关于完善现有保险纠纷仲裁与调解机制的若干建议

关于完善现有保险纠纷仲裁与调解机制的若干建议目录一、回顾保险纠纷非诉讼处理机制和诉讼衔接制度的发展历程与成绩。二、面对保险纠纷，诉讼、仲裁、调解等纠纷处理方式优劣长短的纵横对比分析以及现阶段存在的显著问题。（一）诉讼（二）仲裁（三）调解三、现阶段仲裁与调解机制发展受阻的具体表现，与诉讼衔接制度无法真正衔接并发挥预设作用的深层次原因分析。（一）仲裁鲜有问津1、专业仲裁机构的设置存在局限2、保险合同仲裁条款效力存在瑕疵3、仲裁社会宣传度不够，社会对仲裁认知有限（二）调解异化失控1、调解未能遵循自愿、平等的基本原则2、调解人欠缺专业知识能力，自身意识不够中立3、调解工作并未从案件自身出发，而是为调解而调解（三）诉讼与非诉讼机制，尤其是诉调并未真正有效衔接1、调解人员综合水平参差不齐2、保险人参与调解意愿自始有限3、保险消费者一方期望值脱离事实、欠缺法律依据（四）上述非诉纠纷处理机制发展受阻以及与诉讼难以衔接的深层次原因总结1、过度地倾向性地保护保险消费者，不利于整个保险行业的健康有序发展2、良好的制度设计在施行过程中背离了初衷、发生了异化3、整个社会的压力在保险纠纷发生时施加在保险人身上四、关于保险纠纷处理，现有仲裁、调解与诉讼机制的改革设想与建议。（一）仲裁机构专业化、仲裁程序前置法定1、有必要设立专业保险仲裁委员会前置处理保险纠纷诉讼案件2、参照劳动纠纷调解仲裁制度来设计建立保险纠纷调解仲裁制度（二）整合仲裁调解与行业调解，让调解尽快走上专而精路线1、变“大调解”为专业调解2、从立法层面保证专业调解组织的案源，促进其健康稳步发展3、融合现有的仲裁调解和行业调解资源，避免重复设置，提高资源效率（三）推动保险公司自身改革，给予其应有的社会境遇，提升其参与各种非诉讼纠纷处理机制的主观能动性1、错在把主要注意力和资源都放在了外围改革，遗忘了保险公司自身2、给予保险公司具体工作人员可以切实感受到的平等对待（摘要）伴随着社会经济生活的发展，商业保险产品消费活动日渐普及和深入到社会生活方方面面。与此同时，社会主义法治社会建设的主要成果已经显现，人民群众的法律知识和维权意识显著提升，随之而来的就是保险消费矛盾纠纷日益剧增。目前随着立案登记制和小额诉讼程序的落实，保险纠纷处理压力再次大量堆积滞留在司法环节，众多基层法院中保险纠纷案件几近形成堰塞湖状态。如此状态，保险纠纷当事人双方对于案件审理的结果和效率不满意、人民法院不堪重负疲于应对确实难以保证个案的质量和效率，不仅不利于矛盾纠纷的应对和疏导，还耗费了大量宝贵的司法资源。为此，保监机构、最高人民法院、中央社会治安综合治理委员会、最高人民检察院、国务院法制办、公安部、司法部等众多机构或部门，单独或者联合、分阶段地出台了诸多规范性文件，试图建立并完善各种非诉讼快速处理机制和诉调衔接制度，数年来取得了一定成绩，但在实施过程中由于各种内外部因素干扰，导致背离初衷，出现了严重的“重调解、轻仲裁；重消费者、轻保险人”局面，现今看来与预期效果尚存在较大的距离。笔者在本文中详细分步回顾国内保险纠纷非诉讼处理机制、诉讼与非诉讼对接机制的创立、试行、推广整个过程，试图找出并论证其中“遗失的环节”，然后提出建设性意见，以期从根本上改变保险纠纷处理机制的整个局面。（关键词）保险纠纷诉调对接仲裁前置主观能动性对等的公平与公正妥善处理各类保险纠纷案件，有利于：维护保险消费者合法权益、规范保险公司经营管理、促进保险行业健康有序发展、化解社会矛盾维持社会和谐稳定。为了达成这一目的，参与者众多（包括但不限于）：除保险消费者和保险公司外，还有保险行业监督管理委员会、保险行业协会、工商行政管理局、消费者权益保护协会、人民法院、仲裁委员会、各级各类调解组织、各级政府金融办、社会媒体组织以及其它各类营利性保险消费维权组织等；纠纷处理方式包括：纠纷双方自行协商和解、诉讼、仲裁、调解（人民调解、商事调解、行业调解、行政调解、司法调解、仲裁调解等），具体个案案情不同，参与者和处理方式皆不同；可以试想一下有多少种排列组合就可以产生多少种处理经过，而同一处理方式和经过却难以保证同一处理结果；如此纷繁复杂的局面下，妥善而合法合理处理与日俱增的保险纠纷案件，注定不是件轻松的事情。欣慰的是，大家自始至终都没有放弃努力，直至今天。一、回顾保险纠纷非诉讼处理机制和诉讼衔接制度的发展历程与成绩。自2005年4月起，中国保监会主持下，上海、安徽和山东等省市作为保险合同纠纷快速处理机制(以下简称“处理机制”)试点地区，因地制宜积极开展试点工作，积累了一些经验，取得了一定成效。2006年6月15日，国务院下发《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(国发(2006)23号)，明确作出“建立保险纠纷快速处理机制”的指示精神。2007年4月16日，中国保监会下发“关于印发《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》的通知”，着手尝试建立并推广纠纷快速处理机制，为投保人、被保险人或者受益人提供便捷的纠纷解决渠道。2009年7月24日，最高人民法院为发挥各地基层人民法院在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面的积极作用，促进各种纠纷解决机制的发展，颁发《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。该意见明确建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的主要任务是：充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障。2011年4月10日，最高人民法院印发《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》的通知，作出了许多很有创新性的方案设计并扩大了试点法院和地区范围。2011年4月22日，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、公安部、司法部、人力资源和社会保障部、卫生部、国土资源部、住房和城乡建设部、民政部、国家工商行政管理总局、国家信访局、全国总工会、全国妇联、共青团中央等16部门联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，明确要求在包含保险行业在内的社会各领域，坚持调解优先，依法调解，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的作用。把人民调解工作做在行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等方法前，立足预警、疏导，对矛盾纠纷做到早发现、早调解。2012年12月18日，最高人民法院、中国保险监督管理委员会联合下发了《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》，旨在建立、完善保险纠纷多元解决机制，促进依法、公正、高效、妥善化解矛盾纠纷，为保险纠纷当事人提供更多可选择的纠纷解决渠道，维护各方当事人的合法权益，推进保险业持续健康发展。首批试点包括数十家省市地区人民法院及下辖的基层法院。执行至今，成绩不菲，但问题形势依旧严峻。以上是政府监管层面、司法实践层面对于保险纠纷压力的应激性反应和应对的整个过程。经详细阅读各类文件自身，可以发现制度设计最初，明确将仲裁作为一种重要的非诉讼纠纷解决方式进行考量并提出了许多实践思路，至少是与调解并重。但2011年关于大调解工作开展以来，主要人力和资源都投入到各种渠道各种方式的调解活动上，而仲裁再次退回到角落中。从目前的实践情况看，面对复杂繁多的各种保险纠纷案件，调解与诉讼即便能够妥善无缝衔接，仍难以妥善处理和消化各类矛盾、实现预期制度目标。在笔者看来，局面是混沌的，大众是迷茫的。为何如此？二、面对保险纠纷，诉讼、仲裁、调解等纠纷处理方式优劣长短的纵横对比分析以及现阶段存在的显著问题。（一）诉讼诉讼作为终极的纠纷解决途径，本应是穷尽其它纠纷解决方式无果后方才考虑的最后寄望手段，而不是矛盾起时的第一选择。原本立案审查制度下，立案难的背景下，各类保险矛盾纠纷案件依然如潮流一般涌入各级人民法院，使得法院办案压力剧增，保险行业矛盾压力几乎都向人民法院一处汇集。即便作为终极纠纷裁处机关，面对纷繁复杂的大量保险纠纷案件，人民法院依旧难以实现诉讼程序终结、案结事了、息讼宁人的目标，作为保险消费者的诉讼当事人一方在保险纠纷中累积的负面情绪和能量并未在诉讼程序中得到合理宣泄和排解，案后继续申诉和信访的情形非常普遍。迫于此种压力，整个司法环境开始变化，所有人开始变得焦虑不安，逐渐变得对另一方当事人——保险人十分不利。诚然保险行业中有保险人在核保、理赔以及保险合同服务过程中，存在着违法违规以及惜赔行为，但是这并不代表所有保险人。遵纪守法合规经营的保险人，因为少数保险人的不当行为，需要面对整个恶化的司法环境。随着近年来立案登记制的落地，各类保险纠纷案件起诉进入诉讼程序不再是难事，人民法院只需要进行简单的形式审查，便予以受理立案，于是所有的矛盾纠纷压力再次汇聚到人民法院这个环节。案件量与日俱增，与此同时人民法院系统正在开展员额制度和法官助理制度改革，导致整个审判队伍人力的结构性调整，二者共同造成了有史以来最为严重的案多人少局面：大量案件堆积、办案法官压力山大、无法保证个案办案质量、无法提高办案效率。诉讼程序不仅不能正常发挥自身的化解处理矛盾纠纷的应有作用，反而成为新的矛盾发生地。保险纠纷双方当事人付出了高昂的人力时间和金钱成本参与到专业的诉讼程序中，却无法获得满意结果。更有甚者，部分基层人民法院错误地使用小额诉讼程序审理商业人身保险合同纠纷案件，剥夺当事人上诉权利，造成了十分负面的影响。最为普遍的情形是：部分基层审判员由于办案压力和制度考核压力，背负着较多的调解结案指标，无论保险纠纷具体案情如何，无视保险消费者一方的保险欺诈行为和逆选择故意，笼统地直接以保险消费者“弱势群体”为由，压迫保险公司接受一些明显不公的调解方案。这样一来、长此以往，如此以直接牺牲保险人权益的调解手法，已经造成了保险人对于司法环境的潜在不信任和司法程序的抵触。最后还需考虑到保险合同纠纷属于比较专业而小众的商事合同领域，许多基层审判员对于保险法领域的基础知识掌握得并不透彻，对于保险合同纠纷诉讼案件的审判经验也比较有限，无法在妥善处理和应对各类常见诉讼纠纷案件的同时，抽出时间精力去深入研究学习保险和保险法专业知识。这些基层人民法院审判员即便想要妥善审理各类保险合同纠纷案件，也难免遇到精力不济、力有未逮的时候，无法保证案件处理质量和效率。（二）仲裁可以说，仲裁一直以来处于一个比较尴尬的冷板凳境地。除了少数海商类保险合同纠纷有效地利用了仲裁程序妥善处理矛盾争议外，常见的各类保险纠纷双方当事人鲜有共识选择仲裁程序作为纠纷解决方式。从组织架构上看，各地仲裁委员会下设各类专业仲裁庭，可以充分发挥术业专攻的特点和优势，集中专业人力智识处理专业领域的问题。仲裁程序固有的优点诸如一裁终局、专业高效、利于保护商业秘密、自主决定仲裁庭组成人员（选择仲裁员），同时还具备着有效的司法救济程序。但是由于仲裁属于意思自治范畴的争议裁处机制，需要双方当事人达成合意或者共同选择仲裁方式，否则仲裁程序无法开展、无法取得合法法理基础。保险纠纷产生后，多半是销售误导或者不服保险人拒赔决定的纠纷，此时双方当事人已经丧失基本信任，难以就选择仲裁作为纠纷解决方式进行有效磋商或者达成共识，因此仲裁程序自身面临着启动难的问题。此外，少数保险合同中，保险人会事先以格式合同中的格式条款方式约定通过仲裁解决双方纠纷，但是由于保险人在保险合同订立过程中常常忘记提醒保险消费者一方认真阅读仲裁条款或者对仲裁条款进行提示说明，所以这些格式合同中的格式仲裁条款，自身效力堪忧，难以作为双方解决矛盾纠纷的希望。从地域分布上看，仲裁委员会自身设置并不完全等同于行政区划，即便双方当事人共同决定采取仲裁方式解决矛盾纠纷，但是环顾四周可能没有比较便利的仲裁委员会可供选择；找到了仲裁委员会，可发现大多数情况下该委员会并未设立保险纠纷案件仲裁庭。因此，保险纠纷仲裁制度的行业效用和社会效应，完全没有得到应有的发挥，保险纠纷仲裁机构和社会现实之间形成了一种恶性循环，越少选择仲裁解决保险纠纷，保险纠纷仲裁机构就越难以获得应有的发展，直至目前的边缘化状态。（三）调解说起调解，就会想起大调解；说起大调解，就会想起各种各样的调解组织。调解貌似可以不分场合随时随地开展，既可以独立进行，也可以融入到诉讼和仲裁程序之中。调解作为纠纷解决方式，具有高效、快捷、低成本、和谐等诸多优点。通过调解方式处理争议，易于真正做到案结事了、息讼宁人，利于有效化解矛盾冲突。但是调解也存在着自身的局限性，一般情形下只适用于案情简单事实清楚的案件，达成的调解协议自身不具备强制执行力，过于依赖当事人的主动执行。以诉讼程序中的法院调解为例，目前调解存在被滥用、调解程序存在异化倾向。首先，调解程序启动十分随意，我国民事诉讼法对于诉讼调解没有规定独立清晰的适用程序，审判员在诉讼结案前可以随时组织当事人调解，审判员在调解程序里的中心地位和主导作用过于突出，背离了当事人主义的调解原则，压制了双方当事人诉讼权利；尤其是在保险纠纷诉讼中，当事人诉讼自由权利受到侵害，时常出现“强制调解”、“恣意性调解”，审判员无意深入了解案情，直接以“保护弱者”名义提出草率的调解方案，通过各种方式向保险人一方施加压力，甚至明确暗示（反正调解不成后期也是本人作出裁判）若不接受调解方案后期将极有可能败诉。于是保险人一方当事人常常被迫接受对自己不利的调解方案，以避免一审败诉后二审难以改判，保险纠纷案件的诉讼调解大多情况下已经失去诉讼调解所独具的基本公平公正价值内涵。长此以往，保险人一方会形成统一认识，即人民法院调解是以牺牲保险人合法权益为前提开展的，保险人难以在调解程序中获得实质上的尊重和平等对待。其次，超期调解，久拖不调，限制当事人上诉权利。人民法院诉讼调解制度采取调审合一模式，即调解和审判可以随时动态转换。较之作出判决，调解可以在相对的时间内提高办案数量、回避法律适用，减少上诉案件，避免案牍劳形，审判员自身的考核和办案压力极大地降低，无疑会使审判员不顾实际案情尽量以调解方式结案。由于调解协议或送达回证上签字属于“自愿”，当事人为避免更为不利的审判结果或者其它压力，只能默默忍受。正是由于这种“自愿”，除严重违反程序外，使当事人无法提出充分证据，无法启动再审程序，实际上也剥夺了当事人上诉权，排除了上一级法院的司法监督。调解协议一经签署即刻生效，表明当事人之间的争议已经“自行”妥善解决，并产生与生效判决同等的“既判力”法律效果，除个别特殊案件外，当事人不得再行起诉、上诉，因而审判监督机制也被架空。的确立案登记制下，每个审判员的办案压力十分巨大，手中积案甚多，但是许多情形下案件当事人一次又一次被要求签署调解申请资料以延长审限，导致案件当事人矛盾纠纷不仅难以通过诉讼程序及时化解，还会激化双方矛盾。再次，滥用调解，无视当事人基本诉求。诉讼是最后的纠纷解决方式，当事人起诉至法院时，不仅希望自己的诉求获得法律支持，同时还希望法院对于是非曲直能有一个基本的评判，而判决通过分析事实、认定证据和适用充分论证的方式，是最好的法律评判，可以满足众多当事人“讨个说法”的内在心理需求。而调解则不一样，调解程序中多数情况下会模糊是与非、对与错的界限，只求双方各做一定让步，求得一个共识，各自放弃一定应有权益，更不提当事人“要个说法”的想法和需求。由此可见，有着司法审判权力作为背书的诉讼调解，并不是解决各种矛盾纠纷的万金油万灵药，何况各种人民调解、商事调解、行业调解、仲裁调解。基层政府组织或者工作部门在行政执法过程中遇到涉及民事纠纷情形时，依职权或者依据双方申请主持组织调解，也同样不可避免地存在这样那样的局限，整体情况并不会更好。例如道路交通事故纠纷中，公安交通管理部门亦然存在着不愿组织调解、回避调解申请的倾向，甚至直接要求事故受害方直接起诉肇事方以及肇事车辆承保保险公司。最为显著的问题是，面对保险纠纷这类涉及到专业知识技能的案件，其它各类调解组织(甚至包含众多基层法院)并不具备相应的人力智识资源。相较而言，除却专业的保险纠纷仲裁组织，具有专业能力和人员能够深入分析并处理保险纠纷案件的就只有保险行业协会调解组织了。虽然保险行协调解组织拥有专业的人力资源，但是保险消费者对其在组织机构运作、人员构成、公信力上存在诸多疑惑，加之部分地区行协调解组织处理案件过程中同样存在着不当操作行为招致许多保险公司的抵触和不满。三、现阶段仲裁与调解机制发展受阻的具体表现，与诉讼衔接制度无法真正衔接并发挥预设作用的深层次原因分析。（一）仲裁鲜有问津1、专业仲裁机构的设置本身是与行政区划并不一致，根据各地区经济发展差异而定，市场经济发达地区仲裁机构可能深入到区县一级，而经济落后地区可能只有设区的市才有可能拥有仲裁机构。即便当事人想选择仲裁方式来解决矛盾纠纷，可能考虑到路途遥远不便、时间精力成本更高，而最终不得不舍弃。2、保险合同仲裁条款效力存在瑕疵。保险合同纠纷所涉及的具体合同条款，无一例外皆为保险人预先制定的格式条款。并非所有的保险产品具体险种格式条款中均会事先约定仲裁作为争议解决方式，即便有此类约定内容，在双方就合同产生争议时，保险消费者一方已经完全不信任保险人和保险合同条款，鲜有采取合同约定的仲裁方式解决纠纷；甚至时常见到保险消费者在提起诉讼前先向中级人民法院申请确认仲裁条款无效的情况，这种情况下反而造成了当事人讼累；而对于合同未事先约定仲裁的，极少数能够再次达成仲裁协议。3、仲裁的社会宣传度远远不够，社会群众对仲裁的认识仅仅局限于国际商事仲裁或劳动纠纷仲裁层面上，部分保险消费者对于保险纠纷仲裁的认知几近为零。保险消费者就保险合同纠纷起诉到人民法院之后，即便合同自身有纠纷仲裁约定，绝大多数情形下，保险人径直进行答辩应诉，以实际行为抛弃了合同仲裁约定。除却极少数高端专业商事保险合同纠纷外，对于普通保险合同纠纷而言，仲裁机制是处于被争议双方当事人遗忘和搁置的状态。（二）调解异化失控1、调解未能遵循自愿、平等的基本原则。保险纠纷的调解工作在开展过程中，主持人包含行协组织（行业调解）、保监消费者投诉处理部门（监管单位行政调解）、工商行政管理部门（工商调解）、消费者权益保护协会（消协调解）、仲裁机构（仲裁调解）、人民法院（诉讼调解）等诸多主体。每一种调解形式下主持人在调解伊始已经不知不觉地站到了保险消费者一方，一些是不愿意深入了解案情，另一些是没有能力深入理解案情，条件反射似的以各种方式向保险人一方当事人施压：如果不配合调解，比如保险行业协会可能今后不便于该公司行协工作开展、保监分支机构可能近期对该公司进行驻场检查、工商行政管理部门可能会对该公司各种广告宣传和格式合同条款进行重点关注、消费者协会可能会组织专项活动并配合媒体宣传、人民法院可能在判决支持原告诉求并将案件法律文书挂网宣传。保险公司绝大多数情况下，只能忍气吞声接受不太公平合理的调解方案结案。个别保险公司违规操作、不当拒赔、销售误导，恶化了整个保险行业的司法境遇，让整个保险行业在调解程序中无法获得应有的平等对待，这就是明证。保险公司在现有的各种保险纠纷调解活动中，实实在在地感受到了不公平不对等的对待。久而久之，保险公司参与案件调解的积极性被消磨殆尽。2、调解人自身专业知识能力的欠缺，加之自身意识不够中立。包括仲裁调解和诉讼调解在内的几乎所有调解人都存在着一个错误的基础认识：调解意味着双方必须要有利益上的退让，保险人占据经济优势地位，退让应由保险人先作出。这种意识映射到现实中的调解活动就是在一律牺牲保险人权益（包括合法权益在内）的基础上，做着有一单是一单的买卖。倘若调解人能够识别保险人在矛盾纠纷中的各种瑕疵并抓住其真正风险点，调解人要求保险人作出的利益退让尚且可以令保险人信服并尊重和自觉执行；倘若调解人根本就看不懂案情，只会利用各种形式的案外手段对案件调解活动本身施加不正当影响，可想而知，保险人能够信服并尊重这种调解组织、这种调解人和这种调解方案吗？3、调解工作并未做到从案件自身出发，而是为调解而调解。上述许多调解组织在处理保险纠纷案件时，背负着许多考核指标，这些指标严重影响了调解人的办案思路和心态。很多保险消费者由于法律知识的欠缺，有时只需要一个中立的第三方能够就实际案情和法律规定客观地发表一下意见，让保险消费者意识到自身的要求并没有事实和法律依据即可从根本上化解双方的矛盾，而调解人为完成自身工作指标选择作为案件受理开展事实上完全不必要的调解工作。最后，整个社会对于保险消费者利益的过度的倾斜性保护，已经严重干扰了司法裁判者、行业监督管理者、行政执法部门的工作思维，严重影响了保险消费者纠纷中所提诉求的合理性，导致其期望值畸高。目前的保险纠纷处理环境，让保险消费者感觉全社会都在为其作后盾，不论要求是否合理、是否有法律和事实依据，至少不会空手而归。（三）诉讼与非诉讼机制，尤其是诉调并未真正有效衔接目前全国各地各级法院均已开展诉讼与非诉讼纠纷处理机制，尤其是诉讼与调解对接制度已实践多时，期间部分地区的试点法院最初取得了不错的成效。法院立案受理前进行委派调解，立案受理后开庭审理前进行委托调解，开庭审理后作出裁判前进行当庭调解，严格来讲，前两种调解并非诉讼调解。各地开展诉调对接工作的具体实践中，均是根据当地的实际情况选择立案前的委派调解或者是立案后开庭前的委托调解其中的一种方式，根据调解结果再行立案或者开庭审理。实际调解过程中，除了存在前述问题外，还暴露出下列问题：1、调解人员责任心较低，工作态度、经验技巧、专业知识等因人而异、参差不齐。对于此类调解活动，大多以完成保监机构行政分配任务的心态去开展，工作主动性和积极性十分欠缺，导致调解成功率十分有限。2、保险人参与调解的意愿自始十分有限。保险公司内部本来有一套工作程序，其实他们更倾向于法院作出判决，执行判决反而更加简单便捷；为满足具体个案的调解方案，会给原本简单的工作带来许多挑战和困难，将保险公司内部原本简单的工作程序复杂化；加之现代保险公司内部各部门之间处于相互制约相互平衡的状态，某一个调解事项落到实处，需要各个部门之间的协作和配合，甚至需要由分支机构层层上报到总公司众多部门。原本简单的事情变得复杂化，考虑到现实调解活动中的境遇，保险公司工作人员着实难以提起调解的意愿。3、调解案件当事人双方本来分歧严重，保险消费者一方期望值过高，明显缺乏事实与法律依据，加上其诉讼代理人为获取代理费不愿意促成调解；而保险公司从风险控制角度考虑，对于其诉讼代理人一般情况下仅仅授予一般代理权限，不利于案件调解工作的开展，保险消费者一方当事人或者人民法院的任何调解意见均需要单独向公司汇报，加之保险公司代理人不愿意承担责任，导致众多案件调解工作流于形式毫无成果，空耗许多调解资源。现阶段无论是立案前委派调解还是立案后的委托调解，诸多地方并没有开展这些调解活动的实际条件，许多基层法院为实现考核指标仓促上马调解活动，难以实现诉调对接的工作目标。（四）上述非诉纠纷处理机制发展受阻以及与诉讼难以衔接的深层次原因总结1、立法环节对于保险消费者的保护制度设计，在执法和司法等实践环节中，过度地倾向性地保护保险消费者其实是不必要的，是不利于整个保险行业的健康有序发展的。诚然在我国商业保险发展的前二十年期间，有必要从立法环节从源头上完善对保险消费者的保护制度，而且这些制度设计得到了充分的落实和执行，对于我国保险业的发展起到了正面而积极的作用。我们需要以发展的眼光来看来我国商业保险业的发展进步，同时也需要以发展的眼光来看待社会上众多的保险消费者。随着社会经济和生活水平的进步，社会大众知识文化水平尤其是法律维权意识的增强，必须客观地认识到最初的许多保护措施已经不合时宜，需要适时进行修订，以适应不断变化发展的社会环境和商业生活。保险行业监督管理部门、人民法院、保险行业协会、人民政府金融管理部门等都需要改变过去的保姆心态与思维，让法律和市场去充分发挥功能，让保险消费者接受真正的社会主义法治和市场经济生活的洗礼。但是这种改变需要一个比较长期的过程，需要从执法和司法环节的每一个个案开始，逐步地改变。2、良好的制度设计在施行过程中背离了初衷，在执行环节发生了异化，但未能及时予以纠正。最高人民法院、保监会等的顶层制度设计是完备的、初衷是好的，但是没有兼顾到其它制度因素和实践因素，导致执行背离初衷，不仅未达到最初目的，反而使局面更加复杂化。最高人民法院、保监会等先是陆续出台了纠纷快处机制，后又接着制定了非诉讼纠纷处理机制与诉讼制度的衔接办法，通过在经济和环境成熟地区开展试点，并在实践中不断摸索进步完善。但是这些制度执行或者政策贯彻没有持续性，最近发生了的一系列变化：民事诉讼法修订，明确了小额诉讼程序；最近的立案登记制改革，彻底改变了过去的立案审查制度；全国法院系统法官制度改革，员额制改革落地。这些变化直接打破了过去的保险纠纷快处机制、诉调衔接等诉讼与非诉讼对接机制的正常发展，各地各级法院要么变相强迫保险纠纷当事人接受小额诉讼程序审理案件，要么迫于立案登记制和法官员额制改革后的严重案多人少压力，原有的保险纠纷快处和非诉对接活动陷入停顿或者流于形式，无法发挥其应有功用。而短期内立案登记制和法官员额制改革的冲击不会消退，这种保险纠纷快处和非诉对接机制发展陷入停顿的局面一时不会改变。要想切实缓解基层法院保险纠纷等案件办案压力，必须另辟蹊径、另谋出路。3、整个社会的各种各样的压力，在保险纠纷发生时，通过各种方式有意无意地最后施加在保险人身上，不仅有失公允，而且不利于矛盾的解决。保险人客观上背负了所有压力、吸收了所有负能量，但未能获得应有的尊重。笔者作为保险公司从业人员，主要工作内容之一就是代表保险公司处理各类涉法问题和矛盾纠纷，从多年工作经验看，目前仲裁与调解等非诉纠纷处理机制发展受限或者施行效果不理想，是因为整个运作机制存在“失落的一环”。这失落的一环，就是保险人自身，即各个保险公司。大家都知道市场上存在着众多大大小小的各类保险公司，由于部分保险公司或者整个保险行业的部分行为违法违规、不合法不合理，且呈长期持续状态，导致整个行业的社会评价和信誉度降低。这种社会环境下，遵纪守法的保险公司在处理所涉纠纷时，不仅难以获得应有的尊重，还需要忍受着其他违法违规保险公司不当行为带来的歧视和不公正对待，时常还需要承受这种原因导致的不利后果。这样长久以来，给保险人的感受就是：无论采取什么纠纷处理机制，纠纷处理参与者的所有压力和负能量都转移到了保险人自身；与其寄希望于社会环境自身的改善，不如简单地选择增加风险保费来平衡外部环境恶化造成的责任支出。保险公司从现有的仲裁、调解和诉讼制度以及实践运作上，无法看出整个社会环境的有意义的实质性转变，不再积极主动参与和配合各种保险纠纷快处程序和诉调对接机制，完全可以理解。四、关于保险纠纷处理，现有仲裁、调解与诉讼机制的改革设想与建议。（一）仲裁机构专业化、仲裁程序前置法定1、从案件量规模上看，有必要设立专业保险仲裁委员会前置处理保险纠纷诉讼案件。根据最高人民法院公布的2015年全国法院审判执行情况统计数据来看：全国法院新收案件近1800万件，新收民商事一审、二审、再审案件11044739件，新收道路交通事故人身损害赔偿案件888615件，新收劳动争议案件483311件，劳务合同纠纷案件162920件。交强险已经施行多年，几乎每一件人民法院新收的道路交通事故人身损害赔偿案件都有一个共同被告是保险公司，加上单独统计商业人身险保险合同纠纷诉讼案件数量，估计2015年全国人民法院新收的各类保险合同纠纷案件数量近100万件。同期涉及劳动纠纷案件总共64万件左右，远远低于保险合同案件案件量。社会生活纷繁复杂，单就保险合同纠纷案件的发案量便站到所有刑事、行政和民事案件总数量的1/18强，占到民事案件新发数量的1/11强，而且还是在快处机制和诉调机制施行数年之后，由此可见保险合同纠纷已经成为一个值得重视的社会问题。如此庞大数量的年度新发案件，几乎每十件民事诉讼中就有一件是保险纠纷，加上当年不能办结的历史遗留案件（上诉或申诉或再审），人民法院承受了巨大的办案压力。经济发达地区基层法院情况已然疲于应付，偏远地区不发达地区基层人民法院面对突然大量涌入的专业保险合同纠纷着实会难以妥善应对。这种局面下，人民法院不仅承受了所有的保险纠纷压力，还难以保证办案质量和效率；不仅将所有的矛盾纠纷吸引到一处难以有效化解，还容易引发新的社会矛盾。2、不宜再作末端改造，需要高屋建瓴式的基础改革，应考虑参照劳动纠纷调解仲裁制度来重新设计和考量建立保险纠纷调解仲裁制度。专业的事情需要由专业的人来处理。笔者建议借鉴现行劳动纠纷调解仲裁制度，在立法层面制定“保险纠纷调解仲裁法”，参考劳动仲裁委员会机构设置和地域分布，建立专业的保险纠纷仲裁机构，明确从基本法律层面规定调解仲裁在保险纠纷处理过程中前置化。发生保险纠纷，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向保险争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，少数情况下可以向人民法院提起诉讼；极少数特殊案件可以直接至人民法院提起诉讼。目前全国各地已经形成了一定的保险纠纷仲裁机构和资源规模，但是苦于案源匮乏，大多难以为继，导致无法吸引专业人才，其维持运营都已成问题。专业的人办专业的事，由专业的仲裁机构来处理保险纠纷案件，可以彻底改变目前人民法院案多人少、承办法官不一定具备基本保险专业知识难以保证办案效率和质量的局面；还可以从源头上分流疏导人民法院承受的保险纠纷案件压力。（二）汇集行业调解资源，整合仲裁调解与行业调解，逐步减少保险纠纷其它方式的非诉讼调解活动，让调解尽快走上专而精路线。1、变“大调解”为专业调解。保险纠纷具有自身特殊性，实践证明已经不适宜继续走“大调解”路线：基层人民调解组织由于不具备专业知识能力，几乎无法妥善处理保险纠纷案件；工商行政调解或者消协调解的固有做法和思路，被证明完全不适合处理保险纠纷案件；仲裁调解被搁置一边，行业调解在艰难维持；委派调解和委托调解已经吃尽新制度施行前期的制度与环境红利，已显颓势；诉讼调解存在被滥用之忧。最初设计规划的诉讼与非诉讼衔接机制以诉调对接制度为例，虽然在一定程度上起到了缓解法院办案压力的作用，但远未实现制度初衷，反而陷入发展瓶颈。大调解和诉调对接机制施行数年来，反而出现令人始料未及的怪圈：一方面是大量保险纠纷案件无法在调解程序中获得认真、专业的处理，一方面是拥有专业智识资源的调解机构无案可办或者没有办案积极性。笔者认为要想充分发挥调解制度的应有作用，必须放弃既往的人民战争思路，走专业调解路线。2、从立法层面保证专业调解组织的案源，促进其健康稳步发展。现有的专业调解组织主要由仲裁调解和行协调解组成，过去光靠自然案源几乎难以维持这些调解组织的正常运转，导致专业人员流失，剩余的多为兼职人员。兼职人员处理专业案件，不仅缺乏主观能动性，还缺乏利益驱动，其办案质量和效率可想而知，久而久之就形成了“反正能调就调，调不了就去诉讼让法院判”的惰性思想。好比过去吃大锅饭挣工分的劳动分配制度，这些专业调解组织经费多靠财政拨款或者行协会费支撑，调处保险纠纷案件不过是完成分配工作任务而已。今后的改革方向就是实现“包产到户”，立法层面上确立保险纠纷案件调解仲裁作为前置程序，确保这些专业调解组织拥有稳定案源。从市场规律可知，有需求就有市场供给。有了案源，专业调解组织就能获得稳定的办案收入，就能招募吸引大量的专业人才，就能进入良性发展循环。下一步的改革内容就是引入竞争，根据各地保险调解仲裁组织发展的实际情况，改变其类似劳动纠纷仲裁机构设置的局限，放宽保险纠纷仲裁调解案件的管辖，允许其采取律师事务所设立分所的方式自由竞争整合，实现专业优质资源的集中、发挥其规模化效应。3、融合现有的仲裁调解和行协调解资源，避免重复设置，形成资源浪费。建议将行协调解组织资源从现今保险行业组织中剥离，融入到专业的保险仲裁机构，去除行协调解的“保险业色彩”。刚开始设立的保险仲裁机构的专业人才较为匮乏，其人才来源，除却高校生源和法律从业人员以外，主要就是保险行业自身。保险行业自身汇集着处理保险纠纷的大量具备医学、法学等专业知识的人才，他们现阶段拥有的行协调解委员会兼职委员身份，成为了他们妥善处理保险纠纷调解案件的现实障碍。比如，保险消费者可能对于行协调解组织的公信力以及调解人员的中立性存疑，保险公司一方当事人一般情况下对于其他保险公司工作人员主持处理本公司保险纠纷基本都会存在抵触，这样一来保险纠纷案件行协调解工作便无法正常开展。若能将现阶段的行协调解资源剥离整合至新设的专业保险仲裁机构，将可以根据实际案件需求合理优化配置社会资源，发挥其最大效用。（三）推动保险公司自身改革，给予其应有的社会境遇，提升其参与各种非诉讼纠纷处理机制的主观能动性。若有机会开展一项对各保险公司关于参加各级法院诉讼经历的有关感想的专门调查活动，并予以适度的社会报道，相信大家会不难发现，