某资本合作PPP项目操作实务及风险防范教材

二Ο一五年八月

叶俊庆律师政府和社会资本合作〔PPP〕工程操作实务及风险防范务一、什么是PPP？二、PPP在中国的开展三、PPP工程法律体系四、PPP工程模式选择及成功案例五、PPP工程操作流程六、PPP工程合同体系七、PPP工程失败案例剖析八、PPP工程风险提示PPP工程法律实务——主要内容一、什么是PPP-概念PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市根底设施工程。或是为了提供某种公共物品和效劳，以特许权协议为根底，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方到达比预期单独行动更为有利的结果。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共根底设施并向公众提供公共效劳。公私合营模式〔PPP〕，以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将局部政府责任以特许经营权方式转移给社会主体〔企业〕，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作〞的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPPPublic-PrivatePartnership发改委2724号文：〔PPP〕模式是指政府为增强公共产品和效劳供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购置效劳、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系

财政部76号文:政府和社会资本合作模式〔PPP)是在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系。

一、什么是PPP-定义、特点

一、什么是PPP-参与主体PPP模式的参与主体政府社会公众社会资本PPP工程授权授权监督收益投资效劳费付监督一、什么是PPP-参与主体YourtextinhereYourtextinhere财政部：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为工程实施机构。发改委：按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的工程实施机构。财政部：已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。发改委：符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。财政部：财政部门全面统筹政府和社会资本合作管理工作。省级财政部门积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构。发改委：各级开展改革部门要按照当地政府的统一部署，认真作好PPP工程的统筹规划、综合协调等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。一、什么是PPP-适用范围第三阶段

二、PPP在中国的开展-PPP在中国的5个开展阶段

二、PPP在中国的开展-本阶段政府推广和运用PPP模式的动机和作用

一、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知【财金[2024]76号】推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。二、国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见【发改投资[2024]2724号】开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，开展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

三、PPP法律体系简介-体系构成

三、PPP法律体系简介-国务院PPP法律文件构成

2024.12.04?关于开展政府和社会资本合作的指导意见?附?政府和社会资本合作工程通用合同指南?发改投资〔2024〕2724号2024.2?根底设施和公用事业特许经营管理方法?(六部委25号令)财政部2024.10.31?关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知?财金〔2024〕76号2024.12.30?关于政府和社会资本合作示范工程实施有关问题的通知?财金〔2024〕112号?关于印发政府和社会资本合作模式操作指南〔试行〕的通知?财金〔2024〕113号2024.1.19?关于标准政府和社会资本合作合同管理工作的通知?附?PPP合同指南?财金〔2024〕156号2024.01.21?政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法?财库〔2024〕214号?政府和社会资本合作工程政府采购管理方法?财库〔2024〕215号

发改委

三、PPP法律体系简介-财政部及发改委PPP法律文件构成

三、PPP法律体系简介-河南省PPP法律文件2024.11.07河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见 [豫政〔2024〕89号]2024.01.28河南省人民政府办公厅关于促进政府投融资公司改革创新转型开展的指导意见[豫政办〔2024〕9号]2024.4.30河南省人民政府办公厅关于印发财政支持稳增长假设干政策措施的通知[豫政办

〔2024〕57号]河南省政府四、PPP工程模式选择-我国经常采用的PPP模式社会资本主体与政府方签约，设立工程公司以阶段性业主身份负责某项根底设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。BT模式是否属于PPP模式，存在争议。BT类型基本含义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施工程进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建工程的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。四、PPP工程模式选择-PPP工程分类?关于开展政府和社会资本合作的指导意见?发改投资〔2024〕2724号四、PPP工程模式选择案例-深圳沙角B电厂深圳市政府沙角B电厂香港合和电力三井财团关联企业日本进出口银行特区电力国际银团EPS国际运营商深圳沙角B电厂香港合和实业四、PPP工程模式选择案例-深圳沙角B电厂-投资结构与资金结构四、PPP工程模式选择案例-深圳沙角B电厂-融资结构四、PPP工程模式选择案例-深圳沙角B电厂-工程风险分析四、PPP工程模式选择案例-广西来宾B电厂广西政府法国电力联合体法国电力阿尔斯通工程公司东方汇理、汇丰、巴克莱法国出口信贷来宾B电厂广西来宾B电厂京港地铁公司（中方控股）股权资金投入港铁特许协议市交通委监管租赁协议A部分资产租赁租赁协议A部分+B部分全部资产运营A部分+B部分全部资产运营运营维护A部分+B部分全部资产运营期运营经营收入A部分政府投资方京投公司政府投资B部分项目设施移交无偿移交30年移交（特许期满）运营期结束B部分项目设施移交无偿移交30年建设期B部分建设0年4年建设期B部分建设投资建设期投资46亿元B部分建设0年银行银行贷款协议京投首创中外合作协议投资107亿元回收B部分投资（均委托北京市轨道交通建设管理公司）（由京港地铁公司经营管理）A部分资产租赁费

四、PPP工程模式选择案例—北京地铁四号线

四、PPP工程模式选择案例—北京地铁四号线-融资结构

四、PPP工程模式选择案例—北京地铁四号线-结构设计

四、PPP工程模式选择案例—北京地铁四号线-回报模式

四、PPP工程模式选择案例—北京地铁四号线-选择PPP模式的意义四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷工程〔CCHP〕工程识别：2024年，华电集团上海分公司与莘庄管委会签订?工程合作意向书?，启动前期准备工作。华电集团开展可行性研究，政府初步审查评估。工程准备：从PPP运作模式的选择到工程投融资结构、合同结构、监管结构的设计均按照PPP工程开发流程开展。华电集团全程参与工程早期规划设计。工程采购：莘庄CCHP工程中，莘庄工业区管委会在华电集团自提式发起阶段还收到了X集团和Y集团表达的投资意向。莘庄管委会决定采用竞争性谈判方式确定投资人。四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷工程〔CCHP〕工程实施：成立工程公司上海华电闵行能源有限公司，华电新能源开展有限公司持股100%。莘庄CCHP工程在启动初期聘请了专业设计院和参谋机构开展了工程设计工作，选择华电分布式能源有限公司作为工程总承包商进行施工。工程公司成立了质量管理委员会与质量监督小组，对工程进行质量监督管理并定期编制向母公司汇报工程的工程进度与预算控制情况。莘庄工业区管委会对工程公司建立了一套常态化建设期与运营期监管机制及应急管理预案。工程实施：成立工程公司上海华电闵行能源有限公司，华电新能源开展有限公司持股100%。莘庄CCHP工程在启动初期聘请了专业设计院和参谋机构开展了工程设计工作，选择华电分布式能源有限公司作为工程总承包商进行施工。工程公司成立了质量管理委员会与质量监督小组，对工程进行质量监督管理并定期编制向母公司汇报工程的工程进度与预算控制情况。莘庄工业区管委会对工程公司建立了一套常态化建设期与运营期监管机制及应急管理预案。四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷工程〔CCHP〕特点：〔1〕采用社会资本自提的方式开展PPP工程，为整个工程带来了资本、技术、渠道、管理经验等方面的支持，在公共产品和效劳质量、节能环保、经济指标、区域开展等方面实现了整体价值的提升；〔2〕社会资本从工程识别开始全程参与工程的准备，对工程情况掌握的比较清楚，为工程成功实施奠定了良好的根底：〔3〕清洁能源基金提供低息贷款，为工程提供了充足的资金保障；〔4〕特许经营权工程合同内容考虑了其他有关合同相关方的利益，例如贷款方、承包商等；〔5〕工程启动初期就聘请专业设计和参谋机构开展工程设计工作；〔6〕政府更多的从经营者向监管者的角色转变。四、PPP模式选择案例-上海莘庄燃气热电冷工程〔CCHP〕五点缺乏：〔1〕工程发起阶段缺乏物有所值的评价；〔2〕工程准备阶段政府未聘请专业机构进行设计咨询，使工程可能存在隐性风险；〔3〕采购程序竞争性差，不合规，效率低；〔4〕工程协议存在一些问题：未详细说明提前终止和赔偿，对移交问题未做说明；风险分配机制不健全；〔5〕措施保障方面存在问题：工程未建立保函体系；缺乏融资保证；保险方案不完善。五、PPP工程操作流程政府发起或社会资本发起〔包括存量资产〕制定年度和中期开发方案物有所值评价财政承受能力论证〔对于局部政府付费或政府补贴的工程〕五、PPP工程操作流程各省区市发改委建立PPP工程库，从准备建设的公共效劳、根底设施工程中，筛选适用工程。战略规划跟踪工程社会资本建立协调机制、确定实施机构编制实施方案实施方案审核(物有所值和财政承受能力验证，未通过的可调整方案再验证一次〕五、PPP工程操作流程从工程库或社会资本申请的工程中筛选、编制实施方案并提交联审机制〔发改委会同相关部门建立〕从工程建设的必要性、合规性、适用性、财政承受能力以及价格合理性等方面进行可行性评估。参与准备落实合作伙伴社会资本资格预审采购文件编制评审谈判合同公示合同签订五、PPP工程操作流程配合行业管理部门、工程实施机构按?招标投标法?、?政府采购法?通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，选择社会资本。工程实施机构和社会资本依法签定工程合同。竞标/争性谈判谈判与合同签署社会资本设立工程公司工程融资(债权人直接介入权)政府支付义务(政府支付义务应纳入政府预算)工程监督(3-5年对工程进行中期评估)五、PPP工程操作流程对工程质量、运营标准全程监督；推进第三方评价，评价结果公示；工程结束后，进行后评价。工程建设工程运营接受监督社会资本移交方案确定移交准备〔移交工作组〕资产评估及性能测试移交绩效评价〔财政部门组织有关部门对工程进行整体绩效评价，公开评价结果〕五、PPP工程操作流程提前终止的接管，合作期满后的移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、标准化、市场化的退出渠道。工程移交工程清算社会资本六、PPP工程合同体系五、PPP工程操作流程-竞争性谈判与竞争性磋商根据质量和效劳均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原那么确定成交供给商。采用综合评分法对提交最后报价的供给商的响应文件和最后报价进行综合评分，以评分得分最高原那么确定成交供给商。竞争性谈判竞争性磋商六、PPP合同体系-财政部?PPP工程合同指南?结构六、PPP合同体系-发改委?PPP工程通用合同指南?结构?合同指南?主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作工程。五大可选模块〔1〕总那么；〔2〕合同主体；〔3〕合作关系；〔4〕工程前期工作；〔5〕收入和回报；〔6〕不可抗力和法律变更；〔7〕合同解除；〔8〕违约处理；〔9〕争议解决；〔10〕其他约定。十个必备模块〔1〕投资方案及融资方案；〔2〕工程建设；〔3〕政府移交资产；〔4〕运营和效劳；〔5〕社会资本主体移交工程

对各个章节主要内容作出要求，没有具体条款要求。分行业领域详细剖析。详细阐述核心条款内容。《PPP项目合同指南》《PPP项目通用合同指南》模块化编写。15个模块，86个具体条款。强调合同的通用性。10个通用模块+灵活选用。概括性约定，不做具体分析。与?工程合同指南?第二章相对应。

六、PPP合同体系-?工程合同指南?和?通用合同指南?比照分析

七、PPP工程案例剖析-福建泉州刺桐大桥工程始于1996年，投资2.5亿元，经营期30年，BOT模式。优势：建造速度快、质量全优；融资模式创新〔收费权抵押〕；连接泉州和晋江最方便的桥。“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥，而且是一座探索、改革的桥，它的意义远远超出了造桥者的想象〞〔人民日报〕出现的问题：周边又新建了7条不收费的大桥，严重影响车流量；政府让工程公司又出资1.2亿修建了与工程无关的两条道路，名流路桥没有享受到周边土地开发、广告牌、加油站建设等优先权；回购问题比较敏感。经验教训：1.高回报是问题的根源，尤其是定价管理问题成为政府和企业的拉锯战；2.缺乏合理的风险分担机制，出现问题完全靠协调；3.缺乏合同的约束，并没有“唯一性条款〞；4.政府不诚信。在刺桐工程之后，泉州的企业家再也不做根底设施工程了。关注：政府和企业都要提高自身的管理能力，尤其是“合同管理〞这一核心问题。企业在投资的高回报方面存在侥幸心理，未严格测算，出现问题期望“政府救市〞。高回报在政治上对主张者存在较大的压力，企业追逐利润是天职，但在公共工程中要保证公众利益，投资回报利益要可控，要确立合理的投资回报和调价机制。

七、PPP工程案例剖析-国家体育场工程根本情况：在“鸟巢〞总计近32亿元的投资中，由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资42%，北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58%，双方按投资比例组建国家体育场有限公司，负责“鸟巢〞的融资、建设、管理等工作。中信联合体拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏。期满后，“鸟巢〞由北京市政府收回。但奥运结束后的运营期内，工程亏损严重，不到一年，合作双方结束PPP模式，转为股权出资。PPP模式在"鸟巢"等奥运体育场馆的建设中发挥了巨大作用，它探索出一条发挥政府信用杠杆作用、充分发动社会资金参与公益事业建设的多元化融资新渠道，实现了政府职能的转变，使相关部门从侧重审批变为侧重效劳，搭建了政府、企业、金融、法律机构之间的信用建设桥梁，也锻炼了参与合作的国内企业，加速了体育产业的开展。运营失败的原因：1.股东懂建设，不懂体育场馆的运营管理，且企业冠名权等无形资产开发滞后严重影响了赛后运营收益；2.北京市政府的要求严重影响了体育场的商业运营，比方将停车位由2000个减少到1000个，减少体育场中的商业设施，取消可闭合性顶盖，修改设计并要求提前完工，影响了体育场的经济性建设；3.设计方案与法人招标别离，要求使用已经确定的设计，没能形成BOT完整的操作过程，也导致了设计上对体育场赛后商业运营考虑的缺乏；4.公益性工程和商业运营的冲突，商业活动受到限制；5.工程执行过程中存在与我国财务和法律上的冲突，而且很难协调。经验教训：1.不但要关注建设，更要关注运营；2.工程要整体统筹考虑，工程公司要主导设计、建设和运营管理；3.充分考虑法律风险。七、PPP工程案例剖析-兰州威立雅水务工程始于2024年，投资4个亿，特许经营期30年。问题：经营8年，收入1000万元，尚缺乏银行利息的一半。原因：1.定价机制一直未能捋顺，本钱与收益倒挂；2.企业只有水厂运营及维护权，但政府将一些本来应由其投资的工程转移给企业，例如水源工程、城市输水管网的改造等，增加了企业的本钱，但在水价中又无法表达；3.用水价格由政府调控，政府迫于公众的压力，调价困难；4.工程实行使用者付费，水费占家庭支出的比重呈下降趋势，但电费、劳动力、水资源的本钱却呈上升趋势。经验教训：1.对于水务工程，建议采用“可行性缺口补助〞的方式付费；2.配套设施由政府负责更新、维护，明确责任分担，防止出现自来水污染的负面影响。3.明确调价机制，防止本钱与收益倒挂。八、PPP工程风险——类型及典型案例八、PPP工程风险——风险分析八、PPP工程风险——防范八、PPP工程风险提示-PPP工程合同法律性质八、PPP工程风险提示-采购方式选择?政府和社会资本合作模式操作指南(试行)?第十一条“采购方式选择〞：八、PPP工程风险提示-二次招标问题?中华人民共和国招投标法?第三条在中华人民共和国境内进行以下工程建设工程包括工程的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型根底设施、公用事业等关系社会公共利益、公众平安的工程；?中华人民共和国招投标法实施条例?第九条除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有以下情形之一的，可以不进行招标：〔三〕已通过招标方式选定的特许经营工程投资人依法能够自行建设、生产或者提供；问题：按照?招投标法?及?实施条例?的规定，如果PPP工程投资人〔联合体〕已经通过招投标程序确定，那么投资人〔联合体的其中一方〕能够自行建设、生产或提供的，无需