37亩2、水资源总量丰富，但空间分布不均。全球第六，人均全球平均28%;南多北少，水环境问题3、生态类型多样，生态环境比较脆弱森林、湿地、草原、荒漠，中度以上生态脆弱区域占55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%，4、城市环境问题凸显地面沉降、交通拥挤、水污染、空气污染5、城乡和区域发展不协调，差距大人口集聚度国土开发强度生态脆弱性评价中国地形图二、主体功能区规划的发展1、定义——根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将特定区域根据主体功能划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位的一种空间单元。明确开发方向、控制开发强度，规范空间开发秩序、完善开发政策、形成空间协调发展的格局。2、发展阶段

提出：2007年9月形成初稿，通过多种形式广泛征求各地区、各部门及社会各界意见，经“十一五”规划专家委员会评估论证并做修改完善后，于12月报国务院审议。

2010年6月12日，温家宝召开国务院会议，审议并通过。3、

背景四大版快发展的弊端面积过大，内部环境不同东（经济增长方式）、中（潜力空间）、西（环境代价）、东北（老工业）城市化的盲目性国土空间的无序开发状态发达地区与欠发达地区地方政府片面追求GDP4、开发理念根据自然条件适宜性开发的理念区分主体功能的理念（提供产品角度）根据资源环境承载能力开发的理念控制开发强度的理念调整空间结构的理念提供生态产品三、开发类型2、开发内容城市化地区农产品主产区

重点生态功能区1、开发方式优化开发区域重点开发区域限制开发区域禁止开发区域

优化开发区域——经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应

该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。

重点开发区域——是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。限制开发区域——分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。

禁止开发区域——是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家森林公园和国家地质公园。按开发内容（提供主体产品的类型）

城市化地区：是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品

农产品主产区：是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；

重点生态功能区：是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品（一）优化开发区1、定义：——综合实力较强，能够体现国家竞争力；——经济规模较大，能支撑并带动全国经济发展；——城镇体系比较健全，有条件形成具有全球影响力的特大城市群；——内在经济联系紧密，区域一体化基础较好；——科学技术创新实力较强，能引领并带动全国自主创新和结构升级。2、范围环渤海地区京津冀、辽中南、山东半岛长三角地区上海、南京、杭州（两翼）珠三角地区广州、深圳、珠海、香港、澳门3、功能定位•

提升国家竞争力的重要区域，带动全国经济社会发展的龙头，全国重要的创新区域，我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区，全国重要的人口和经济密集区。改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。化城镇布局优优化人口分布优化产业结构优化发展方式优化基础设施布局优化生态系统格局4、发展方向与开发原则（二）重点开发区1、定义：——具备较强的经济基础，具有一定的科技创新能力和较好的发展潜力——城镇体系初步形成，具备经济一体化的条件，中心城市有一定的辐射带动能力，有可能发展成为新的大城市群或区域性城市群——能够带动周边地区发展，且对促进全国区域协调发展意义重大2、范围冀中南地区太原城市群呼包鄂榆地区哈长地区东陇海地区江淮地区海峡两岸经济区长江中游地区成渝地区

黔中地区

滇中地区

藏中南地区关中—天水地区兰州西宁地区

宁夏沿黄经济区天山北坡地区

中原经济区3、功能定位

支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，加快工业化和城镇化，全国重要的人口和经济密集区。——优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上推动经济可持续发展——推进新型工业化进程，提高自主创新能力，聚集创新要素，增强产业集聚能力，积极承接国际及国内优化开发区域产业转移，形成分工协作的现代产业体系——加快推进城镇化，壮大城市综合实力，改善人居环境，提高集聚人口的能力发挥区位优势，——加快沿边地区对外开放，加强国际通道和口岸建设，形成我国对外开放新的窗口和战略空间。4、发展方向与原则健全城市规模结构加快人口集聚形成现代产业体系加强基础设施建设保护生态环境把握开发时序

构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区

为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为

重要组成的城市化战略格局。（三）限制开发区城镇化开发的农产品主产区重点生态功能区农产品主产区1、定义：具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域2、功能定位是：保障农产品供给安全的重要区域，确保国家粮食安全和食物安全，社会主义新农村

建设的示范区。保护耕地，稳定粮食生产，发展

现代农业，增强农业综合生产能力，增加农民收

入，加快建设社会主义新农村，保障农产品供给，3、发展方向与原则——优化农业生产布局和品种结构，搞好农业布局规划，形成优势突出和特色鲜明的产业带。——粮食主产区要进一步提高生产能力，加大对粮食主产区的扶持力度，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高、调出量大的粮食生产核心区。在保护生态前提下，开发资源有优势、增产有潜力的粮食生产后备区。——控制农产品主产区开发强度，优化开发方式，发展循环农业，促进农业资源的永续利用——加强农业基础设施建设4、范围：七区23带东北平原主产区黄淮海平原主产区长江流域主产区汾渭平原主产区河套灌区主产区华南主产区甘肃新疆主产区重点生态功能区1、定义：生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，保持并提高生态产品供给能力的区域。2、功能定位是：保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。国家重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型。3、未来发展：要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。森林、草原、荒漠化和水土流失地区和重要的水源补给区、自然灾害频发地区和水资源严重匮乏地区。政策上包括建立生态补偿机制和加大财政转移支付支持。4、范围：两屏三带青藏高原生态屏障黄土高原-川滇生态屏障北方防沙带东北森林带南方丘陵山地带（四）禁止开发区1、定义：有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。2、功能定位：我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。根据法律法规和有关方面的规定，国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园类型个数面积（万平方公里）占陆地国土面积比重（%）国家级自然保护区31992.859.67世界文化自然遗产403.720.39国家级风景名胜区20810.171.06国家森林公园73810.071.05国家地质公园1388.560.89合计144312012.5国家禁止开发区基本情况发展战略：构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局

构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。四、完善区域政策财政政策投资政策产业政策土地政策人口管理政策环境保护政策绩效评价和政绩考核优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新实行综合评价限制、禁止开发区域，一类是农产品主产区，主要是要强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核。一类是限制开发的重点生态功能区，主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核差别化的考核政策——优化开发区域。实行转变经济发展方式优先的绩效评价，强化对经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务覆盖面等指标的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口等指标的评价。

主要考核服务业增加值比重、高新技术产业比重、研发投入经费比重、单位地区生产总值能耗和用

水量、单位工业增加值能耗和取水量、单位建设

用地面积产出率、二氧化碳排放强度、主要污染

物排放总量控制率、“三废”处理率、大气和水

体质量、吸纳外来人口规模等指标。——重点开发区域实行工业化城镇化水平优先的绩效评价，综

合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结

构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务

覆盖面等内容，弱化对投资增长速度等指标的评

价。主要考核地区生产总值、非农产业就业比重、财政收入占地区生产总值比重、单位地区生产总

值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和取水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量控制率、

“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人

口规模等指标。——限制开发区域。

限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价，强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。

限制开发的重点生态功能区，实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，

弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要

考核大气和水体质量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆盖率、森林蓄积量、草原植被覆盖度、草

畜平衡、生物多样性等指标，不考核地区生产总

值、投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。——禁止开发区域。根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。主要考核依法管理的情况、污染物“零排放”、保护对象完好程度以及保护目标实现情况等内容，不考核旅游收入等经济指标。五、意义

有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式

有利于推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距

有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡

有利于从源头上扭转生态环境恶化