中亚地区油气合作的现状与前景

中亚地区油气合作的现状与前景

一、中哈石油管道项目20世纪90年代初，中国石油公司进入中亚，参与该地区油气勘探和开发，并开始与中国谈判天然气管道。本文将首先通过介绍中国在该地区参与建设的两大油气运输项目——中哈石油管道和中土天然气管道——来分析中国与中亚的油气合作。哈萨克斯坦是中国在中亚地区最大的油气合作伙伴国,中哈石油管道是两国间最大的油气合作项目(如图1所示)。该管道不仅是中国修建的第一条跨国石油管道,也是哈萨克斯坦首条没有过境国的石油出口管道。该石油管道由中国石油天然气集团公司(CNPC)和哈萨克斯坦石油天然气公司(KazMunayGas)共同开发,按东线、西线和中线划分,分三期完成。第一期西线工程西起阿特劳(Atyrau),东至肯基亚克(Kenkiyak),全长449公里,设计输送能力为每年1200万吨,已于2003年建成。第二期东线工程,西起阿塔苏(Atasu),东至阿拉山口,全长962公里,已于2006年建成投产。2007年,已有450万吨石油经过该部分管线运往中国。此外,俄罗斯也计划将鄂木斯克(Omsk)-巴甫洛达尔(Pavlodar)管线与该条管道相连,将西西伯利亚的石油运往中国新疆。(1)最后一期中线工程西起肯基亚克,东至科穆尔(Kumkol),预计2011年完成,建成后的中哈石油管道全长约3000公里,将横贯哈萨克斯坦东西全境,年输油能力将达到2000万吨。其意义不仅在于将哈萨克斯坦和俄罗斯西西伯利亚地区的石油运往中国,而且实现了哈萨克斯坦东西部油气管网的连接,一举改变了哈国东西部间油气运输还需绕道俄罗斯的尴尬局面,为哈萨克斯坦油气基础设施建设写下了浓墨重彩的一笔,成为国际油气合作项目中互利共赢的典范。中哈石油管道曾为中国击败西方石油公司阿莫科(Amoco)和德士古(Texaco),拿下阿克纠宾(Aktobe)和乌津(Uzen)两大油田的勘探开发权立下了汗马功劳。此外,中哈石油管道的建成也进一步促进了中国和哈萨克斯坦以及其他中亚国家的油气合作。2005年,中石油出资42亿美元收购了在加拿大注册的哈萨克斯坦石油公司(PetroKazakhstan),该公司的石油产量约占哈国石油总产量的10%。受中哈石油管道的影响,中哈、中土天然气管道也先后被列入正式议程。(1)土库曼斯坦是中国在中亚地区的另一大油气合作伙伴。2006年4月,中土两国签署了关于实施中土天然气管道项目和土库曼斯坦向中国出售天然气的总协定。2007年7月,土库曼斯坦新任总统别尔德穆哈梅多夫访华,中土双方在北京签署了《中土天然气购销协议》和《土库曼斯坦阿姆河右岸天然气产品分成合同》。根据该协议,自2009年起30年内,土库曼斯坦将通过天然气管道每年向中国出口天然气300亿立方米,这为中土天然气管道的建设提供了坚实的合同保障。(2)中土天然气管道是中国有史以来最大的境外天然气合作项目,并将成为中国第一条跨境天然气运输管道(如图2所示)。该天然气管道将把土库曼斯坦Dovletabat-Donmez地区的天然气,经乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦运往中国新疆。该管道境外全长2000多公里,由两条直径1067毫米的管线组成,年设计输气能力为300亿立方米,已于2009年底实现了单线通气,2010年将实现双线通气。(1)中土天然气管道进入中国境内后将与中国国内的天然气管网相连,经乌鲁木齐、兰州、西安最后到达南昌,并可延伸至广东。境内管道长达8000公里,年输气能力同样为300亿立方米,被称为“西气东输二线”,和通往上海的“西气东输一线”遥相呼应。如果中土天然气管道能够按照最大设计输气能力运行,即每年向中国输气300亿立方米,预计将占2020年中国天然气消费量的近30%,这对中国天然气供应来说无疑是个巨大的保障。二、分析了中国推进中日油气合作的特点在如何促进地区能源合作、保障能源供应安全方面,西方国家有种观点认为,市场机制是保障能源供应安全的最佳方式。所谓市场机制,即在地区层面建立统一的能源市场,通过价格传导机制来保证上游领域的投资力度,调节供需关系,降低能源行业的运行成本,提高能源生产及使用效率,最终实现稳定、经济和可持续的能源供应。这种思想也被西方学者称为“市场治理模式”。(2)欧盟委员会(EuropeanCommission)在推进欧盟与中亚能源合作时就倡导这种市场机制,即将中亚地区纳入到欧盟一体化能源市场的建设进程中来,建立一个既有能源消费国又有能源供应国的统一市场,通过市场机制来调节能源供需关系。这种模式的前提是将能源贸易视为普通的大宗商品交易,过多地剥离了政治因素,也体现了西方国家一贯主张的自由主义风格和欧盟一体化特征。然而,现实中的能源问题关系到任何一个国家的核心利益,能源贸易不是纯粹的大宗商品贸易。一方面,在油气资源日益稀缺的情况下,为了提高资源经济效益和防范出口风险,各资源国对本国油气资源的控制日益加紧。外部资金进入资源国上游领域的难度加大,市场透明度下降,政治等其它因素对能源合作的影响加大;另一方面,金融资本的介入使得国际石油定价机制已经偏离了由供需基本面决定价格主线,由各种利益集团掌控的金融资本对油价的炒作才是造成国际原油价格疯狂涨跌的主要原因,因此市场机制并不能十分稳定地保障能源消费国和供应国的利益。我们不能完全否定市场机制对保障能源安全的作用,但至少在目前看来,市场机制显得过于理想化,国际社会还没有形成一个成熟统一的能源市场体系。此外,西方倡导的能源市场是一个竞争性市场,而目前大多数国家的能源行业都是垄断行业,尤其是油气资源国的能源行业大都由国家能源公司垄断。按照西方市场机制的思想,资源国的能源市场要想和国际能源市场接轨,就必须实行私有化,而这与当前大多数资源国加强国家对油气资源的控制、强化国家油气公司主体地位的趋势相悖。在现实世界中,鉴于油气资源的重大战略意义及资本集约式开发的特点,能源安全不可能单纯依靠市场机制来保证,政府的介入不可避免,二者互为补充。充分竞争的下游市场能够实现有效的价格传导机制,及时传递供需信息,提高能源使用效率,而政府在保障投资国资产安全、保证跨国油气管线免遭破坏势力侵袭、建立石油储备和重大能源事故应急处置等方面具有不可替代的作用。中国和中亚油气资源国普遍具有良好的政治关系,政府起到的积极作用较为明显。此外,中国和中亚国家在油气领域具有相似的国有化背景,这为双方油气合作提供了天然的黏合力。国家石油公司有国家政府作为后盾,在规避政治风险、筹措资金方面具有得天独厚的优势。中国与中亚国家油气合作目前仍然以上游合作为主要内容,而管线运输项目是中国-中亚油气合作中的亮点。中哈石油管道和中土天然气管道已经成为牢牢连接中国和中亚国家油气合作的纽带。因此,本文认为可以将中国推进中亚油气合作的特点概括为:以互利双赢为理念、政治互信为基础、政府谈判为主导、国有公司为主体、上游合作为重点、管道项目为纽带,以双边合作为主、双边合作带动多边合作的方式,循序渐进地稳步推进油气合作。从这些特点中,我们也可以相应地总结出中国推进中亚油气合作的成功经验:第一,稳定友好的政治关系是推动地区油气合作的基础。中国与哈萨克斯坦在2005年将两国关系提升为战略伙伴关系,中国和土库曼斯坦也建立了友好的合作关系。在上海合作组织的框架下,中哈两国领导人建立起了稳定的会晤协调机制;与土库曼斯坦的关系也日益密切。相互之间的政治互信程度较高,彼此照顾对方的重大关切,并且都将油气合作纳入到双边合作的重点领域,这为中国与中亚国家的油气合作烘托出了良好的政治氛围。第二,经济互补性强是推动地区油气合作的内在动力。中亚国家油气资源丰富而且自身消费有限,具有巨大的出口潜力。但是由于受经济发展水平的制约,中亚国家无力独自开采本国的油气资源,急需外国资本和技术。经济迅速发展的中国对油气的需求量巨大,为中亚国家提供了极具诱惑力的出口市场。中国在中亚国家开采油气、承建管线项目,在满足自身油气需求的同时也极大地带动了中亚国家的经济发展和基础设施建设。第三,重大油气项目是地区油气合作的重要载体,也是打破合作困境的突破口。具有重大意义的油气项目在给项目参与方带来经济利益的同时,还能促使各方协调本国的能源政策,改善市场条件,加强油气基础设施的对接。对于深处中亚腹地、苦于油气出口渠道受制于人的中亚国家而言,中国除了拥有巨大的市场诱惑力外,地理上的相连也使得中亚国家无需过多担心油气运输问题。油气管线的建设也为中国获取中亚上游油气资源发挥了关键作用。第四,双边合作是地区油气合作初始阶段的主要方式,双边合作能够带动多边合作的发展。中国在中亚地区面对多个油气资源国,多个资源国在供应一个消费国时难免发生竞争。而且中亚地区是俄罗斯的传统势力范围,中国积极推进与中亚国家的合作必然会触及到俄罗斯的既得利益。在多边合作难以开展的情况下,中国通过有效的双边合作开启了地区油气合作的大门。而成功的双边合作又对其他资源国起到了示范和促进作用。中哈石油合作的成功有力地推动了中土天然气合作,后者的合作进程相对中哈石油合作也大大加快。此外,俄罗斯也有意借道哈萨克斯坦,将西西伯利亚地区的石油通过中哈石油管道运往中国,中亚地区的油气合作正呈现出协调、均衡、稳步的发展态势。第五,上游合作是地区油气合作初期的主要内容,从上游合作延伸到包括炼化、销售等下游领域在内的上下游一体化合作是地区油气合作的一般模式。在油气资源日益稀缺的情况下,上游的勘探开发是油气合作的热点。但资源国在开放本国上游市场的同时也希望提升自己的炼化能力,增加油气出口产品的附加值,甚至希望进入消费国的销售领域,直接面对终端市场。这是油气合作的深入发展方向。中国也意识到单纯的油气供求关系或者贸易上的高度互补性,都不足以完全保障中国和中亚油气合作关系的可持续发展。(1)因此中国在参与中亚地区上游勘探开发的同时,还有意在生产、运输和炼化等各领域与资源国展开全面合作,并以此为契机向中亚国家输送自己的石油技术。第六、多边协调机制是大多数地区油气合作的现实选择。当前世界上主要的油气产区和消费区都还没有形成成熟统一的能源市场,因此单纯通过市场手段来调节油气供需关系显得有些不切实际。而由政府主导建立多边协调机制,共享能源信息,协调能源政策,引导能源投资,共建能源储备和加快技术合作更具有现实可操作性。三、日、韩双边协议推动构建萨哈林天然气供应体系东北亚和中亚地区同样具有较强的供需互补性,油气合作提出的时间甚至比中亚地区还早,但合作之路却更为曲折。石油方面,中国、日本和韩国都高度依赖于中东地区的原油供应。俄罗斯远东地区的石油开发进程缓慢,酝酿已久的俄远东石油管道几经周折,一期工程才刚刚竣工,讨论多年的中俄石油管道在2009年正式开建。俄罗斯向中国供应的原油主要通过铁路运输来实现。根据中国海关综合信息网的统计数据,2009年中国从俄罗斯进口原油1530余万吨,仅占中国当年石油进口总量的7.5%。(1)但这一情况目前有所改变,2009年4月,中俄双方签订了一项具有重大意义的“贷款换石油”计划。中国以向俄罗斯石油公司(Rosneft)和俄罗斯石油运输公司(Transneft)分别提供150亿美元和100亿美元贷款为条件,换取俄罗斯在20年内向中国供应3亿吨石油。同时,俄罗斯将完成远东石油管道中国支线泰舍特(Taishet)至中俄边境城市斯科沃罗季诺(Skovorodino)段的建设,中国将负责修建从斯科沃罗季诺至大庆一段。这样,俄罗斯将每年通过该管道向中国供应1500万吨石油。石油价格将以俄石油运到纳霍德卡(Nakhodka)港口的价格为基准,随行就市。天然气方面,根据《BP世界能源统计2009》的数据,2008年,中国、日本和韩国的天然气消费量分别为807亿立方米、937亿立方米和397亿立方米,占世界天然气消费量的7%。其中日本和韩国还是世界上两个最大的液化天然气(LiquefiedNaturalGas,LNG)进口国,LNG进口量占总消费量的比重分别为98.3%和92.1%,对外依存度极高。(1)而俄罗斯是世界上最大的天然气资源国、生产国和出口国,2008年的出口能力达到1544亿立方米。但这1500多亿立方米的天然气几乎全部通过天然气管道向欧洲出口,只有极少量的天然气通过LNG的方式向其它地区出口。尽管俄罗斯在靠近中、日、韩三国的远东萨哈林地区拥有丰富的天然气资源,目前也已有三个萨哈林项目在运作,日本甚至还参与了萨哈林2号天然气项目的开发(萨哈林1—3号项目最新的投资结构和运行情况见表1),但由于在天然气价格和运输方式等方面存在分歧,俄罗斯未能与中、日、韩三国就开发萨哈林天然气达成一致意见,并通过各种方式强化俄罗斯对萨哈林项目的控制,迫使萨哈林1、2号项目的大部分天然气在俄罗斯国内销售,不对外出口。东北亚四国在油气合作领域长期徘徊不前,主要有以下几点原因:第一,中、日、韩三个消费国能源供应保障战略与俄罗斯的能源开发战略契合度不够高。以中俄天然气合作为例,俄罗斯在2006年提出通过西西伯利亚和东西伯利亚两条线路分别向中国提供300亿立方米和380亿立方米的天然气。俄罗斯天然气工业股份总司(Gazprom)预计此供应计划可以在2014—2015年开始实施,但双方却在许多实际问题上产生了分歧。俄罗斯希望以欧洲市场的价格提供天然气,但中国却希望获得更低的价格。因为在未来几年里,俄罗斯的天然气供应对中国来说并不是非常重要,中国已经在中亚获得了300亿立方米的天然气供应保障。而且,中国对从萨哈林和俄远东地区获得天然气供应比较感兴趣,而对从西西伯利亚获取天然气的方案兴趣较弱。与此相反,Gazprom更希望通过西西伯利亚开启向中国供应天然气的计划,因为萨哈林2号项目的天然气已经被日、韩两国购买,合同期为20年。如果要想从萨哈林地区向中国供应天然气,必定要开发新的气田,甚至还要修建成本高昂的天然气管道。尽管中国乐于出资修建此管道,甚至有意参股开发新的气田,但俄罗斯对此一直持反对态度。此外,在萨哈林1号项目中,日本希望通过LNG的方式进口天然气,但萨哈林1号项目方却坚持通过天然气管道向日本出口天然气,双方僵持不下。第二,欧洲和独联体国家仍然是俄罗斯天然气的最主要消费国。在远东地区油气开发技术难度大、成本高、资金缺乏的条件下,俄罗斯难免顾此失彼,其主要精力仍然放在保证本国和对欧洲的天然气供应上。虽然俄罗斯一直强调将大力提高向远东太平洋地区油气出口的比重,甚至在《2020年前俄罗斯能源战略》中提出将把亚太地区在俄石油出口中的比重从3%提高到30%。(1)然而从经济成本的角度上讲,俄罗斯开采远东地区油气资源的难度大,俄罗斯不大可能在短期时间内同时满足国内、欧洲和亚洲市场的天然气供应。在此压力之下,Gazprom不得不牺牲中国及东北亚市场来保证国内市场的天然气供应。(2)尽管这一情况目前有所改变,2009年,Gazprom和中石油签订了新的天然气供应协议,但和中国在“贷款换石油”计划中对俄罗斯在汇率方面所作的让步不同,双方在定价机制等方面仍然存在较大分歧。第三,俄罗斯对上游领域控制过紧,对外资限制过多,在很大程度上影响了萨哈林乃至整个俄远东地区的油气田开发。2005年新生效的《地下资源管理法》进一步加大了对外国公司投资俄上游领域的限制。从萨哈林2号项目可以看出,由于俄罗斯强调对“战略性”资源的控制,Gazprom要求入股,日本两家公司三井物产株式会社(Mitsui)和三菱商事株式会社(Mitsubishi)原本拥有的25%和20%的股份被稀释掉一半,现在仅分别拥有12.5%和10%的股份(如表1所示)。俄罗斯还以外国投资者没有兑现以俄国内市场价格向俄远东地区供应天然气的承诺为由,强制外国公司将萨哈林1号的大部分天然气在俄罗斯国内销售。俄远东地区的油气开发面临开采难度大、成本高、勘探程度低和资金匮乏等问题,而中、日、韩三国都拥有相对充裕的资金。此外,日、韩两国在油气炼化领域拥有先进的技术,中国在勘探开发领域造就了一批高素质的人才队伍。中、日、韩三国的技术力量和人才队伍足以满足俄远东地区的油气开发,过多地限制外资对该地区油气开发的投资,延缓了东北亚油气合作的进程,同时也不利于俄远东地区的经济发展。第四,俄罗斯内部利益集团对远东地区油气出口方向存在分歧,也在很大程度上延缓了该地区的油气出口进程。由俄罗斯副总理谢钦领导的Rosneft公司支持先修建通往中国的管线,而Transneft公司的方案更倾向于日本,也到了日本方面的积极支持。有西方学者指出,争夺俄罗斯远东石油管道走向的最大竞争者其实并不是中国和日本,而是俄罗斯内部利益集团。这种争夺不仅使俄罗斯一度迷失了通过油气发展带动远东地区经济发展的首要目标,也大大延缓了远东石油管道的建设进程。尽管俄罗斯在权衡多方面因素,特别是考虑到自身利益,不能受制于单一油气出口市场的情况下,作出了较为符合自身利益的选择,但如果俄内部利益集团的分歧不能消除,俄罗斯的对外油气合作还将继续受到影响。第五,由于各种原因,中、日、韩三国在与俄罗斯油气合作中所处的态势不尽相同,三国未能协调一致,有效维护消费国的整体利益。在上述三国中,中国与俄罗斯的政治关系最为稳定,战略层次和互信程度也最高。但这也并不意味着中俄两国的油气合作就十分顺利。相反,历经18个年头的中俄油气合作是中国与对外油气合作中颇为艰难的双边合作,合作之路漫长而曲折。日本是除美国之外在俄萨哈林地区投资最为活跃的国家。但由于“北方四岛”等问题,日本与俄罗斯的政治关系颇为微妙,俄日之间紧绷的神经常常被一些敏感事件所触动,进而影响双方的油气合作。相对于中日两国而言,韩国在市场吸引力和资本技术等方面都“稍逊风骚”,但韩国并没有降低对俄远东地区油气开发的热情。据最新报道,韩国政府和公司将投资21亿美元参与萨哈林州15个油气开发和基础设施建设项目。(1)根据有关预测,中国、日本和韩国2020年天然气消费量将分别达到2000亿立方米、1062以立方米和481亿立方米,供需缺口总量将达到1056—1156亿立方米。(2)对于中日韩三国而言,绕道南亚,从中东地区进口LNG要比从俄远东地区进口天然气成本高得多,巨大的成本优势决定了中日韩三国对俄萨哈林地区天然气开发的参与热度。但三国在利益协调上的不充分,成为造成东北亚油气竞争混乱局面的主要原因之一。四、建立有效的多边合作机制,扩大油气合作主体本文第二节对中国与中亚国家进行油气合作的特点及成功经验进行了总结。根据这些特点和经验,我们可以就如何推动东北亚油气合作得到以下一些启示:第一,东北亚地区需要一个良好的政治环境作为油气合作的基础。东北亚地的政治关系颇为微妙,冷战的遗留问题没有得到根本解决,很大程度上影响了该地区包括油气合作在内的经济合作。日俄之间存在有关“北方四岛”的领土争端问题,中日两国因侵华战争等历史问题相互之间隔阂甚深,朝鲜半岛的紧张局势也时刻挑动着周边各国紧绷的神经。很难想象,缺乏政治互信的东北亚地区将如何有效地推进油气合作。因此,加强政府间对话,改善政治关系,加强政治互信,是推动该地区油气合作的前提条件。此外,中、日、韩三国还应加强与俄罗斯在能源政策方面的协调,提高相互之间的能源战略契合度。在俄罗斯的战略思维中,开发萨哈林天然气项目的首要目标是保证远东地区的天然气供应、带动远东地区的社会经济发展,其次才是向中、日、韩等东北亚国家出口。从资源国的立场出发,这种战略思想无可厚非。中、日、韩等消费国在与俄罗斯开展油气合作时也因充分考虑到俄罗斯的首要关切。第二、东北亚地区需要重大油气项目作为东北亚油气合作的载体和黏合剂。中哈石油管道和中土天然气管道是中国与中亚国家开展油气合作的载体,在促进中亚地区油气合作中发挥了重要的作用。同理,东北亚地区也可以通过重大油气项目作为联系东亚各国油气关系的纽带。例如,俄罗斯远东石油运输管道既能解决中日韩等国的油气进口渠道问题,又能带动俄远东地区的社会经济发展。既如此,中日俄三国应积极有效地推进远东石油管道的建设,在满足自身油气需求的同时加大对该地区的油气开发力度,带动该地区经济发展水平的提高,实现互利多赢。此外,中日韩三国还可以联合起来共同开发俄罗斯的萨哈林项目,建设从萨哈林到日本、韩国和中国东北地区的LNG海上运输体系,缓解中日韩三国通过漫长的海上运输线,从中东和南亚进口LNG的压力。而在重大能源项目的资金筹措方面,中、日、韩三国可以利用资金相对充足的优势,组建大财团或者股份制银行,例如东北亚油气合作开发银行,通过灵活参股的方式,充分发挥各自在资金、技术和人力等方面的优势。(1)第三,东北亚地区需要构建有效的多边合作机制来协调各国能源政策,传递能源信息,整合能源资源。有学者提出,可以在东北亚地区建立一种类似于国际能源署(IEA)的代表消费国利益的政府间组织,共享能源信息,甚至可以考虑建立共同能源储备,就如中日韩三国倡导建立亚洲货币基金组织来应对金融危机一样。中日韩三国的另外一个共同点是都高度依赖于中东地区的油气供应,而高昂的运输成本使得中日韩三国的到岸油气价格高于国际市场的平均价格,即所谓的“亚洲溢价”。中日韩三国可以联合起来,通过联合采购和运输的方式降低从中东进口石油的成本,甚至可以考虑在东北亚地区建立与纽约商品交易所、伦敦国际石油交易所比肩的东北亚石油交易所,建立和北海布伦特原油价格、西得克萨斯州原油价格齐名的原油价格基准,提高东北亚地区在国际原油定价中的话语权,逐步消除“亚洲溢价”。(2)第四,东北亚油气合作需要有效的双边合作来打破该地区油气合作的僵局,主导该地区油气合作,带动东北亚的多边油气合作。中国和俄罗斯作为东北亚地区最重要的油气消费国和供应国,理应在推动东北亚油气合作中发挥主导作用,这点启示将在下文中详细阐述。此外,东北亚油气合作还可以采取自下而上的方式,不要急于在短时间内实现过多目标,而应循序渐进,以共同的经济利益议题为先导,然后再深入到油气安全等核心领域。地区能源合作在满足资源国和消费国基本能源需求的同时,还有利于提高市场效率和贸易自由化程度。因为多边能源合作项目需要各参与方协调本国能源政策和统一能源基础设施建设标准,这有利于各国能源市场与国际市场接轨,提高本国市场的透明度,降低能源冲突的风险,并吸引更多的外部投资。(1)从西欧和北美地区的能源合作经验来看,“一体化市场”发挥了积极的作用。但东北亚四国在这方面却乏善可陈。中日韩俄四国的能源产业自成体系,既没有任何物理关联(指能源基础设施,如能源运输管线),也缺乏相应的协调机制和市场体系。因此,当前东北亚油气合作的现实选择仍然是建立政府间的多边协调机制。纵观全球所有重要的油气供应区和消费区,每个地区都有相应的地区性组织或机制来协调该地区的能源事务。例如北美有北美自由贸易区(NAFTA),欧洲有欧盟(EU)和《能源宪章条约》(ECT),中东有海湾合作委员会(GCC),中亚有上海合作组织(SCO)和中亚经