地方政府学概论第10章

第10章地方政府的行政文化关键术语：行政文化行政思想行政心理社会化直接社会化间接社会化正向社会化反向社会化过度社会化重点问题：地方政府行政文化的构成与特性地方政府行政文化的作用中国地方政府行政文化的现状地方政府行政文化社会化的过程与途径地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.1地方政府行政文化概述10.1.1地方政府行政文化的内涵10.1.2地方政府行政文化的构成地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.1.1地方政府行政文化的内涵学界早期对行政文化的关注：弗雷德·里格斯在《行政生态学》（1961）一书中通过对不同国家的行政环境的研究过程中指出，各国特有的社会文化以及历史等诸因素影响并塑造了该国的公共行政。纳格鲁在《现代行政学》（1973）中把行政文化的功能摆在了突出的位置，他认为：文化的特质与差别，对行政关系及工作与活动，有决定性的影响。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.1.1地方政府行政文化的内涵行政文化的定义：（1）从文化与行政的关系角度：行政文化是由国家行政组织及人员共同具有的思想、价值观念，共同遵守的行为准则、生活方式等所整合的文化模式，它是文化在国家行政管理活动中表现出来的一种特殊模式，是行政物质文化、行政规范文化和行政意识文化有机结合的整体。（2）从行政主体的角度：从行政主体的角度看，行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.1.1地方政府行政文化的内涵（3）从广义和狭义的不同角度：就广义而言，行政文化是指行政意识形态以及与之相适应的行政制度和组织机构；行政文化即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。（4）从公共行政的角度：行政文化就是在特定历史阶段，社会民众在社会化过程中所形成的关于公共行政系统的普遍性认知、情感态度和价值取向等心理活动的总和，是公共行政系统及其运行过程在社会成员心理上的稳定反映与沉淀。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.1.1地方政府行政文化的内涵地方政府行政文化，是地方行政组织和人员在当地公共管理活动中逐渐形成的具有地方特色的行政理念、行政心理和行政规范的总和，它源于地方公共行政的实践，受到特定地域社会文化和政治文化的制约，反映了地方政府行政系统深层的本质属性。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.1.2.地方政府行政文化的构成地方政府行政文化属于上层建筑领域的范畴，主要包括观念形态的行政文化和制度形态的行政文化。1.观念形态的行政文化：行政思想与行政心理（1）行政思想有时也被称为行政哲学，主要是指有关行政体系和行政活动的思想和理论体系。具体来说，行政思想主要包括行政信念、行政价值观和行政道德等要素。（2）行政心理主要包括行政动机、行政态度、行政感情、行政习惯和行政思维等要素。行政心理可以分为两个层次：行政个体心理和行政群体心理。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.1.2.地方政府行政文化的构成2.制度形态的行政文化：行政制度不单是物质性的东西，行政制度可以分为精神形态的行政制度和物质形态的行政制度，精神形态的行政制度，包括基础理论和规则系统，精神形态的行政制度属于行政管理的主观领域。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.2地方政府行政文化的特性与作用10.2.1地方政府行政文化的特性10.2.2地方政府行政文化的作用10.2.3中国地方政府行政文化的现状地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.2.1地方政府行政文化的特性地方政府行政文化是当地政治文化的组成部分，具备行政文化的抽象性、稳定性、社会性等一般性质。行政文化的自身特点：特定性，继承性，时代性，兼容性。特定性：任何一种行政文化都存在于一定历史阶段特定国家、民族、制度、区域甚至部门等范围之内，不同地域、不同层级、不同职能的行政之间必然存在文化上的差异，尤其是地域文化的影响最为明显。继承性：一个地方行政文化的形成总是在批判与继承传统行政文化的基础上进行的，传统行政文化中的某些积极与消极成分都会在当前行政文化中得到继承或体现。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材时代性：它受到其所处的社会环境中各种因素的影响，从而表现出不同的阶段性特点。兼容性：文化发展的历史表明，一国的文化要获得发展并保持活力，必须与其他国家、地区的文化进行交流，在碰撞中共同进步。尤其当前随着全球化、信息化的深入发展，一国文化甚至一个地域的文化必须吸收不同区域、不同民族的优秀文化成果，才能在竞争中获得发展空间10.2.1地方政府行政文化的特性地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.2.2地方政府行政文化的作用地方政府行政文化作为规范体系和价值体系，是地方行政体系的软性资源，对于地方行政体系的结构正常运行、以及规范行政组织及其成员的行为方式、维持当地社会的核心价值标准系统具有重大意义。当然，有时候行政文化也带有一定的消极影响。因此，地方行政文化的作用可以表现为其正向的功能和负向的功能，其中正向功能是主要的。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材1.正向功能（1）导向功能。指行政文化对于地方政府行政组织及其行政人员的价值取向和行为取向所起的指引功能。行政文化的导向功能的实现与传统的管理活动强调制度规范有所不同，它是一些无形的准则，侧重于通过文化的塑造来指导行政人员的行为，使其在文化的潜移默化过程中接受共同的价值观念，自觉将个人目标融入整体目标。（2）规范功能。行政文化作为一种潜在的行为规范和秩序，是一种隐性的但又是实实在在起作用的力量，其一旦形成就会通过共同的价值准则对行政行为起着规范和约束的作用。10.2.2地方政府行政文化的作用地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.2.2地方政府行政文化的作用（3）凝聚功能。行政文化可以强化其公共精神，将其统一到共同的价值准则下来，促使其做出符合公共利益的行为选择，彰显行政管理的公共性质，并且在一定程度上可以把当地居民凝聚为一体，为实现共同目标共同努力。（4）调适功能。地方公务人员在行政过程中难免会出现各种问题，从而产生挫折感，而行政文化将有效地帮助人们克服在行政过程中所遇到的挫折，这就是行政文化的“反挫折功能”。（5）辐射功能。行政文化不仅可以增强社会对地方政府的认同感，增强地方政府的合法性，而且因其高于一般社会文化的特点起着示范作用，将先进的行政文化向社会其他领域辐射，推动当地社会文化的提高和发展。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材2.负向功能威廉·奥格本提出的“文化迟滞”问题——如果相互依赖的各部分所组成的文化在发生变迁时，各部分变迁的进度不一致，就会造成各部分之间的不平衡、差异和错位，如果把文化分为物质和精神两个层面，则精神层面的发展往往会滞后于物质层面的发展。（1）地方行政文化的负向功能一方面集中体现在它对行政改革与发展的阻滞作用上。当行政文化与行政实践发展要求不一致时，它就成了行政变革与发展的障碍，这种阻滞作用在变革初期尤为明显。（2）地方政府行政文化的一致性还会导致阻碍行政文化多样化的发展。一个组织总是希望的它的成员能接受并服从其核心价值观，因此它限定了组织可以接受的价值观和行为模式，从而对行政人员施加了较大的压力，以保持组织内部的一致性。但是行政人员之间的个体差异是客观存在的，如果强大的组织文化大大削减了不同背景的人带到组织中的独特优势，它就成了组织的一个束缚。10.2.2地方政府行政文化的作用地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.2.3中国地方政府行政文化的现状我国行政文化出现文化价值观念多元并存的局面。传统的行政文化观念依然根深蒂固，在行政活动的各方面仍可以看到传统思维的影子。随着对外开放程度的深化，一些西方行政价值观念传入我国，并对我国行政实践产生了重要影响。我国行政组织为适应社会发展，也在行政实践中不断探索行政规律，明确行政目标，校正行政价值观念。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.2.3中国地方政府行政文化的现状这些复杂的矛盾同样体现在我国地方政府行政文化上，具体表现在以下几个方面：（1）法治型行政文化与人治型行政文化并存。（2）参与型行政文化与集权型行政文化并存。（3）自主型行政文化与依附型行政文化并存。（4）公民本位意识与地方政府本位意识并存。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3地方行政文化的社会化10.3.1地方行政文化社会化概述10.3.2地方行政文化社会化的过程10.3.3地方行政文化社会化的途径地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.1地方行政文化社会化概述学界对行政文化社会化的认识处于起步阶段，论述不多，一般只是作为行政文化研究的一部分附带提及。有人认为，行政文化社会化实际就是政治社会化概念的引申，是主要针对行政体系主体所进行的政治社会化，它与政治社会化没有实质性区别，但更具有针对性，目标指向即在于行政主体的现代行政理念的树立。还有人认为，行政文化的社会化就是将行政管理中的价值、信仰、思想、感情、生活方式及行为规范教授或灌输给政治体系的组成人员或普通人员，使之成为其共同的行政风范和行为模式，以维持行政的团结、协调、稳定，并促进效率，最终实现政府的职能和目标。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.1地方行政文化社会化概述地方政府行政文化社会化是指以地方行政组织为主体，通过多方配合，将行政管理过程中的价值观念、信仰、态度感情以及行为方式等传递灌输给地方政府行政人员和社会成员，以形成共同的地方行政文化观念的过程，同时也是地方行政人员和社会成员根据其自身的理解和认知来影响行政文化的过程。地方行政文化的社会化是一个主体与客体互动的过程，一个持续反复的过程，只有在互动的过程中，当地的行政文化才能不断完善和发展，只有持续反复的进行，才能深化对行政文化的认识和理解，巩固社会化的成果。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.1地方行政文化社会化概述1.主体与客体地方行政文化是地方行政组织与行政个体的双向互动过程：一方面为行政组织对行政个体的灌输和教育。另一方面行政个体并未完全的接受者，而是以自己的文化观念充实乃至改造当地的行政文化。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.1地方行政文化社会化概述2.基本特点（1）主动性与制约性的统一。个体的主动性构成促动行政发展的动力和源泉；社会的制约性可以促使行政人格的完善，保证良好的行政秩序。（2）普遍性与个体性的统一。普遍性与个体性是地方行政文化社会化同一过程的两个方面，二者是一个有机整体。（3）持续性与反复性的统一。地方行政文化的社会化过程是行政个体所处的行政环境与个体的主观能动性不断相互影响的过程，是一个长期和反复进行的过程。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.1地方行政文化社会化概述地方行政文化社会化的主要类型地方政府学概论

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分类标准

主要类型

内容地方行政文化社会化的手段直接社会化规范的、有组织的、目的明确的方式，可分为强制性社会化和明示诱导性社会化。间接社会化暗示诱导性社会化，是通过非组织化的途径获得的，通过文化娱乐、复苏习惯等潜移默化的方式进行的社会化过程。社会化的作用方向和结果正向社会化由地方行政组织推动的，像行政人员灌输整体文化观念的过程。负向社会化由于现实行政环境的复杂多样，行政人员可能接触到不同的信息，导致其未必一定沿着组织要求的方向发展。10.3.1地方行政文化社会化概述地方政府学概论

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主要类型

内容社会化的程度适度社会化行政人员通过学习接受组织文化观念而成为合格的组织成员的过程。社会化不足社会化程度比较低，行政人员没有树立与组织整体一致的价值观，未能达到组织的要求。过渡社会化行政人员对行政组织的价值观和行为方式的认同超过了一定的限度，导致行政文化的泛化，并出现偏离社会化目标的现象。地方行政文化社会化的发展阶段反向社会化通过社会化中的受众--行政个体对整体行政文化进行影响而使行政文化得以不断更新

再社会化地方行政文化的社会化是一个长期和反复的过程，再社会化是社会化过程的继续和延伸。10.3.2地方行政文化社会化的过程1.社会化的功能地方行政文化的社会化通过对当地行政文化的传播与灌输，一方面使地方行政组织对行政个体的文化观念进行整合，维持主流行政文化价值观念，另一方面通过社会化主客体之间的互动，实现双方信息的沟通和观点的交流，使地方行政文化更加丰富和完善。其社会化功能主要体现为：维持功能，变革功能，创新功能。（1）维持功能：是指维持地方行政文化存在，并进而实现地方行政系统稳定的功能。这主要体现为：促进行政文化的维持和延续；规范引导行政亚文化；培养行政角色，引导引导公民参与，维持地方政府的合法性。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.2地方行政文化社会化的过程（2）变革功能：指通过改变行政文化，进而改造地方行政系统本身的功能。这种变革的功能主要是在对行政文化的传递中实现的，一方面，它把外部行政环境发生的新变化反映到已有的行政文化系统中，是一种行政文化和社会文化相互吸收、相互融合的过程，所以有利于保持政治秩序的稳定。另一方面，当前行政环境比以往任何时期都复杂和多变，这就需要在必要时迅速转变行政观念，以新的价值标准来评判行政工作。（3）创新功能：指地方行政文化社会化具有创造新行政文化、保持行政系统稳定的功能。地方上创造新的行政文化可以通过两种社会化途径进行：一是在现存的行政文化基础上，通过规范化的渠道如培训等方式将这些新内容持续地传播、灌输给行政人员以及社会成员以获得对行政改革的认同和支持。另一方面，在行政文化的传递过程中，行政人员部分或全部地更新行政文化或者直接吸收和引进先进的行政文化。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.2地方行政文化社会化的过程2.社会化的基本要求（1）内容的系统化。各地行政文化是多元的，但这并不代表行政文化是支离破碎的，而是应该有一种核心行政文化观念贯穿于行政活动中。（2）主体的多元化。行政社会化作为行政文化的传播过程必然发端于行政领域，地方政府是行政社会化的起点和主要推动力量。但是在当前信息量激增、社会流动性大大增加的情况下，应该在继续发挥地方政府社会化功能的同时，也要注意利用其他社会化主体，如政治团体、媒体、培训机构等，使地方行政文化的社会化成为多种力量共同推动的过程。另一方面，大量的社会化工作是在人际之间进行的，尤其是行政领导者对下属影响更具有直接性、经常性和示范性，其作用不可忽视。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.2地方行政文化社会化的过程（3）机构的合理化。合理设置机构总体来说应把握以下两个原则：一是协调性原则；二是精简原则。（4）目标的层次化。从内容来说：要涵盖从行政信息沟通到核心价值观念的认同等各个层次；从效果来说：要从实现基本的服从上升到积极实现行政目标。（5）方式的多样化。长期以来，地方政府始终处于政治社会化的主导地位，并由此形成了自上而下的以灌输为主的社会化方式，但这种了解仅仅是社会化的初级目标，若要实现客体内心的真正认同，单纯的灌输方式就力不从心了，因此，我们需要开发多样化的社会化方式，以实现不同方式之间的优势互补。（6）行为的制度化。地方行政文化社会化的制度化有利于整个社会化过程的规范进行，通过明确社会化的目标、内容、机构、职责、程序等，一方面可以使社会化工作有据可依，保证社会化在预期的框架内进行；另一方面可以使我们对社会化工作作出较为合理的评价，进而为下一步改进该项工作提供参考。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.2地方行政文化社会化的过程3.社会化的过程地方行政文化的社会化过程是一个从信息的传递到文化观念的认知、内化不断深入的过程，并且即使是使社会化客体认同了一定的行政文化价值观念，也不代表社会化过程的终结，还要有一个通过行政实践不断深化认识的过程。（1）行政文化的传播灌输过程。行政文化的传播是行政文化得以社会化的前提。地方行政组织在行政文化的传播过程中处于主导地位，支配着信息流通的全过程，而行政个体则处于传播客体的地位。在本阶段社会化中，行政个体所实现的社会化只是浅层的、表面的社会化，至多只是实现了行为方式方面的转变与服从而难以实现心理方面等深层次的认同与转变，并且如无后续的社会化工作，即便是本阶段已取得的社会化成果也难以巩固甚至反复。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.2地方行政文化社会化的过程（2）行政个体的认同内化过程。在本阶段，行政个体的态度和行为就不再是被迫顺从的了，而是主动自愿接受组织的主流行政文化观点，使自己的行政态度和行为方式与组织的要求相适应，并且彻底地把当地主流行政文化纳入自己的价值体系之内，成为自己原有的态度体系和行为方式的有机组成部分，这是形成稳定的态度和行为模式的阶段。

（3）行政实践的继续深化过程。行政实践是地方行政文化社会化的根本途径。一方面，行政个体在行政实践中完成社会化，行政实践是个体行政行为的外化过程，行政理想、行政信念决定了人们的行政目标，因而也决定了人们的行政行为。另一方面，行政实践是检验行政文化社会化成效的根本标准，根据行政实践的结果来判断社会化的效果。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.3地方行政文化社会化的途径1.地方政府自身地方政府就不仅是行政文化的主要源头，还是本地行政文化社会化的重要推动力量。在实践中，地方政府除了依靠专门的宣传手段之外，主要依靠各种公共政策的制定与执行来实现对社会的治理，高质量的政策及其规范地执行便成为传递行政文化、塑造良好政府形象的重要途径。（1）通过公共政策的制定与执行实现社会化。首先，要在民主参与的基础上制定政策。其次，通过改善政策执行方式进行社会化。地方政府学概论

21世纪公共管理系列教材10.3.3地方行政文化社会化的途径（2）通过塑造良好的地方政府形象实现社会化。好的政府形象可以赢得人们对当地政府的认同和信任，对公众具有示范效应。另一方面，政府形象对政府自身也具有重要影响作用，对政府成员来说，良好的政府形象可以使其产生归属感和责任感。（3）通过当地行政领导者的行为实现社会化。行政领导者的影响更具有权威性，其影响面也更大，行政领导者在地方行政文化社会化过程中具有举足轻重的作用。行政领导者既是地方行政文化社会化的主体，也是客体，这就决定了他