【PPP项目跟踪审计的案例分析8100字（论文）】

PPP项目跟踪审计的案例分析目录TOC\o"1-2"\h\u13829摘要 127318引言 223191一、PPP项目跟踪审计理论概述 217226（一）PPP项目概述及其特点 231131（二）跟踪审计概述 331005（三）PPP项目跟踪审计的特点 430761（四）PPP项目跟踪审计的理论基础 54990二、福州鼓台水环境治理PPP项目跟踪审计案例分析 61157（一）福州鼓台水环境治理PPP项目简介 6780（二）福州鼓台水环境治理PPP项目跟踪审计情况 7662三、PPP项目跟踪审计存在的问题 9717（一）缺乏审计依据 929977（二）难以把握审计重点 1014098（三）审计质量较差 104477四、对PPP项目跟踪审计的完善建议 118299（一）完善PPP项目审计立法 1123431（二）加强审计团队建设 1227439（三）充分利用审计资源 1320273结束语 13摘要现如今，PPP模式在我国的实践研究中还属于初步探索阶段，跟踪审计没有国家级的操作方针、系统文件等。如何跟踪审计PPP项目更好地提高经济效率，使得社会效益发挥到最大，学术界和审计相关工作者须要不竭顺应新形势，探索新方法，提出新思路，指导项目审计工作，最终实现政府方、社会资本方和群众的最大利益。依据历史经验教训，剖析PPP项目全过程跟踪审计方式中存在的问题，有助于梳理审计的思路。PPP项目跟踪审计模式的流程主要包括但不限于制定审计实施方案、项目立项阶段审计、项目采购阶段审计、项目执行阶段审计和项目移交阶段审计等五个程序,这将为水环境处理开展PPP项目全过程跟踪审计提供理论参考与工作思路借鉴。关键词：PPP项目跟踪审计水环境处理引言目前，我国正在施行新的城市化发展策略。城市化是现代化的要求，也是对稳固增长、促进改革、调整构造、造福人民的重要抓手。基于国内理论，积极地借鉴国际上PPP项目的成功经验，政府大力支持该新型化的协作模式，是国家重大经济改革中的重要一环，对于促进加快城镇化改革建设以及社会改革步伐，建设现代金融体系有着重要意义。近年来，私营部门在基础设施方面的投资保持迅速增长姿态，鉴于过去的PPP项目实践，PPP模式在投融资、在财务健全、在公共服务质量、在发挥经济效率等方面，拥有着单一投资建设项目所没有的优点。当然，没有什么事情是完美无缺的，随着PPP模式的发展，也陆续发现其存在的缺陷：社会资本融资困难、权利结构较为混乱、交易结构相对复杂、合作期限长、成本效益难以平衡等，这也反映了在实践中对跟踪审计进一步研究PPP项目的重要性。本文通过分析福州鼓台水环境处理PPP项目跟踪审计，旨在帮助国家和地方政府明确PPP项目跟踪审计的审计计划流程和重点审计环节，解决PPP项目现如今所待解决的问题和审计项目组的困扰，更宽泛、更深入地使用全过程跟踪审计，使得我国PPP模式能持续健康地发展。PPP项目跟踪审计理论概述（一）PPP项目概述及其特点PPP模式是取其英文全称首字母缩写而得的简称，具体指公共部门即政府采用市场竞争手段抉择出投融资以及运营管理能力的社会资本，双方秉着公允互惠共赢的原则签署合同，公共服务或设施有社会资本方负责，即使是涉及公众的项目，政府也只是担任主导作用，社会资本方完成合同所规定的义务，使用者或者政府方需要支付相应的对价才有权进行使用的新型公私合营模式，这种模式现如今主要存在于公共建设领域，政府负责主导和监督，社会资本方包揽相关过程的主要工作开展。由此可以看出，PPP模式无论是在财政体制还是投融资体制都是一个大胆的改革创新模式。近二十年，各个国家都建立了专门的PPP中心组织，包括中国财政部的政府和社会资本合作中心、PPPCanada、InfrastructureUK、NCPPP等。因为各国家的实际需求和认识形态不一样，各个的国家和组织对PPP模式的内涵理解也会产生差异。如美国PPP国家委员会NCPPP认为此模式是公有化与私有化各有掺杂的不完全的公共产品合作方式，而且关注点在于投融资方面的改革创新。加拿大的PPPCanada则愈加重视两者间的风险大小。笔者认为，结合我国的PPP项目发展现状来看，体现出三个明显特点：第一，项目运行资金大多数由社会资本方出具，政府方只需要出资一小部分即可获得相同的建设结果，减轻财政预算压力。第二，与传统单一出资方项目不同的是，项目产权包含特许经营权等多种权利，进一步放开的公共项目的约束，促进社会资本方进行积极创新。第三，实行风险分担，双方依据各自承担风险能力的大小来承担风险，更好的实现资源配置，满足公众需求。（二）跟踪审计概述日前，随着国家新城镇化的进一步改革，各地方政府加强对当地的水利、农业、社会保障和环境保护的投资力度。为了使得资金得到充分利用，遏制防范各种民生工程、形象项目、绩效项目等项目建设出现重大纰漏，危害人民群众利益，国家审计机构及时调整审计思维，扭转以往事前事中跟踪审计局面，积极探索跟踪审计新模式。跟踪审计可以根据具体的介入时期，可以区分为随机式介入跟踪审计、重大阶段介入审计和项目全过程介入审计。审计内容主要是对项目资金和资源的使用效率进行详细、全面、有效的监督。从实际效果出发，对PPP项目施行跟踪审计能够在很大程度上杜绝资金浪费，监管项目工程质量，防止资金流失，监督落实国家政策。这也是国家审计部门和政府审计工作开展的重要意义，对人民群众负责，充分发挥“免疫功能”。（三）PPP项目跟踪审计的特点PPP项目跟踪审计对比传统审计项目而言，其审计作用和审计目标大体上是一致的，都是为了对项目建设进行监督和评价，PPP项目跟踪审计有三个明显的特点：1.周期性根据各阶段的不同特点，划分PPP项目施工审计周期。首先，在招标阶段，需要加强成本会计跟踪审计、企业资产和社会环境检查；在项目建设阶段，更注重项目成本控制、施工进度速度、项目质量的监督审查；在项目运行阶段，重点审查运行状况和投资业绩。2.综合性对整个PPP项目进行综合评估，确定审计的关键方面，严格监督审查。准确地把握审计重点，清晰掌握PPP项目的全过程，这对审计人员的专业性和知识综合性是一个不小的挑战。3.全程性全面监督审计PPP项目。在项目编制过程中，主要检查招标文件的合法性和标准化，防止发生欺诈；在项目施工过程中，严格检查项目资金和项目质量；项目完成后，认真检查竣工审计和正确的财务资料；在项目运行过程中，重点检查经营企业的管理审计，确保项目投资业绩。（四）PPP项目跟踪审计的理论基础1.代理理论当市场上出现了所有权和经营权不再把握在同一个主体时，代理理论也随之产生，这也是现代企业制度的开始。因为资产的所有者也是资产的管理者，可能存在权利冲突的现象，因此随着经济发展将两者分开，即经营权应由他人管理。它有这样的代理权，由于有时客户和客户之间的利益存在冲突，而审计正是调解此冲突的关键，因为各自的利益和立场有所差异，就需要对管理者进行监督，防止所有者利益遭到侵犯。而所有者也需要清楚地知道，管理的具体的企业治理。2.公共物品理论公共物品是一个庞大国家运作的基础，让社会资本有机会进入公共物品领域，这能极大提高经济的流转速度，使得金融市场更加具有活力，同时也能为普通老百姓谋福祉。PPP模型已经很好地解决了这个问题。首先，政府在公共产品上仍有一定比例的投资，可以更好地发挥其宏观调控作用。其次，更有活力和经验的私营部门可以负责公共商品或公共服务的运营和管理，从而减轻政府的财政压力。此外，还可以提高产品和服务的质量和水平，以实现效率和业务水平目标。3.利益相关者理论社会学专家及学者在进行社会研究时发现了利益相关者理论。它是指投资项目参与方和企业的生产经营活动并需要冒险的组织和个人。投资者理论主要有两个方面，一方面，作为投资者需要承担风险。另一方面，利益相关者本身所获得的利益也会受到他们自己所采取的行动的影响。在实际PPP项目中，社会资本参与者可以视为利益相关者，需要投资一定资金，承担PPP项目中的风险，社会资本采取的行动对项目的具体实施有直接影响，从而影响PPP项目的所有参与者，也涉及是否获得预期收入。福州鼓台水环境治理PPP项目跟踪审计案例分析（一）福州鼓台水环境治理PPP项目简介此项目泛及福州市鼓楼区和台江区所有的江河道水环境的治理，关系到半个福州市人民群众的居住环境和水环境健康，包含左海、西湖水域在内的21条江河，河道总长度约为37千米，整个涉水面积约60平方千米。其PPP项目的工程建设内容主要包含水系治理工程、截污净化工程、生态复苏工程、景观优化过程、河边整治过程、智能监控安装过程以及其他配套建设过程等。最终要实现河流排污标准，构建干净的水系绿色系统，改善市民的用水环境，核心打造“水清岸绿、水景靓丽，人水和谐”福州市鼓台两区的水环境优化的整体目标。本项目采用BOT运作模式，福州市人民政府给予福州北控鼓台水环境有限公司特许经营权，在项目期间，由福州北控鼓台水环境有限公司负责整个鼓台水环境处理项目的运作，包括计划、建设、运行和竣工，而相关的项目信息会通过指定渠道进行动态公布，以便接受各方的监督检查。项目建设完成后，使用各方需要支付相应对价才可以享受产品或服务。在合同届满之时，进入移交程序，全部移交给政府，由政府进行后续的管理运行。该项目的具体运行图如图2-1所示：图2-1福州鼓台水环境治理PPP项目运行图（二）福州鼓台水环境治理PPP项目跟踪审计情况在福州鼓台水环境整治PPP项目中，福州政府将相关审计任务到审计机构后，当地审计机构了解审计项目的内控过程和审计项目负责人的初步评价，成立项目团队、组织项目成员人员培训、从合规性、合理性、成本效益多个审计维度出发制定审计实施计划。审计人员通过分析实际情况，结合以往的项目审计经验，确定了项目跟踪审计重点介入跟踪审计方法，并按以下四个阶段展开审计工作：1.项目立项阶段审计在项目立项之初，需要进行许多繁杂的审批手续，这决定着整个项目是否能够顺利开展具有决定性意义，不仅因为该阶段的工作影响到它是否可以采用PPP模式，更是因为前期在后期施工阶段和竣工阶段的顺利实施中发挥着重要作用。本阶段审计重点是物有所值评价和财务负担能力评估结果是否合理、完整。具体审计内容包括各阶段验证的时间安排、各指标的确定、专家评分流程、使用的年度贴现率、参考项目设定的投资回报机制、项目超额利润分配方案、确定特许经营期限的方法是否合理准确，所有相关报告是否真实完整等。2.项目采购阶段审计在项目采购阶段，PPP项目在这个阶段的主要工作就是开展招投标工作，尽力寻找合适的社会资本合作方。因此本阶段的关键工作节点是招标采购和合同关系的确定。审计重点是采购文件的完整性；招标采购过程、社会资本选择条件、评价程序、法律合规评价小组形成；确定合理准确性和PPP项目合同条款的评价过程和权重范围完整；3.项目执行阶段审计本阶段包括本项目的主体的施工建设。项目负责人由福州北控鼓台水环境有限公司接手。政府方仅仅提供必要的政策支持，不实际参与到项目建设中去。这个阶段也是PPP项目整个过程中最长的阶段，这很大程度上决定着PPP项目是否能够成功完成，审计项目组开展审计工作时要打起十二分精神，这个阶段的关注的应该放在项目公司的组建和中期绩效考核。审计重点关注以下方面：项目公司文件和会计制度选择法律、合规，会计信息和资金使用合理准确，项目公司实际成立时间偏离合同成立时间，反映效率，融资方案设计、融资成本计算合理准确，资金按计划到位，相关程序齐全；项目进度符合计划、工程事故率、工程质量合格率、工程成本降低率、能耗降低率达标，竣工决算与合同协议一致，经济核算真实；项目公司经营成本的计算、经营收入的计算、利润率的确定、政府可行性差距补贴的计算合理、准确，政府补贴资金及时到位，项目安全管理、质量管理、生产管理、设备管理、应急管理、环境保护、用户满意度等指标是否符合标准。4.项目移交阶段审计在项目的最后环节，项目公司应将项目的所有设施和利益转移给政府或政府和公众的条件和程序、项目的效率和满意度，其中包括许多审计人员容易忽视的问题。关键节点包括：资产评估、绩效测试、项目移交和最终绩效评估。审计项目组的审核点为资产评估程序合法，资产评估计划合理。性能试验程序规范。合理的性能试验方案。工程移交符合合同并完成，移交设备的完整性和使用年限。项目公众满意度、环境影响程度、投资削减率是否符合标准等。PPP项目跟踪审计存在的问题通过对福州鼓台水环境处理PPP项目跟踪审计的案例的深入探究，发现了如今广泛进行的PPP项目跟踪审计普遍存在以下三个方面的问题：（一）缺乏审计依据对于使用PPP模式的项目进行审计，国家还未发布出系统的相干法律法规。目前，在审计过程中只能对照着一些准则进行工作指导。然而，这些准则指导师针对传统审计模式而言的，在跟踪审计中能实际运用到的可以说是微乎其微，更别说一些特殊类型的PPP项目了，这些法律与项目PPP不匹配，使项目无法参考法律条文。这使得审计人员只能通过以往的工作经验开展工作，且在这样的法律体系下，很难保持审计人员该有的独立性。（二）难以把握审计重点福州鼓台水环境处理PPP项目采用重点干预审计方法，但PPP项目运作时间长，牵涉多种事项，从前期项目准备阶段、施工阶段到项目运行转移，经过长时间，运行期达14年。然而跟踪审计需要参与重点审计环节，这也是跟踪审计区别于传统审计最难的审计工作，该如何确定跟踪审计介入的时期、介入的方式、介入的强度等，全凭借审计人员的自我把握，这就很容易使得审计重点把握模糊，导致错误的审计结果。以福州鼓台水环境处理PPP项目为案例进行分析，审计难以把握的审计重点大多数都出现在隐蔽工程上。鼓台水环境工程中会使用到大量的水管和污水净化器，这些是整个项目的主要成本花费，而且，这些水管和大量的污水净化器都是埋藏在地下和水下，很难肉眼会看到。而在进行地下工程是，建设组也没有保留下完整的审计证据资料，因此很难进行现场审计，仅仅只能依靠简略且没有任何法律效力的图纸进行审计，这就可能会导致审计结果难以被信服。（三）审计质量较差福州鼓台水环境治理项目审计的质量较差从以下两个方面就可以看出:一是审计员。首先，审计员的审计能力薄弱，容易越位。在一些跟踪站点，建设者经常直接咨询审计员，没有相关的风险控制机制，容易出现审计员越位，并将经理应该做的事情纳入其工作内容；其次，审计员在审计中低估目标和一些重要环节。例如，在该水环境处理的PPP项目里，管网消耗非常大，几乎全部属于地下工程。审计员只检查了构建者传递的纸质数据，但没有采用替代的审计程序来验证真实的管网长度。最后，随着审计工作变得越来越困难，一些审计员甚至出现了负面的怠工现象。二是被审计单位。最明显的存在的问题体现在项目公司和建设团队不积极配合跟踪审计项目组的工作，认为审计项目组是来找麻烦的，容易出现不配合行为。另一方面，被审计单位表面上赞同审计员的意见和提议，但没有及时改进。在该水环境处理的PPP项目里，审计项目小组对违规甚至是违法施工提出纠正意见后，未建立长期监理方法，也不对需要改进部分进行重新审查。这很容易使得跟踪审计工作流于形式停于表面，从而无法将其应有的审计责任落实到位。因此，对于跟踪审计而言，其重要的功能是能够在进行审查的同时根据建议纠正错误，而不是事后补救。对PPP项目跟踪审计的完善建议由于PPP项目在我国发展的时间过于短暂，能找到的资料和实践案例都比较少，因此，本文只能从整个PPP项目发展的大环境出发，提出以下三点完善建议：（一）完善PPP项目审计立法现如今，对此类项目审计还没有一套完善规范的法律标准。首先，从政府审计的角度来看，国家甚至都没有对是否可以在PPP项目进行介入式审计作出明确规定，即使大多数PPP项目都是政府进行投资主导且对社会有重大影响的基建项目，但在PPP模式下，大多数项目政府是次要投资者，而社会资本投资是主要投资者，但基础设施项目的建设一般具有较大的社会效益。因而，政府审计机关能否有权实行审计仍存在争议。如今，在部分PPP项目的审计中，审计人员只能依托《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国审计法》。尽管这些法律级别并不低，但其覆盖范围相对单一和狭窄。为了规范运行操作，后续也出具了一些相关指导规范进行审计，如《国家发展改革委员会关于政府与社会资本合作的指导》以及《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目的指导方针》等。在现阶段，笔者没有发现一部能够阐明PPP模型审计的适应性的综合法律，制定具有较高位阶且有针对性的法律已经是急不可待。本文主张，提高PPP项目的法律等级可以使用以下两种途径，一将PPP项目的法律规定加入到现有的法律体系中去，在现有的法律体系中丰富PPP项目的相关内容；二是单独设立一套PPP相关的法律，进行整合，使之适应于多种类型的PPP项目。高度统一的法律不仅可以防止权利泛滥，而且加强法律的实践性和科学性。（二）加强审计团队建设根据PPP项目所涉及的领域广的特点，由此得知，审计PPP项目必定触及多个领域的知识内容，这就对审计团队的能力有了更高的要求。具体来说，审计小组应至少包括三类专业人员：1.通晓法律的人员。因为PPP项目多为公共基础设施项目，因此所涉及的法律更倾向于基础设施项目专业性的法律范围。因此，在实施审计程序过程中，就需要熟知法律的人员，特别是熟知PPP项目跟踪审计的人员，才能把该审计水准定位在高位，使得老百姓信赖该结果。2.通晓工程的人员。PPP项目跟踪审计是一个动态化的审计进程。这就决定了在整个项目阶段都需要进行干预审计，但是多数审计专业人员不可能在熟知审计知识的同时还是位工程师，这让的人员要求过于苛刻，因此，在审计团队中可以配备一位专业的工程师。3.通晓工程会计的人员。按照大多数情况来说，PPP项目主要是公共基础设施项目，工程账目处理具有一定程度的奇特性，与以往传统企业账目处理方式不同。审计人员对项目进行审计，而不了解和熟悉其账目处理，这说出去会引得众人皆笑。理解账目之间的关系构造，掌握账目记录的逻辑关系，是作为审计人员的基本功，这也是开展审计工作的基础。因此，这也要求审计人员在工作之余需要不断提升自我各方面的工作素质。（三）充分利用审计资源PPP项目的审计主体是政府审计，这是由于PPP项目的特点而决定的。PPP项目牵扯到多方结构，涉及的人员和主体多样，这就能充分说明对PPP项目进行跟踪审计的难度系数比一般的审计项目大很多。在此情况下，就需要项目负责人提前规划好人员调度，进行科学有效的布局，组织起各方力量，实现各方优势互补，同时要适当协调调配各项目的资源，灵活调配，加强部门合作，畅通借调渠道，并确保审计职能的有序、高效的发挥。大多数PPP项目，除了比一般项目加入PPP模式外，大多数还属于具有独立性、耗时长、投资金额大等诸多特性的基建工程，这加剧了项目主体和经济关系的复杂性。在有限的政府审计资源下，要开展如此庞大的审计工作，无疑是艰难的，所以，项目应该的保持独立性的前提下，结合内部审计和社会审计资源进行合作，充分发挥审计力量，只有多力结合才能对项目进行更全面的监督，使项目有序健康运行。结束语不难看出，近几年来，PPP项目建设依然火热，申请项目数一直在增长，越来越多的专家和学者开始关注到PPP项目。本文基于代理理论、公共物品理论和利益相关者理论，根据PPP模型的特点，发现福州鼓台水环境处理PPP项目审计过程中仍存在缺乏审计依据、难以把握审计重点、审计质量难以保证等问题。PPP项目市场前景广阔且受到政府的大力支持，发展势头不可阻挡，为了深入研究PPP项目未来的发展方向以及完善PPP项目的跟踪