专题 豪华路灯

城市财政支出政策评析——以某市更换豪华路灯为例1案例2010年，某市将整条东风路原来的路灯换成了400盏新式的中华灯，一盏中华灯耗资4万元人民币。该市建委称：旧式路灯已使用十多年达到更换时期，原来的路灯只具有道路照明功能，单调而无景观效果。中华灯造型独特，是具有适于城市道路照明功能的景观灯。为配合亚运道路改造，提升城市主要景观路的整体景观效果、美化城市环境，以新换旧也很有必要。该市建委表示，更换下来的旧路灯会暂时放进库存中等未来需要时再用。2思考

——面对这样一个案例，你可以从哪些角度、运用哪些财政学理论知识来对它进行“专业的”分析？3案例分析及点评思路

（一）梳理本案例所涉及的财政学理论及基本模型1．公共产品理论主要问题：公共产品的最佳规模如何确定？局部均衡模型、一般均衡模型2．预算中的部门行为——追求大规模预算尼斯坎宁模型43．公共选择理论主要问题：（1）公共决策中的经济人行为（2）公共利益如何确认？（3）公共决策中的偏好显示（4）公共决策过程中利益各方的地位对决策结果的影响（5）公共决策程序对决策结果的影响4．信息不对称条件下公共决策的结果

——“铁三角”的利益得以实现5（二）对本案例进行讨论的思路1．城市路灯的产品属性如何？政府提供的理由。2．公共产品政府提供的最佳目标在哪里？理论上如何确认？现实中如何寻找？3．在更换豪华路这一政府行为中，谁是获益者、获益者可能从哪些方面获益？谁是受损者、受损者主要从哪些方面受损？并据此分析该行为对社会福利的影响。64．从损、益各方在决定豪华路灯政策中的不同地位，以及我国预算约束软化的特点，讨论“豪华路灯”政策出台的必然性。5．分析“豪华路灯更换”案例中的部门官僚行为以及这些行为对扩张预算支出的影响。6．作为具备财政学知识的学生，你认为政府一项公共政策的出台需要什么样的决策程序和机制？7第一条思路：新古典主义的分析思路1.城市路灯属于公共产品2.公共品的有效提供（1）局部均衡模型作为单个公共品的均衡点：理论上满足效率的规模：MC=MU社会边际成本=社会边际效用=所有个人边际效用之和即，MU=每个个人的MU之和，需要由社会公众显示偏好，以寻求MU之和；MC=社会为提供某项公共产品付出的MC8（2）一般均衡：萨缪尔森模型两个消费者A、B；两种产品（公共品和私人品）均衡点为：MRT=MRSA+MRSB即：公共品与私人品的边际转换率＝A、B两人对公共品和私人品的边际替代率之和。萨缪尔森模型解释公共部门应该掌握多大规模的资源来提供公共品的问题。 公式左端：边际转换率，表示公共品的边际成本（以私人品衡量）；公式右端：表示公众愿意付出的以私人品价格衡量的公共品价格之和。（参见萨缪尔森模型的推导）9——这实际上涉及的是私人部门的政府负担（或作税收负担）问题。——理论上，公共部门掌握资源的总量（税收总量）取决于公共部门与私人部门资源的最佳配置。——如果公共部门掌握的资源总量过大，则挤占私人部门的资源，不满足效率要求。10本案例中，“社会边际效用”

——是城市各个成员对豪华路灯的边际效用之和；“社会边际成本”

——是城市的纳税人为豪华路灯所付出的边际代价。113.本案例中，更换豪华路灯这一决策的决定模型（1）社会边际效用：以城市领导对豪华路灯的偏好（官员的边际效用）来代替社会公众的偏好（社会的边际效用）；（2）社会边际成本：购买和安装新路灯的成本；旧路灯本身的成本；拆除旧路灯的施工和储存的直接经济成本；施工给市民带来的各种不便和搅扰……（3）二者对比结果如何？——需要把这个行为的成本细节公诸于众，由公众作出判断：这种更换所产生的成本与豪华路灯的边际效用相比较，是否值得？12（4）更换豪华路灯的行为，显示该市公共部门占有的公共资源（税收及其他收入）较多。由于政府部门掌握的资源多，于是过量提供某些公共品。这样的行为挤占了私人部门的资源。134．问题：本案例中，城市领导对豪华路灯的偏好（官员的边际效用）是否能够代表社会的偏好？官员追求的利益是否就是所声称的“公共利益”？

——为此，引出新的问题：如何定义“公共利益”？如何实现“公共利益”？

14第二条思路：公共选择理论的分析思路：1.现代经济学和财政学规范体系的假定前提：个人的偏好合理（1）个人的要求和愿望是价值判断的唯一源泉，除此之外不存在其他的好坏评判的依据。（2）每一个人的要求和愿望都是平等的，某个人（或某些人）的偏好不能作为另一个人（或一些人）的偏好是否合理的评判依据。15帕累托改进：改变状况，有人获益，但没有任何人利益受损。帕累托效率：要想使任何人的状况变得更好，必定会使有人受损。——无论是私人产品还是公共产品的有效配置，都在这样的基础上确立。经济学伦理：每个人的愿望和要求得到同样的尊重。162.“公共利益”概念的引进

现实中，在某些情况下，个人的偏好有可能存在不当之处，如“meritgoods”、“demeritgoods”

情况下。因而，在某些情况下政府对个人的愿望和要求加以约束、引导或矫正，这是一般社会公众都能够理解并乐于接受的。通常，用以评价个人偏好是否合理的依据是“社会利益”或称“公共利益”。173.如何定义“公共利益”？

可能的答案：（1）以某个人或少数精英的个人偏好来定义；（2）以大多数乃至所有社会成员的个人偏好来定义。

——用来判断个人的偏好是否合理的“公共利益”，应该由社会大多数成员个人的要求和愿望来决定。

184.现实中如何判断“公共利益”

——本质上，“公共利益”都是个人利益和个人需要的表现形式。所不同的只是：

——有时以某个人或一小部分人的偏好来定义；

——有时以社会大多数或全体成员通过一定的程序所表达的偏好来定义。19

对于某个特定的举措：

——如果所有个人都赞成，则可以有充分根据地说这个举措在完全意义上体现了公共利益；

——如果大多数人赞同，则可以确定该举措在很大程度上符合公共利益；

——如果只有少数人赞同，就有理由怀疑该举措所包含的“公共”含义；

——如果只是个别人赞同，那就说明这一举措实际上是在为私人谋利益，而与公共利益毫不相干。205.思考：在“公共利益”这个观点中，每个个人的愿望和要求是否还是平等的？

布坎南观点：

多数人的意志强加给少数人是不平等的。什么是公共利益不能以多数人的看法为依据，而要由所有个人都赞成作为判断的依据。理论标准：一致通过规则实践主张：将公共决策由简单多数规则改变为复杂多数规则，以限制由此而产生的“多数对少数的暴政”。21

本人看法：

是否平等，可以从某一过程来考察，也可以从一系列过程的整体来考察：

——从某一个具体事件来看，当社会以多数个人的观念来确认公共需求和公共利益时，确实会出现一些个人将自己的意志强加给另一些人的情况。但，这种强制并不构成一种特权，它并不固定地归属于某个人或某些人。22

——从一系列过程的整体来看，在众多的公共决策过程中，每个人都有可能处在多数中，也有可能处在少数中，坚持自我的权利和服从他人的义务是对等的，不存在任何因人而异的特权。因此，从这一意义上来说，每个人的要求和愿望都得到了同等的对待，用这样的方式来定义公共利益，与规范经济学理论的基本伦理观念完全相容。236.“公共利益”的实现方式

——涉及公共利益的一个个项目需要排序：哪些应排在前、哪些应排在后；

——需要确定支出规模：政府应该做到什么程度，哪些该多花钱、哪些要少花钱；

——需要确定提供方式：实现同样的目标，采取什么样的方法成本更低；或者，支出的成本相同的情况下，收到的效果最好。

——等等……都需要通过一定的决策方式来决定。24

民主国家采取的方式：民主决策非民主国家采取的方式：

“社会精英”决策25更换豪华路灯的案例中：决策是集中决策：——收入由政府部门决定，不经公众同意，导致公共部门的收入规模扩大——支出方向不搜集公众偏好，支出细节不透明，导致公共项目的支出规模扩大呈现多收入——多支出——更多收入——更多支出的循环。

26——决策者是城市官员，以特定个人的边际效用作为决策的依据。官员追求的是自身利益（政绩）最大化，但却可以声称为追求“公共利益”；——部门（基层官员）追求最大规模的预算，增加不必要的开支，推动着支出的扩张（尼斯坎宁模型）；

——公众基本没有权力表达偏好、参与决策，“各个个人的边际效用之和”在决策模型中不发挥作用。27从决策者个人来看，这样的追求是理性的（决策者自身利益最大化）；但从决策的结果（对社会的影响）来看，却不一定导致社会福利的改善。

28

在公众缺乏公共事务的参与权的国家里，几乎所有关乎公共利益的政策的出台，从根本上来说，都是决策者（“精英”、重要官员）按照他们的偏好来决定，“精英”和各级主管部门（基层官员）都从中获得他们所看重的各种各样利益；成本却由社会公众承担。

——受益者与成本承担者分离，不能实现资源有效配置297.公共利益实现的途径

（1）建立民主的公共决策程序项目的选择、规模的选择、方式的选择，都通过由公众充分表达偏好的方式来决定。30（2）几项具体保障

A.公众的知情权公开信息：公布不同备选方案及其成本

B.公众的评议权建立公众表达偏好的便利渠道

C.公众的决策权——加强人大的作用搜集公众偏好进行决策，确保决策代表公共利益。

31三项保证措施中，目前来看，最首要的一步是保证公众的知情权。如何保证公众的知情权？——提高政府行为的透明度32（三）由案例引出的反思正常情况下，随着城市路灯的老化，更换路灯本来是一件正常的事。——是不是应该花巨款更换成豪华路灯，则是从本案例中应该仔细思考的。33类似更换豪华路灯的行为在各个城市屡见不鲜：广州市的创卫、创文行动；亚运期间广州市穿衣戴帽工程；近期广州市更换地铁站墙面案例……34根本原因：缺乏民主的决策程序——政府部门的财政支出没有透明度，公众无信息，无法对政府的行为做出判断；——公众没有平台显示偏好；——公众没有权利参与决策……导致在公共产品的提供中，完全是长官意志，缺乏了公共品最佳提供规模的基本元素之一：“各个个人的边际效用之和”，无法实现公共品的的有效配置。决策的结果，不仅是低效率、甚至浪费性的，还