小城镇控制性详细规划的开发强度控制探析

小城镇控制性详细规划的开发强度控制探讨摘要：《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中将镇一级的控制性详细规划的地位提升至与城市控详同等的地位，进一步规范了镇控规编制工作。开发强度控制作为控制性详细规划的核心，是控规编制的技术重点和难点。本文以议堂镇控制性详细规划编制为例，分析小城镇控规编制的特殊要求和一些解决的技术方法，深入探讨如何在规划编制过程中满足其开发强度的要求，建立小城镇开发强度控制的方法。关键字：小城镇控制性详细规划；开发强度；议堂镇；一、引言“小城镇与大中小城市协调发展”是我国城镇化道路的鲜明特色。发展小城镇是推动城镇化的重要途径。20世纪90年代以来，我国处于城镇化快速发展的阶段。2007年底，我国城镇人口5.94亿人，城镇化水平44.9%，并已初步形成以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城镇体系。小城镇建设迅猛发展同时，其建设面积随着经济发展和城市化进程加快而迅速增长，伴随着空间布局不合理、交通拥挤、环境恶化等不少问题，因此解决小城镇建设用地规模过度扩张的问题己经到了刻不容缓的时刻，推动小城镇的健康，可持续发展显得尤为重要。小城镇建设，规划是龙头。解决好小城镇的建设问题，首先要解决好小城镇的规划问题。自2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》正式颁布实施以来，控制性详细规划的法律地位得到了提升，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法律依据，是小城镇建设管理最主要的法定依据。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中将镇一级的控制性详细规划的地位提升至与城市控详同等的高度，进一步规范了镇控规编制工作。小城镇控制性详细规划主要以小城镇总体规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，强化规划控制功能，指导修建性详细规划的编制。小城镇控规的编制一方面有助于完善从宏观与微观、整体与局部的双重属性层面，对小城镇的规划建设环节的分层次管理，保证小城镇规划体系的完整性；另一方面小城镇控详能进一步细化所要进行规划管理的内容，保障规划编制、规划管理以及小城镇土地开发建设的有机衔接，实现规划目标，推进小城镇形成良好的空间形态。开发强度控制是控制性详细规划的核心内容，与规划管理和开发建设密切相关，土地开发强度高低很大程度上影响和决定未来土地开发的收益，突出城镇规划中各个利益主体的关系。因此，怎样对开发强度进行控制，以此指导单元地块容积率的确定成为小城镇控规编制的难点和重点。二、研究背景2.1当前小城镇开发强度控制存在的问题土地开发强度是指“单位面积土地上所投入资金的数量，直观地说就是在单位基地上建造多少面积的建筑。”当前，控规层面下的城市开发强度分级是一个新的研究领域，也是在传统规划价值观与规划编制技术层面的创新，具有一定的实践意义。但在国内相关研究中，主要是针对于大中城市，对小城镇的开发强度分级研究尚属空白；此外，小城镇开发建设往往基于市场经济的需求，以追求高效率的土地开发和刺激经济增长为目标导向，往往使小城镇的控规编制中开发强度控制成为个别利益群体急功利润的技术手段，丧失社会公平性原则；第三，当前控规开发强度的确定过程不科学、不严谨，规划人员往往采用经验数值确定控制指标，对经济、现状等方面的影响因素分析不全面，以至于所确定的开发强度控制没有针对性，不能发挥本身应具备的作用。造成当前开发强度控制种种问题的原因往往是由于控规编制缺乏合理的开发强度分配依据，因此，有必要对小城镇整体开发强度的分级进行研究，探讨小城镇建设强度控制方法。2.2小城镇开发强度控制因素大体上对小城镇土地开发强度的控制的影响因素分为两类：主导因素和修正因素。主导因素是指对城市建设均产生影响，具有普遍性的影响因素，主要是区位因素，包括现状开发强度、基础设施完善度、商业集聚度、交通通达度、公交便利度、对外交通便利度、绿地条件、景观质量、人口密度等因素；修正因素指针对某些特定区域产生的影响因素，对城市整体而言不具有普遍性。主要包括生态环境、规划决策、政策因素、安全等限制型影响因素。控规全覆盖下的强度区划，对于营造城市的空间形态，营造城市整体环境起到了重要作用。我国小城镇量大面广，不同地区小城镇自然环境、生产条件、风俗习惯，经济社会发展差别很大，小城镇开发强度空间分布的影响因素往往因城镇发展的具体现状和和发展特征不同而变化，因此，就影响因素的选择而言，要充分考虑其实际的操作性和可取性。人口密度分布环境条件服务条件人口密度分布环境条件服务条件交通条件历史政策因素景观生态因素条件现状开发强度因素修正因素主导因素修正因素主导因素土地开发强度分级评定土地开发强度分级评定三、研究对象议堂镇位于邳州市西南部，距邳州市区不足5公里。，南北长9公里。东接新河镇、运河镇，北以老彭河为界，与赵墩镇相邻，西与碾庄镇相连，南以房亭河为界，与土山、八路隔河相望，被誉为邳州市南大门。图1议堂镇区位图议堂镇地势西高东低，中部有邳睢公路横亘东北西南，交通方便。议堂镇现下辖1个图1议堂镇区位图文明程度。小城镇公共服务设施是为小城镇居住小区和住宅组群居民服务，独建或合建配置的配套公共建筑和设施，主要分为行政管理、教育科技、文化娱乐、医疗卫生、商业金融、集市贸易和其他等7项。议堂镇主要的公共服务设施均建在议堂镇区。主要项目有：各项行政管理机构、银行、邮政局、电信局、文化中心、集贸市场、商场、医院、中心小学幼儿园以及其他服务设施。本研究按照小城镇公共设施分级配置（一般将其分为三级：镇级、居住小区级和住宅组群级），根据议堂镇现状公共服务基础设施建成现状，确定因子A的三级评价标准，分别为5、3、1分。1分表示住宅组群级公共服务设施，人口规模为五千人以下，3分表示居住小区级公共服务设施，人口规模为五千——1万人，5分表示镇级公共服务设施，人口规模为1万人以上。基于给出的权重值，所以将议堂镇以住宅组群级公共服务设施为主的地块赋值0.3，将以居住小区级公共服务设施为主的地块赋值0.9，将镇级公共服务设施为主的地块赋值1.5。图4议堂镇公共设施因子评定图图4议堂镇公共设施因子评定图4.2议堂镇现状开发强度城镇现状开发强度对规划的开发强度容量有重大影响。根据议堂镇控规范围的现状开发强度，将因子B分成3个等级：低开发强度（容积率0-1）、中等开发强度（容积率1-2）、高开发强度（容积率>2），分别赋值1、3、5分。基于给出的权重值，所以将议堂镇低开发强度的地块赋值为0.4，将中等开发强度的地块赋值1.2，将高开发强度的地块赋值为1.2。4.3议堂镇交通因子城镇的发展首先依赖于交通，应积极发挥道路交通对本地经济社会发展和土地开发的引导和控制作用。交通条件作为衡量城镇用地价值的基本标准之一。临近城镇道路的用地比不临近城镇道路的用地更具开发性，因此把议堂镇现状用地的交通条件因子C划分3个等级。分别为临近城镇重要道路用地、临近城镇一般道路的用地及不临近城镇道路的用地。分别赋值5、3、1。基于给出的权重值，结合议堂镇用地编号图，将其细化，把临近主要道路的地块赋值为1.5，将临近城镇一般道路的地块赋值为0.9，将不临近城镇道路的地块赋值为0.3。4.4城镇景观环境因子议堂镇区滨水而居、绿网成林、环境优美，通过富有创意的城市设计，对划定的各类景观风貌片区、景观节点和景观轴线予以控制，创造议堂镇区高品质的人居环境。根据议堂城镇各功能分区特点，城镇的景观系统总体布局包括“一带一轴、二心八节点”。“一带”为议堂生态风光带。规划控制要体现生态性和亲水性的原则。尊重河流自然形状，采用生态驳岸。依据临近用地的性质打造不同内容的滨水景观，打造集文化、休闲、展示等多种功能为一体的亲水景观带。“一轴”为城镇景观主轴，位于镇区迎宾路，是城镇最繁荣和活力的景观轴线。“二心”---核心景观节点位于邳睢路和议新路交汇的城镇入口景观节点和位于邳睢路和迎宾路的镇区中心的景观节点；“八点”---一般景观节点镇区共分布8处，分别位于各个片区交汇处。结合片区中心的建设，形成各具特色的景观节点。综合以上要素，将因子D为三个等级：重点景观区、次要景观区和一般景观区。分别打分为4分、3分和1分。基于给出的权重值，结合议堂镇用地编号图，将其细化，把位于重点景观区的地块赋值为3.0，将位于次要景观区的地块赋值为1.8，将位于一般景观区赋值为0.6。4.5城镇人口密度分布因子纵观议堂镇土地开发强度分布，还受到人口密度分布因素的的影响。人口增长与空间分布是影响城镇长远发展的重要因素，而人口密度是反映人口分布的重要指标。一定程度上土地开发强度与人口密度成线性正相关关系。即土地开发强度越大，人口密度就越大，表现在对居住建筑规模和相应配套设施规模上。人口过度集中，同时未达到相应的土地开发建设量，对城市或区域是超负荷运转而不利于城市的可持续发展。此外，对城镇发展的战略性规划目标的要求，而保证土地开发建设量，根据现状人口分布和规划的居住用地情况，采取控制该地区人口密度的措施。因此将因子E分为3等级，分布表示人口密度低、中、高，分别赋值1、3、5分。基于给出的权重值，所以YT-01赋值为1.2，将YT-02赋值为1.2，将YT-03赋值为1.2，将YT-04赋值为1.2，将YT-05赋值为2.0，将YT-06赋值为1.2，将YT-07赋值为2.0，将YT-08赋值为1.2，将YT-09赋值为1.2，将YT-10赋值为0.4，将YT-11赋值为0.4，将YT-12赋值0.4。五、议堂镇建设开发强度综合评定根据S=2/3(0.3A+0.4B+0.3C)+1/3(0.6D+0.4E)的计算方法，可以得出综合了议堂镇每块现状土地的公共服务设施条件、交通条件、现状开发强度、景观环境条件、人口密度分布条件各项因子的综合评定图。在这张评定图上，分值越低表示该地区建设强度越低，分值越高表示该地区建设强度越高。图4议堂镇开发强度综合评定图为使评定结果更明确，本研究将议堂镇建设开发强度综合评定值最终划分为3个区间，即综合评定值（1-3）、综合评定值（3-4）、综合评定值（4-5）。针对的发展特点，对最终形成议堂镇开发强度分区。议堂镇建立的三级开发强度，其开发强度依次递减，综合评定值（1-3）为三级强度控制区、综合评定值（3-4）二级强度控制区、综合评定值（4-5）为三级强度控制区，将建设量在各个强度区划范围内实施合理的分配。建立强度区划等级之后，确定每个级别的不同用地类型的基准容积率，以其为基准，指导单元地块的容积率，结合《江苏省城市规划技术管理规定》，进一步确定不同用地性质的地块容积率。管理单元基准容积率一览表指标类型用地类型强度一区强度二区强度三区基准容积率居住用地2.01.51.2商业用地3.02.52.0行政办公用地2.52.01.5文体教育用地2.01.40.8地块编号YT-03、YT-04、YT-05、YT-06YT-09、YT-10、YT-11、YT-12YT-01、YT-02、YT-07、YT-08根据议堂镇现状用地调查，进行初步方案设计，根据空间形态健康发展，在强度控制分区下指导单元地块的地块容积率，具体设置住宅容积率控制在1.2-2.0，建筑密度控制在26%以下，行政办公设施容积率控制在2.0-2.5，建筑密度控制在35%以下，商业设施容积率控制在2.5-3.0，密度控制在30-50%，绿地率20%-30%。教育机构设施容积率控制在0.8-1.0，建筑密度控制在30%以下，绿地率35%以上。图5议堂镇建筑强度控制图图图5议堂镇建筑强度控制图图6议堂镇建筑高度控制图六、结语城镇土地开发强度分区控制是当前城市规划领域研究的重点课题和热点课题，它