我国城乡统筹视阈下的理论与实践问题

我国城乡统筹视阈下的理论与实践问题

一、城乡统筹视阈下的“城乡”概念“城乡”是一个有着丰富内涵的复合概念。要做好城乡主体空间的结构调整和要素的互动，实现城乡一体化，必须首先明确界定“城乡”的概念。目前,在学术界和实务界对城乡统筹视阈下“城乡”概念界定尚无统一标准,因此,围绕城乡统筹综合配套改革的诸多实证研究、政策制定、指标设计以及理论对话则可能由于城乡分类标准的不一而导致城乡语词与内涵幅度应用的违界与多元,陷入统筹实践的人为预设性困境。(一)城乡统筹视阈下的城乡差异城乡二元地域空间划分的基本源流是居民点(settlement),它是指人类按照生产和生活需要而形成的集聚定居地点。按性质和人口规模,居民点被划分为城和乡两大类。城可以被理解为城市或者城镇,如果按照传统行政区划,城市的狭义理解是只含市不含镇;城市的广义理解是含市又含建制镇;城镇的狭义理解是含市和建制镇;城镇的广义理解是含市、建制镇且含集镇。笔者认为城在我国应该是指按国家行政建制设立的直辖市、市和建制镇;乡是指集镇1和村庄。城乡统筹综合配套改革如果按照传统行政区划来界定城和乡,从广义上讲,“城”则主要指市镇建制和行政区划基础上划定的区域,从狭义上讲“城”则主要是指城区和镇区,其中城区包括街道办事处所辖的居民委员会地域和城市公共设施、居住设施等连接2到的其他居民委员会地域和村民委员会地域;镇区则包括镇所辖的居民委员会地域、镇的公共设施和居住设施等连接到的村民委员会地域以及常住人口在3000人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校、农场、林场等特殊区域。而“乡”则指集镇和村庄。显然,如果单纯地按照行政区划在统筹城乡的实践层面上界定城乡统筹视阈下的城和乡,则可能导致部分综合社会发展指标(经济、政治、社会、文化)都较低的建制镇和贫困区县(包括民族和边远地区)被简单地划归为城,难以发挥城带乡的辐射功能和引领作用,导致这些区县镇统筹改革试点的角色错位,陷入统筹改革的空虚运转和恶性整合。反过来,如果单纯地将这些区县镇列为政策制定范围内的乡,那么则可能导致该区县镇在实践中对所辖区域内集镇和村庄统筹规避行为的发生。同时,如果将城乡统筹中的“乡”仅仅划归为集镇和村庄,那么城乡边缘区(城乡结合部)则自然成为了统筹改革的盲区,城乡边缘区(城乡结合部)作为城乡之间的过渡地带,是城乡关系协调发展的桥梁和城乡矛盾的缓冲地带,如果不将城乡边缘区(城乡结合部)纳入广义的“乡”的合理内涵之中,那么其纽带和协调作用就难以在统筹城乡改革中得以发挥。事实上,国内一些城市学者甚至提出城乡边缘区的出现使原有传统的城市和乡村两分法的地域体系不再适用,城乡边缘区作为一个独立的有机体,同城市和乡村应该共同构成一种新型的三元结构的地域体系,即城市、城乡边缘区与乡村。从统筹城乡改革的视阈出发,立足于“城乡”两个方面的论证,统筹领域中的“城乡”界定绝对不能简单地复制行政视域中的城乡划分,而应该在行政区划的基础上,科学地引入城乡统筹视阈下的“大城乡”理论概念。(二)广义性和相对性笔者认为,从理论和实践上讲,在城乡统筹视阈下,“大城乡”理论的提出是必然的,它包纳两层分类含义,即从实证研究、指标设计角度的分类含义和政策制定、理论对话角度的分类含义,从前者出发,“城”应该是指一定地区的经济、政治、社会和文化中心,即直辖市、副省级城市、地级市、县级市、县以及中心镇(生产力较发达的建制镇),“乡”是指除城镇以外的其他一切区域,包括城乡边缘区(城乡结合部)和其他特殊偏僻地区。从政策制定和理论对话角度则必须从城乡有机体视角出发来分类界定城和乡,即“城乡”的界定具有相对性、广义性、动态性和历史具体性,此界定只能在城乡统筹的实践范围内运用,超出了城乡统筹的框架,则没有任何意义。“城”和“乡”的相对性主要是从实践意义上讲,从纵向行政区划方面看,直辖市、副省级城市和地级市是纯粹意义上的城;县级市相对于县和建制镇是城,相对于副省级城市和地级市应该被列为政策范围内的广义的乡;县相对于建制镇是城,相对于副省级城市、地级市和县级市则是广义的乡;建制镇则相对于纯粹的乡(包括城乡边缘区)是城,而相对于直辖市、副省级城市、地级市、县级市、县则是乡,这样的相对性便于统筹实践中的政策制定和要素统筹,防止统筹规避行为的发生,同时又能够充分防止统筹空虚和恶性整合。“城”和“乡”的广义性是指城乡统筹不能单纯片面地只看到城乡二元空间两大独立主体,还必须将城乡理解为包括区域在内的广义城乡,因为从城乡统筹的实践来看,区域和狭义的城乡并没有明显的界限,从省域空间的横向比较上看,一个生产力水平相对较高的区域(如地级市)相对于一个生产力水平相对较低的区域(如地级市)不能狭义地只理解为区域发展不平衡,而深究起整体发展结构而言,其实最深刻的内在原因还是在于城乡不平衡而导致的表象型的区域发展不平衡,因此要做好统筹城乡改革还必须用广义的眼光和视界处理好区域统筹问题,应该将省域空间中的区域发展落差也理解为城乡发展失衡,从这样的基点出发,在统筹实践中相对生产力较高的区域(如地级市)可以为城,相对于生产力水平较低的区域(如地级市)可以为乡。从“城乡”界定的动态性方面讲,城和乡并非一成不变,以乡为例,乡本身就是社会生产力发展到一定阶段上产生的、相对独立的、具有特定的经济、社会和自然景观特点的地区综合体,当生产力发展到一定的程度,乡村难以容纳富裕的生产力时,必然伴随有劳动力和生产要素的转移或者发生自身的形态转变,即由乡村转变为城镇。在广义性和相对性的“大城乡”空间中,任何城和乡都是动态的。“城乡”界定的历史具体性是指任何城和乡都不是抽象的,都不是超越时空,超越具体历史、地域和实践的,“大城乡”理论的提出不是将“城乡”界定陷入诡辩的相对主义之中,不是无意义的多重分类,而是从具体的历史实践出发,从便于城乡统筹实践的角度出发,从根本性改变二元壁垒的诉求出发提出的,随着统筹改革基础工作的推进,“大城乡”理论是可以被更好的城乡概念代替和取消的。二、城乡二元社会空间关系理论的创新(一)城乡融合发展理论从广义上看,城乡关系是指城市与乡村作为一定区域内共同存在的两个空间实体,在政治、经济、文化等各领域的相互联系、相互制约的互动关系。迄今,国外研究城乡二元社会空间的理论关系主要有埃比尼泽·霍华德的“田园城市”理论、新古典学派城乡关系理论、马克思主义的城乡关系理论、空间区位理论、发展经济学城乡关系研究(刘易斯的二元经济论、费景汗—拉尼斯二元经济论、乔根森二元结构模型、哈里斯——托达罗模型、缪尔达尔的地理二元结构理论)、芒福德的城乡发展观、沙里宁的有机疏散理论、麦基的亚洲城乡一体化发展模式以及城乡核心与边缘理论。其中,“田园城市”理论强调的田园城市实质上就是城乡的结合体,田园城市的设计理念是围绕健康、生活以及产业而展开的,其规模被严格限定在能够足以提供满足丰富社会生活的幅度之内(目的是为了使每户居民都能方便地接近乡村自然空间),其四周必须要有永久性农业地带围绕(农业用地是被保留的绿带,永远不得改作他用),这样的理论无益是对城乡融合的完美描述,由城市中心到乡村外围的和谐“田园城市”应该作为我国城乡统筹发展的理想价值目标。目前欧洲的所谓田园城市其实只是袭取“田园城市”的名称,实质上只是城郊的居住区。新古典学派城乡关系理论主要是在18世纪以后,城市普遍开始受到古典经济学家的重视后才产生的,亚当·斯密在《国民财富的性质及其原因的研究》中提出,按照农业—工业—国外贸易的自然顺序,必须要首先增加农村产品的剩余,然后才能增设城市。马克思主义经典作家用历史与唯物的观点所描述的城乡融合理论其所追求的城乡统筹目标实际上就是城乡在更高基础上的平衡与协调发展,即实现城乡融合,国内学者兰州大学李泉博士也许正是在此意义上认为马克思将古典经济学的城市研究推向了新的高度。沙里宁将密集城区分解为若干集镇,将保护性绿化地带连接其中的有机疏散理论也是城乡关系发展的一种模式选择(城乡区域均质体)。芒福德在《城市发展史:起源、演变和前景》一书中,提出其“城乡统筹发展”的城市观,认为自然环境(乡)比人工环境(城)更重要,他主张将区域统一体引向许多平衡的社区内,促进区域整体发展,重建城乡之间的平衡。麦基在研究亚洲国家城乡发展的基础上,提出Desakota模式(我国主要以“城乡边缘区”指代此概念)。近些年来,国外许多城市经济学与社会学者从经济、社会、政治、地理、人口、生态、文化等多重角度,提出了多项城乡发展理论,值得我国城乡统筹综合配套改革学习和借鉴,但是国外城乡理论大多是在发达国家语境下城乡关系并不明显分离和对立的前提基础上将城乡分离独立研究而提出的,这对于处于发展中国家的我国进行城乡统筹改革试验而言显然是不能直接加以实践运用的,因此在承认西方理论一定参考价值的基础上,提出中国化下的城乡统筹理论尤为重要。国内系统的城乡理论研究实际上历史非常短暂,尽管理论涉及面较广,但是缺乏体系性和厚重感,且大多数是对西方理论的诠释与解读、对中国城乡治理的历史回顾、问题罗列以及城乡关系的零星理论论述(大多存在于农村问题研究之中)。当然统筹研究毕竟还只是中国理论界和实务界的新生事物,因此体系的研究和问题的深犁还需要时间和实践,我们不能割断历史阶段进行理论创新。当前,国内对城乡的研究主要是以问题研究为中心,主要围绕城乡二元结构、城市化滞后、“三农”问题、结构发展失衡、经济短板等问题展开城乡理论研究,这样的好处在于城乡统筹研究有理论和实践聚点,便于凸显论证核心和具体实践,但却缺乏城乡统筹诸研究要素相互之间的整体性思维碰撞,因此可能显得单薄。当然“城乡”毕竟是庞大的复合概念,从问题中心论入手也是理论创新初期阶段的合理选择。在理论探索中,我国学者认为城乡协调发展的关键是消除城乡二元结构,尽管其中存在现阶段二元结构消除可能性的学术讨论(如陆学艺等学者认为要通过取消户籍制度、推进城乡体制改革、协调城乡社会关系、实现城乡劳动力自由流动来实现城乡协调发展,沈孔忠认为我国城乡二元结构在短期内完全消除是不切实际的,只有制度创新与完善才是现实途径),但总体而言这是被公认的统筹关键。除外,我国学界还提出了完善城镇体系、创新制度、产业协调、加强基建(公益性服务建设、基本性发展建设、城乡生态设施建设)、保护耕地等具体统筹呼求,但总体而言,我国城乡统筹理论界原创性的理念性理论和实践性理论还是与城乡统筹综合配套改革实践方兴未艾的局面不相一致,而这正逐步成为制约统筹改革加快和深化的思路性和理论性制约瓶颈。(二)基于城乡二元融合的时代内涵在上述国内外城乡理论认识的基础上,笔者大胆提出中国化下的城乡“二元磁石”发展模式的初步理论。笔者认为“城乡”是二元社会两大基本主体单位,两者在最原初的意义上讲是共生的,并且是伴随着人类改造自然力的增强和聚居力的扩大而形成的,改造自然力主要表现为能动的对象性活动,即通过实践,实现主体客体化和客体主体化,人类逐步在这个过程中认识到自然必然性和主体意识两者之间的辩证关系,充分利用自我主体建构的内在逻辑和自为空间,不断改造自然,形成人类生存意义上的聚居点,聚居点的形成并不意味着城乡的形成和出现,它还需要在生产力进一步提升的基础上,促使人类聚居力的增强和扩大,即处理和变革社会关系能力的增强(社会分工、聚居需求、配套制度、运转机制)。当上述两者人类可以能动支配的能力达到了一定程度,原始意义上的共生型城乡便开始走向初期的分离,但此时城乡同质性很高,正如马克思在其《政治经济学批判》所言:“亚细亚的历史是城乡无差别的统一。当分离雏形形成以后,由于阶级和阶层的利益分层、社会生产力增长结构型失衡等缘故,导致城乡分裂,形成空间对立,人类聚居点逐步出现空间地域畸形,必然导致由社会物质性要素(资金、技术、土地、管理等)和社会精神性要素(心理、意识、文化、制度等)构成的社会整体结构的畸形,从中国城乡历史发展看,这个过程是在短暂的质变期发生的,人为因素是导致畸形发展的最重要因素之一,这样的城乡畸形结构可能出现两大社会发展瓶颈,一是社会整体持续发展能力的递减;二是社会整体合法性危机的加剧。城乡二元融合是城市自我发展和更新的内在需要,是人类社会合力在社会历史领域中推进城乡否定之否定发展的必然趋势,也是社会有机体整合各社会要素,实现人类社会自我交往和谐融合的有效途径。城乡二元的融冰,不能简单地理解为单一的城市化或城镇化,这只是城乡之间实现融合的单一要素的单一方式层面,即人口要素一维地由农村向城镇空间转移,但是城乡融合不仅是人口的单一单向转移,还包括社会物质性要素和社会精神性要素的双向整体融汇与配套。乡促城和城带乡的“二元磁石”发展模式是城乡空间互动期和联姻期的显形状态,适度的空间距离和适度的资源流汇是当前城乡统筹的中心原则,因为目前我国的总体物质财富并不是极度涌流,单一片面地以牺牲城市发展速度和质量而追求理想主义的绝对均衡和公平并不是科学与理性的,否则缺乏辐射能力和带动能力的城难以实现对乡的反哺,缺少城拉动引领的乡也必将失去持续发展的内在活力。笔者认为,当前处于城乡互动期的中国,统筹实质就应该是合理把握和控制城乡磁石之间相互吸引和带动的“质量度”(相对差异、特色发展、资源合理配置、城乡实体合治)。我们有理由相信任何一个具体城市的空间规划和内涵发展都是有极限的,当城市达到自身难以容纳富足生产力时,它就要向乡流溢和转移,此时就是真正意义上的城乡融合期,即实现“二元磁石黏合”,这和哈瓦德(EbenezerHoward)所倡导的城市、乡村和城乡一体三块磁铁所形成的田园城市不同,也和将每个城市比作磁铁,每个人比作铁针的理论不同。“二元磁石”模式不能单纯地界定城乡谁为磁石,而应该把城乡共同理解为磁石,当正负异极相对,即实现资源互补时,城乡之间的带促作用才能够得以良性发挥,但必须合理地控制城乡要素互补的“质量度”,否则可能导致差异视阈中的边际效用递减效应的发生。当磁石同极相对,即可能导致城乡互斥,城乡之间不仅起不到带促作用,反而会由于城乡同一化而致使城乡活力的全面衰退。在当前阶段,切不可盲目地建乡为城,对城镇化率过分迷信和崇拜,而应该遵循城乡“二元磁石黏合”的自然发展状态,在相对空间和阶段发展中寻找城乡共荣,在终极意义上提出城乡一体和城乡黏合。三、城乡统筹是治理伦理视阈下的必然选择,必须准确把握科学的城乡联系当前,中国正处于城乡空间地域畸形发展的拐点期,社会整体持续发展能力递减和社会整体合法性危机加剧要求我们清晰地认识到城乡统筹的紧迫性和重要性,一方面,城乡统筹是实现中国现代化的根本途径,另一方面,城乡统筹又是破解社会矛盾的直接抓手。城乡统筹是社会效率与社会公平的集结点,是统领社会事业全面发展的内在主线,是和谐社会和小康社会得以建成的根本保障,是解决“三农”问题和城市问题的治本之策,同时也是践行科学发展观的重要方面。哲学意义上的城乡统筹改革论证,主要是从社会价值、治理伦理、矛盾辩证、联系发展、实践认识、历史进步、社会交往、社会有机体自我更新以及人的自由全面发展等角度展开的。社会价值主要强调作为社会客体存在的城乡与作为社会主体存在的人之间的属性满足关系,城乡二者存在的客观性和自在性始终脱离不了人能动的创造性和自为性的参与,人化自然如何实现价值的最大凸显,依赖于主体人依据客体合目的性和合规律性辩证统一的能动建构和自我选择,社会价值意义上的城乡统筹实质上就是主体人在城乡客体的现有发展基础上依据城乡和谐发展和持续发展的整体需求而进行的新一轮价值建构和模式选择,而建构和选择的原点和终点究竟是什么,则是治理伦理必须回答的问题。城乡治理伦理要求治理主体—人在原点(城乡整体发展不平衡、城乡二元结构矛盾突出)场景下首先要有适度超前的预控思维和准确深刻的批判眼界,能够迅速发掘社会单元空间各要素存在的种种制约瓶颈,科学提出城乡单元沿循发展的价值追求和意蕴指归(追求城乡二元单元发展的公正、平等、自由与和谐,最终走向相互融合的社会一元整体),因此城乡统筹是治理伦理视阈下的必然选择,同时也是其唯一选择。矛盾辩证重点凸显了城乡二元之间的对立统一关系,两者的同一与斗争必须要统一于城乡社会整体单元之中,需要自觉地把城乡二元纳入全局视野之内,这样才能有效地发挥矛盾之于城乡发展之根本动力的作用,社会整体单元和全局视野如何被主体人能动地科学架构和良性运转起来呢?城乡统筹在逻辑和实践上成了科学架构和良性运转社会整体的唯一支点和自为武器。联系发展则重点凸显城乡相互联系和共同发展两个方面,即一方面表明城乡是联系的城乡,强调城乡联系的自然属性,同时强调联系是城乡的联系,反对抽象地脱离城乡这一具体对象谈论视阈外的联系。城乡联系是绝对性与相对性的辩证统一,其中绝对性表明城乡联系的客观性,相对性表明城乡联系的具体性,绝对性说明城乡统筹是可能的联系,相对性说明城乡统筹是必要的联系,因此城乡联系理论内在地呼求城乡统筹综合配套改革。我们必须以城乡合理互动的科学理论武器为支撑,坚决反对以任何形式人为地割裂城乡二元空间的内在连接以寻求其绝对孤立式的相互分裂,批判任何固化城乡对立的政治功利思维和利益单边思维;另一方面表明城乡共同发展的历史脉迹走向是否定之否定的扬弃过程,即城乡合治—城乡分治—城乡合治的城乡治理趋势,这实际上也是城乡共生—城乡对立—城乡一体的城乡发展进程的重要环节,城乡统筹综合配套改革实质上就是一个高层次和高质量的扬弃过程,扬弃的落点必然是更高程度上的城乡发展起点。实践认识则重点强调主体人对城乡发展理论和治理模式的认识深化和实践检验,认识的过程是主体与客体不断符合的深化过程,符合与否则是实践检验的内在核心要义,对城乡的认识必然也是一个由感性到理性、由表象到本质的理论上升和观念深化过程,从系统论的角度思考城和乡的关系,并将系统论的理念理论实践化为城乡统筹综合配套改革,其本质就是认识的突围,30年的改革开放终于由专项改革(重点在经济一维改革)走向了综合配套改革的探索(强调经济、社会、政治、文化四维全面改革),其意义是革命性的,尽管目前理论界和实务界城乡统筹改革的大部分重点局限于城乡经济结构层面,但这毕竟是由中国农村金融这个最短板首先决定的,中国农村金融从供给层面上存在着“低收入—低储蓄水平—低资本形成—低生产率—低产出—低收入”的恶性循环,需求上存在着“低收入—低投资—低资本形成—低生产率—低收入”的恶性循环,中国的农村金融就沿着这样两条令人担忧的路线一直运行着,“二元”经济结构也就沿着这样的路径不断深化着,因此四维的统筹改革必须首先立足于城乡经济一维改革的率先突破。从实践上讲,统筹将进一步为生产力开辟和预留空间,“开辟”体现在统筹革除要素流动壁垒,冲破制约瓶颈,促进城乡生产力的快速发展(偏重效率提升),“预留”体现在统筹平衡了空间资源分配的相对性,将城乡始终统一于动态的发展型均衡之中,优化了社会单元内部结构,促进生产力的和谐发展(偏重公平质量)。从历史进步与社会交往的角度,即主要从以规律决定性与人类自觉活动能动性相互统一、社会发展道路选择上多样性与统一性相结合为主要特征的社会历史进程与社会交往互动关系的角度来论证城乡统筹改革,城乡的历史发展是有自身客观规律性的,其发展脉络的规律性嬗变大致可以按照王振亮博士所提出的“城乡空间共生期、城乡空间分离期、城乡空间对立期、城乡空间平等发展期、城乡空间融合期”五个时期为序,这样的一个演化脉络是任何一个国家城乡发展进程中的内在本质共性,即城乡发展的规律性,而人类能动的自觉活动却能够影响,甚至改变城乡各发展阶段的时间跨度与内涵程度。随着城乡生产力的不断提升,必然要求改变束缚生产力发展的生产关系,其中致使城乡难以相互融合和联动的各生产关系,必然也要通过改革来破除其藩篱和壁垒,城乡统筹综合配套改革自然也就呼之而出。笔者认为,统筹改革是客观历史发展的必然要求,而在当今成为中国社会的热点则是由于各种具体的现实原因而引起的。社会交往互动理论是城乡统筹改革开始和推进的直接动因之一,正是在交往需求的基础上,人民才会呼吁建立城乡人力资源良性互动机制、城乡市场良性互动机制、城乡资金和信息良性互动机制、城乡产业结构调整良性互动机制以及城乡文化良性互动机制。社会有机体的自我更新包纳了城乡社会单元的自我更新,