矿产资源开发亟需解决的深层矛盾

矿产资源开发亟需解决的深层矛盾

自1996年中国加强矿产资源管理以来，已经过去了10年。其间,专项性整顿治理工作一直没有间断。国务院多次部署,各级政府、国土资源等相关部门做了大量工作,取得很大成效。但由于深层次矛盾和问题尚未根本解决,矿业秩序仍有反复。去年年底,笔者有幸赴辽宁、吉林、黑龙江、山东就相关问题进行调研,更加体会到只有解决深层次矛盾,建立矿产资源管理的长效机制,才能实现矿产资源开发秩序的全面好转。1非法采矿与破坏并重近几年,随着我国经济的持续快速增长,矿产品需求旺盛,价格不断上扬,矿产资源开发过程中的各种违法行为出现反弹,有些地方还比较严重。主要存在以下问题:(1)无证开采。不少地方存在无证勘查开采和超层越界开采的情况,影响恶劣,严重干扰了正常的矿业秩序。2005年,某省煤矿发生的特大矿井透水事故,造成123名矿工遇难,就属于无证开采的严重后果。(2)边探边采。有的探矿权人只有勘查许可证,未经审批擅自边探边采,以勘探之名行非法采矿之实,牟取暴利。2001年,某省大厂矿区“7·17”特大透水事故,就存在非法以采代探的问题。(3)乱采滥挖。有些合法的采矿权人不按设计方案勘查开发,更未对共生伴生矿产综合开发利用,造成资源大量浪费。非法采矿人情况就更为严重。在一些地方的大型金矿、铝土矿、磷矿、珍贵建材矿区,特别是一些重要的金属矿区周边,矿产资源被众多的小矿乱采滥挖,采富弃贫现象尤为突出,甚至有些富矿也被抛弃。(4)环境破坏。地方许多矿产资源开发,均造成了生态破坏、环境污染和地质灾害隐患。有的露采矿山,大量剥离山体植被和土层,引发滑坡、泥石流;有的矿区耕地破坏,水系污染;有些江河沿岸,遍布矿洞、矿垌与小选厂,尾矿乱堆乱放,大量有毒废渣、废水排入江河,直接影响流域内群众饮水、农田灌溉,造成部分农田绝产。(5)忽视安全。许多小矿不具备安全生产条件,违法违规开采,导致矿难频发。2005年1~6月,全国就发生矿难1736起,死亡2537人。其中,尤以煤炭开采秩序最为混乱,事故更为严重。中国煤矿的死亡人数是美国的200多倍,是印度的13倍,是世界平均的3倍。(6)官商勾结。有些地方的政府机关及其工作人员,以直接或入股等形式参与办矿,有的甚至充当非法采矿的“保护伞”。如2005年3月,某省发生的煤矿特大瓦斯爆炸事故,18人丧生,该矿矿主竟然是当地安监局副局长。矿产资源开发秩序的混乱,不但是对矿产资源和生态环境的严重破坏,直接影响当地居民的生产生活,更是对矿工生命的漠视,如不加以制止,将会影响到国家资源安全,进而对经济社会发展产生瓶颈制约作用。2矿产资源开发秩序的规范整体化为了迅速扭转矿产资源开发秩序混乱的不利局面,实现矿产资源合理开发、永续利用,确保国家资源安全,2005年8月,下发了《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》。随后,国土资源部与发改委等九部门又联合下发了《关于全面启动整顿和规范矿产资源开发秩序工作的通知》,要求各地以“三查”为重点,迅速遏制破坏矿产资源开发秩序的各种违法违规现象。具体说,这次整顿和规范矿产资源开发秩序分为两个阶段。第一阶段以“治乱”、“治散”为核心,严厉查处和打击无证勘查、无证开采、超层越界开采等违法行为,坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业,全面清查和纠正矿产资源开发管理中的各种违法违规行为,开展煤炭资源回采率专项检查,对保护性开采的特定矿种进行专项整治,达到全面遏制和依法查处各类矿产资源违法行为的目的。第二阶段以“治本”为核心,严格探矿权、采矿权管理,集中解决资源配置与矿山布局不合理问题,完善矿业权取得和矿产资源有偿使用制度,探索建立矿山生态环境恢复补偿制度,严格矿产资源勘查、开采准入管理,建立矿产资源开发监管责任体系,规范矿政管理,改善投资环境,解决基层监督管理力量薄弱及矿产资源合理开发利用等问题,实现矿产资源开发秩序的正常化。但各地整顿和规范工作进展不平衡,少数地区存在走过场现象和厌战情绪,甚至存在工作“死角”;“三查”中查出的违法违规问题,尚未得到全面处理。同时也要看到,整顿和规范矿产资源秩序是集中整治的最好手段,往往在一段时间内扭转被动局面十分有效。但根本的解决办法,还是建立长效机制,发挥制度的刚性约束作用,实现矿业秩序长期正常化,这也是这次整顿和规范工作的终极目标。3矿产资源开发秩序混乱的原因矿产资源开发秩序治理整顿,一直是矿政管理中经常抓、反复抓的一项工作。每次和每项治理整顿工作,都开展得比较扎实细致,但往往治标而未治本,形成了“一整就好,一放就乱、再乱再整”的循环反复局面。究其根源,无非是背后潜藏着的问题和矛盾作祟,没有得到根本解决,主要表现在:(1)法律法规滞后。现行矿产资源法律法规刚性不足,处罚力度过轻。如市、县基层没有违法数额鉴定权,造成对违法违规行为定性难。按照法律规定,非法开采价值5万元以上的煤矿就能定案处理,且只有省(区、市)有资质部门才能评估。市、县政府由于资金有限,难以评估。有时评估后,矿主往往闻风而逃。又如非法采矿中,非法承包人违反法律,获利颇丰,而在处罚时却由于没有法律依据,对其处罚相对过轻,不利于遏制非法采矿行为的发生。同时,现存的矿业权行政划拨与有偿取得的“双轨制”,不但造成利益上的差距和不公平,而且衍生出诸如超层越界、非法转让、官煤勾结等问题。另外,对企业资质、办矿条件的硬性规定还不完善;对矿业权人义务没有强制性规定;随着改革的不断深入,采矿权转让不断发生。在转制过程中,企业往往忽略办理采矿权转让手续,使采矿权转让滞后于企业转制,如何保证企业履行法定义务仍显不足。(2)利益关系复杂。矿产资源管理开发秩序混乱的关键是利益问题,涉及到中央、地方与当地居民之间的利益关系。中央是矿业权所有者,而从近期调研情况来看,大部分地方政府则是全面“掌控”和“配置资源”,许多地方矿业权招拍挂是委托市、县政府进行,所得价款则70%留地方政府,中央的权益如何实现成了问题。而且这种矿产资源收益分配机制,使当地居民没有得到任何收益,反而要承担采矿所带来的环境污染和生态破坏。因此,当地的农民和村、乡、县更愿意包庇非法采矿,甚至参与非法采矿,以便从中获益,这更加重了矿产资源开发秩序的混乱。另外,土地使用权、矿业权管理之间衔接不够,在农民承包经营的土地上发现矿产,政府设置矿业权,以招拍挂等形式出让后,矿业权取得人采矿时,当地农民要求分享收益且要价过高,使矿产开发企业通过市场方式取得矿业权后无法开采等。(3)错误政绩观存在。谋求经济增长,实现跨越式发展,是地方政府工作的首要目标和任务。但是,在一些资源丰富而工业化程度不高的地方,个别地方领导为了寻求发展的办法,采取以矿生财,甚至是反市场化的行为(如寻租、过度干预等),通过资源的“有水快流”政策,形成了掠夺式开发资源的不利局面。虽然只是局部现象,但如不采取措施,也会因为鲇鱼效应而发生扩散和异化。这些错误的政绩观表现在:为谋求发展的地方保护主义和短期行为,还在一定地区存在;有些地方对经济利益和部门权力看得较重,而对应尽的义务和应当履行的职责考虑较少。诚然,这与经济发展在政绩考核中处于首要位置有关,资源保护在有些地方竟成了发展地方经济的“障碍”。同时也要看到,这些问题也与当前中央财政转移支付制度建设还不完善不无关系。1994年实行分税制后,各级财政分开,各级政府成为独立核算的主体,中央财政收入占全国财政收入的比例超过50%,大大增加了中央的控制力度。然而,没有一套系统完备的财政转移支付制度来实现国家宏观战略,没有建立发达地区对资源保护地区科学的生态补偿制度,以及相应的配套措施,使得落后地区财政紧张,有些就采取卖矿生财,这也构成了错误政绩观滋生的土壤。(4)矿政管理不足。矿政管理只有二十几年的时间,需要摸索和探讨的问题较多。目前,主要存在的问题,一是管理职能交叉,造成推诿扯皮,如河道采砂因其管理的双重性,存在多部门管理、职能划分不够明确等问题。二是管理不规范,有些地方越级审批,变相的放松、曲解资质管理和市场准入,把应该省级审批的矿业权交给地市去做。三是管理手段有限,如关井压产取得一定成效,煤炭市场得到好转,但利益驱动,非法开采小井时有发生,虽然采取了一些强硬手段,但违法者采取游击战,制止的有效手段还不够。四是基层矿管基础薄弱,矿政管理人员少,业务水平不高等问题。五是储量管理制度还不完善。储量工作本是矿政管理的基础,应贯穿于矿产资源开发的始终,而目前还比较薄弱,直接制约着矿政管理水平的提高。六是国土资源执法监察力度不足。尤其是当地方政府或官员违法时,更是难以发挥作用。监督制度的作用无法彰显,使得官矿勾结机会成本低而收益颇丰。4建立和完善矿产资源开发的政府管理机制为提高矿产资源对经济社会发展的保障程度,必须在科学发展观统领下,从建设资源节约型、环境友好型社会的目标出发,认真探讨和解决矿产资源管理中的深层次矛盾,建立矿产资源管理的长效机制,促进矿业秩序的根本好转,形成秩序井然、开发有序的良好局面。建议从以下方面加强建设:(1)加强法制建设,提高管理水平。实现科学合理的矿业开发秩序,必须从法制和机制上加以完善和强化。首先,应在法律中明确界定矿产资源的国家所有权如何实现,明晰矿业权的各项权能。争取在物权法中,对矿业权作出定性定位的明确规定,提高矿业权有关法律规范的效力等级,为修改矿产资源法提供立法依据和留足空间。第二,改变矿产资源法的“软法”面貌,按照管理成本的不同,灵活运用警告、罚款、停业整顿、依法取缔和追究刑事责任等不同的处罚手段,做到既罚事又罚人。第三,作出保障强制性义务实施的相关规定,增加对不履行义务的处罚,使相关人按照法定程序切实履行义务。第四,加强标准化建设,优先安排储量动态、矿业权评估、生态环境治理等领域的研发力度,发挥标准在国土资源管理中的基础性作用。(2)理顺利益关系,建立合理的利益分配制度。正确处理矿产资源属于国家所有与矿产地当地政府和居民利益的关系,规范各级政府和群众合理的利益配置制度。实践证明,在强调矿产资源国家所有的前提下,赋予当地政府和居民合理的利益十分必要和重要,是打破地方保护主义、提高当地矿产资源监管积极性的重要途径。应摒弃当前仅强调各级政府间的收益分配制度,而要与当地居民在平等协商的基础上确定收益分成,并规定法定最低额度,这也是贯彻“以人为本”大政方针的要求。同时,应探索将土地所有权与地下矿产资源开发相结合的新模式,如合法的矿产资源开发,应给予土地所有者或使用者相应的收益;发生非法采矿,土地所有者或使用者不及时举报,则要追究其相应的责任。(3)加强管理,维护正常的资源开发秩序。首先,明确界定国土资源管理部门与相关部门的管理职责,理清不同部门间的权责界限,应将资源内在联系的统一性和密切程度、资源管理的历史与基础工作程度作为划分依据,建立责权利相统一的管理体制。其次,实行统一管理与分类分级管理。明确国务院授权的矿政管理机构,才能行使矿产资源统一管理职责。根据我国矿产资源特点和地区经济、社会特点,继续推进分类分级管理,合理划分各级政府的事权。第三,加强国土资源执法监察。健全举报案件快速反应制度、联合办案制度和国土资源违法案件移送制度;实行动态巡查责任制,充分发挥综合执法整体联动功能,将问题解决在萌芽状态;加大打击非法采矿力度,加强准运管理和火工材料供应与使用管理,切断非法采矿者的销售渠道和非法采矿材料的购置渠道。(4)夯实基础,加强矿产资源储量管理。一要强化储量的登记统计工作,实行发证前置程序,明确界定(空间上数量上界定)产权。二要强化矿山储量占用、消耗的动态管理,建立储量台帐,逐步完善企业储量核算制度。三要探索资源税费改革。以矿山企业占用的资源储量及其消耗量,作为资源补偿费征收依据,并规定一定的回收率为基准,超过基准的部分予以鼓励,达不到基准予以处罚。四要通过市场化的方式推动储量动态监测。通过一定程序,授予某些单位储量动态监测资质,由矿山企业在每年第三季度自主聘任具有资质的企业进行监测。同时,严格规范储量动态监测中介机构,严厉打击各种弄虚作假、虚报瞒报等现象。(5)做好规划,提高政府的宏观调控能力。做好矿产资源规划修编,建立市场运作和政府调控结合的规划调控新体制,合理部署全国矿产资源的勘查、开发,加强生态环境保护,推进资源利用与管理方式的转变,优化资源配置,提高保障能力。本轮规划要在分区的基础上,实现探矿权、采矿权设置方案的合理安排,建立指标加分区的规划管制手段,从国家战略的角度,考虑重要矿产和优势矿产的勘查开发,加强宏观调控。同时,加强矿产资源其他专项规划的编制,进一步完善矿产资源规划体系,将规划作为矿政管理的基础手段,促进矿产资源勘查开发的布局优化和合理保护。另外,在勘查开采规模上,与国民经济和社会发展规划相衔接;在空间布局上,加强与土地利用规划协调,解决矿业权与土地使用权审批的不协调,实现矿业权优化布局。(6)规范矿业权管理,建立完善的矿业权市场。首先,取消矿业权出让的双轨制,并溯及既往,明确以往无偿取得的矿山,在采矿权延续和企业转制中,应进行矿业权评估,并补缴矿业权价款。第二,规范矿业权审批,严格法定程序。第三,明确政府在矿业权管理和运作中的定位,扩大矿业权市场配置作用。如重新规定矿业权招拍挂的适用范围和条件,制定矿业权出让操作规范等技术规程,合理确定审批出让方式的边界。第四,区分低风险、无风险和高风险的矿产资源,对前两者采取招拍挂的方式出让,对于后者采用谁先申请谁优先取得的方式,并缴纳一定的价款,鼓励社会资本投资风险勘查。第五,深化矿产资源价格改革,与体制改革相结合,建立反映资源