《公共管理导论》公共预算与财政管理

公共管理导论CONTENTS公共预算与财政管理公共预算与财政管理概述公共预算的研究视角与理论发展财政体制理论与实践CONTENTS公共预算与财政管理公共预算与财政管理概述公共预算的研究视角与理论发展财政体制理论与实践公共财政管理公共财政管理是公共组织处理有关公共资金的所有管理活动。和其他的管理过程一样，公共财政管理是一种由参与管理的有关人员构筑和协商的结果。财政管理者与其他管理者的行为并无二致，二者都在努力减轻因资源来源以及资源量的不确定带来的模糊现象，同时二者也都在努力把关键的外部利益需求或突发的利益需求与组织成员的能力和利益联系起来。公共财政管理主要研究资金如何流入各个公共机构、如何在机构内流动以及如何流出的过程，所涉及的专业领域有预算、会计、收支、采购、闲置资金投资、公债、风险管理、审计等。公共财政管理的目标是：通过财政资源的配置与预算的编列，帮助政府将其决策转化为行动；通过掌握财务信息提升政府决策水平；通过考核财务结果促进政府的行政效率。公共财政管理的主要任务包括控制、管理、计划与问责。公共财政管理财政管理理论在变化过程中出现了三种不同发展方向的理论，分别是正统理论、现行理论和替代理论。公共预算管理公共预算是政府在一定时期内为实现特定目标，按法律程序编制、审查、批准的公共财政收支计划。公共预算主要考虑公共部门取得和使用资源的计划，涉及收入如何取得以及费用如何支付的决策。从形式上看，公共预算是所在财政年度的预期收入和支出的一览表。从本质上看，公共预算是政府具有法律效力的文件。从内容上看，公共预算是政府对财政收支计划的具体安排，政府预算反映了可供政府集中支配的财政资金的数量多少，公共预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，政府决算则是政府预算执行的总结。公共预算管理公共预算应遵循以下八项原则：公开原则政府预算内容应公开，让所有国民都能充分料及政府的收支状况、财政计划和施政内容。明确原则政府预算的收入来源和支出用途、项目与分类都应明确。事前决定原则政府预算应该在每一年度开始前，通过法定程序审议通过。严密原则政府预算应对各支出项目产生约束力，并力求与将来的决算一致。限定原则预算的各个项目相互间应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定须在统一年度支出。单一原则国家的财政收支应纳入一个预算内综合表示，不得另有独立的预算，即预算须单一，不得有多个。完全原则所有收入与支出完全列入预算中，不得有任何预算外收支，以维持国家财政的完整。不相属原则任何财政的收入与支出，不得有个别相属关系。公共预算管理提升行政绩效的预算原则包括以下八条：计划原则政府所有预算都应按照计划编制，预算反映政府计划，两者具有密切关系。责任原则行政人员对预算的责任是使行政机关的计划符合立法部门所反映的民意，并以最低的成本来执行计划。根据报告原则预算的编制、立法与执行，都应根据政府各机关的财务及业务报告，而非盲目地任意决定预算。具备适当权力原则行政机关为有效执行预算，必须具备执行预算的权限及执行职权的必要人员。多元预算手续原则政府预算的手续，可依行政活动、工作计划的不同而有差异，无须要求一致。自由裁量原则对于政府各支出项目及内容，不宜过分详订并限制流用，在不违反施政方针或目标的前提下，可给予各机关自由裁量的空间，以更有效地使用资源。预算时间弹性原则为充分发挥预算的经济功能，政府施政计划的实施及经费支出时期，可随总体经济状况做必要的调整。预算机关关联原则中央预算机关与各机关负责预算及计划的部门，应相互保持充分联系、协调与合作的关系。CONTENTS公共预算与财政管理公共预算的研究视角与理论发展公共预算与财政管理概述财政体制理论与实践经济学对公共预算的研究，主要是运用福利经济学的理论，分析政府预算的问题，其中既有实证性分析，也有规范性分析。规范性分析的方法可以上溯到18世纪亚当·斯密所确定的租税与政府支出的基本原则，如政府决定采取某种税收所依据的原则是什么，哪种形态的政府支出是最适当的。而实证的方法，则是通过运用计量经济学方法来解答“如何实现社会福利最大化”的问题。经济学对公共预算管理问题的研究与建议，基本上属于理论层面的贡献，对于实际预算操作并未发挥多大的指导作用，例如外部利益的测量虽非不可能，但执行上却相当困难；而多数决定的投票方式牺牲少数人的偏好，也无法完全取代市场机制的全体一致性。同时，由于预算收入的限制，政府大部分政策属于零和的游戏，帕累托效率标准也往往是无法适用的。公共预算的研究视角经济学的研究视角从政治学的角度看，公共预算本身就是一种政治产物，研究预算应从分析公共政策的决策过程及预算如何被执行出发。最具代表性的研究观点是威尔达夫斯基在《预算过程中的新政治》中提出的预算策略。威尔达夫斯基试图从政治学的角度解释公共预算的演进过程及其结果，认为公共预算管理只是公共政策分析的一部分，预算过程的模型应考虑组织内的协调与整合、主要利益相关主体的权力分配、政治策略，以及获得预算资金的预期等。政治学的研究观点强调预算过程的政治本质，其考虑问题的出发点是政治制度与政治行为之间的互动影响和因果关系。将预算过程视为渐进行为的政治模型确有其存在的理由，许多预算的实例显示，政府预算的编制，每年度都以前一年度的预算额度为基础，以增进方式累加而成。此外，越来越多的研究文献也主张追求效率的理性决策模式是不正确的，人民或政府预算的决策通常满足基本条件即可。公共预算的研究视角政治学的研究视角管理学的研究主张预算制度应融合更多的分析管理方法，以使得公共决策能更具成效、预算资源的使用能更有效率。管理学的研究将预算过程视为功能性的名词，包含控制、管理与规划等因素，并进一步地将预算形式从传统的按支出用途分类改为按功能与绩效分类，进而按计划编列。对于公共管理者而言，预算是一把双刃剑，它既是一个控制手段又是一个被控制的手段。每个预算程序都要求公共管理者完成三个任务：一是从组织工作单位的环境中获得资源；二是组织的从属单位分配这些资源；三是跟踪消费以确保资源分配获得关注。这种管理变革体现在预算形式上，要求从传统的按支出用途分类改为按功能与绩效分类，并按项目与计划编制预算。这些预算制度是建立在预算是一个理性决策过程这一基本假设前提之上的，其目的在于将预算过程从支持政府官僚行政资金的被动角色，改为积极地决定政府施政计划与目的的工具，即预算是理性决策的过程。这种运用管理学基本原理分析政府预算问题的思考，拓展了传统预算管理研究的范围，这种以管理学的视角来考察政府预算问题的研究范式，很可能成为今后财政学与政府预算管理研究的发展方向。然而，这种视预算过程为理性决策的模型，在具体应用中面临着诸多困难，最基本的有两个：第一，预算模型是否与实际的预算决策有关，即预算决策到底是由预算模式决定还是由其他因素，如习惯、僵化、不可避免的复杂性或权力关系决定；第二，有关理性决策的问题，这种将预算过程视为中性并产生理性结果的观念，忽视了预算决策过程中的政治本质及利益冲突问题。就某种程度而言，预算过程固然是决定政府施政计划与目的的工具，但仍应该考虑政治制度对于预算行为的影响效果。公共预算的研究视角管理学的研究视角渐进预算理论由威尔达夫斯基在20世纪60年代提出，它的基本命题是：预算的做出是渐进的，而不是全面的。一个简单的智慧是，支出机构决不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和替代项目的价值来积极地评估所有的方案。支出机构的预算要求建立在上一年的预算基础之上，并特别关注边际上的增加和减少。渐进主义者主张预算过程完全在政府内部进行，政府并未受到社会的控制，而利益团体的存在也无法决定政府支出。规范性的渐进预算理论主要包含三点理论假设：渐进预算理论认为多元主义的决策模式是在竞争的预算要求者中分配资源的最优办法。在渐进主义学派的学者看来，各自独立而又前后相继的政策制定过程允许不同集团的利益输入公共预算。渐进预算理论坚信全面而又理性的预算，对于人类行为和政治而言纯属乌托邦，是不可能实现的。因此，像计划规划预算和零基预算那样试图将完全理性引入预算的改革，是注定要失败的。渐进预算理论对于社会试验中的适度的微调有着一种规范性的偏见，它主张渐进的学习而不是大幅度的信念上的跳跃。在渐进预算理论看来，最重要的是我们的民主社会的政治代表都遵循适度原则。因此，从渐进预算理论角度来说，预算过程不仅实际上是渐进的，而且从规范意义上来讲也应该是渐进的。公共预算的理论发展渐进预算理论经济学对公共预算的研究，主要是运用福利经济学的理论，分析政府预算的问题，其中既有实证性分析，也有规范性分析。规范性分析的方法可以上溯到18世纪亚当·斯密所确定的租税与政府支出的基本原则，如政府决定采取某种税收所依据的原则是什么，哪种形态的政府支出是最适当的。而实证的方法，则是通过运用计量经济学方法来解答“如何实现社会福利最大化”的问题。经济学对公共预算管理问题的研究与建议，基本上属于理论层面的贡献，对于实际预算操作并未发挥多大的指导作用，例如外部利益的测量虽非不可能，但执行上却相当困难；而多数决定的投票方式牺牲少数人的偏好，也无法完全取代市场机制的全体一致性。同时，由于预算收入的限制，政府大部分政策属于零和的游戏，帕累托效率标准也往往是无法适用的。公共预算管理经济学视角渐进预算理论由威尔达夫斯基在20世纪60年代提出，它的基本命题是：预算的做出是渐进的，而不是全面的。一个简单的智慧是，支出机构决不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和替代项目的价值来积极地评估所有的方案。支出机构的预算要求建立在上一年的预算基础之上，并特别关注边际上的增加和减少。渐进主义者主张预算过程完全在政府内部进行，政府并未受到社会的控制，而利益团体的存在也无法决定政府支出。规范性的渐进预算理论主要包含三点理论假设：渐进预算理论认为多元主义的决策模式是在竞争的预算要求者中分配资源的最优办法。在渐进主义学派的学者看来，各自独立而又前后相继的政策制定过程允许不同集团的利益输入公共预算。渐进预算理论坚信全面而又理性的预算，对于人类行为和政治而言纯属乌托邦，是不可能实现的。因此，像计划规划预算和零基预算那样试图将完全理性引入预算的改革，是注定要失败的。渐进预算理论对于社会试验中的适度的微调有着一种规范性的偏见，它主张渐进的学习而不是大幅度的信念上的跳跃。在渐进预算理论看来，最重要的是我们的民主社会的政治代表都遵循适度原则。因此，从渐进预算理论角度来说，预算过程不仅实际上是渐进的，而且从规范意义上来讲也应该是渐进的。公共预算的理论发展渐进预算理论公共选择学派共同的假设是人类行为基于个人经济性的理性，每个人都追求其个人利益最大化。公共选择的理论家创建的两个最重要的预算模型是，中位投票人模型和尼斯坎南的官僚预算最大化模型。前者是一个关于公共产品需求的模型，后者是一个供给的模型。中位投票人模型认为在简单多数的规则之下，中位投票人的偏好决定了公共产品的均衡产出水平，由此，预算决策就被转化为中位投票人的效用最大化问题。该理论模型最大的优点是将公共产品产出的均衡水平的决定这一复杂的问题简单化为发现中位投票者的偏好。但是，中位投票人模型对中位投票人的界定是模糊的。与渐进主义模型相比，该模型的解释范围狭窄得多，它不能解释非民主社会的预算。在民主社会中，它的解释能力也受到限制。尽管该模型的“单峰偏好”假设在直觉上是很有吸引力的，但是它的另一个假设，即“单一面向问题”的假设在大多数情况下都不适用。在多面向问题里，简单多数原则容易导致自相矛盾，此时，即使投票者的偏好是单峰的，最终预算结果仍依赖于议程设定。尼斯坎南提出的官僚预算最大化模型描述了政治家和官僚在预算交易中的关系。官僚预算最大化模型认为，官僚并不服务于政治家们而是服务于他们自己，即最大化他们个人的效用，而要实现这一目标，或者说在实现这一目标过程中他们将会寻求最大化他们机构的预算。在尼斯坎南看来，薪金、津贴、公众声誉、权力、恩惠、产出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度都是可能会进入官僚效用函数的变量，除了最后两个之外，这些因素都是预算的正的单调函数。这也就是说，预算越大，官僚效用越大。而且，官僚们为了生存也会尽量将预算最大化。官僚机构被看作一个非营利机构，依靠资助人的拨款，并能够特定地供给某些人所偏好、在大多数情况下也是市场交易无法供给的产品和服务。由于官僚机构与资助人之间的这种双边垄断关系中存在信息不对称，官僚机构拥有绝对支配性的垄断权力，因此，官僚机构在最大化它们的预算时大多数情况下都可能成功。基于上述假设，尼斯坎南建立了官僚预算最大化模型。1974年，米格和柏兰格对该模型进行了修正。他们认为官僚们最关心的是管理的自由裁量，从而是追求自由裁量的预算（收入超过最低成本的部分）最大化。公共预算的理论发展公共选择理论鲁宾认为公共预算是一种高度政治性的活动，预算行动者们都期望利用预算过程来获取更多的资源，并进而巩固、扩大他们在政治上的支持度与影响力，而不顾及财政收支平衡的问题，由此，预算过程公共预算不仅仅是技术性的，它一定会涉及权力的重新分配、选票的攫取以及对既有资源的相对剥夺等问题，公共预算在本质上是政治性的，预算过程中的政治体现了权力的分配。鲁宾的公共预算模型是一个将宏观预算与微观预算结合在一起的预算模型，它不仅研究预算行动者，而且研究预算过程和环境对于预算决策的影响。在这个预算模型中，预算被分成收入、过程、支出、平衡和执行这五个相互独立而又前后相继的决策束。在每个决策束中，单个预算行动者的策略、预算过程和预算环境这些因素对预算结果的影响都需要考虑。而且，在整个过程中，还需要考虑到公共预算过程的五个主要特点及其影响，它们是环境的开放程度、目标相异的多元行为主体、纳税人与预算决策者的分离程度、预算文件定义公共责任的有效程度以及公共预算受到的各种限制与约束。该模型的特点是聚焦政策，因而实质上是一个预算领域中的政策过程模型。但是，该模型主要是关于美国各级政府预算的研究，其有效性在其他国家还未得到验证。此外，鲁宾也没形成关于公共预算的一些连贯的可被经验验证的理论假说。这主要是因为鲁宾并没有打算建构一种一般性的预算理论。公共预算的理论发展政策过程理论19世纪在欧洲国家发展起来的传统预算模式是一种“控制取向”的现代公共预算体制，它的预算重点是投入而不是产出与结果，而且在基数加增长的预算决策模式下很难进行资源再配置，所以，资源的配置效率就无法保证。自从1930年起，为了建立公共预算和财政管理的最优体系，美国公共预算实行了一系列的预算改革，比如绩效预算、计划规划预算、零基预算和现在正在进行中的企业型预算。绩效预算将预算的重点从投入转到产出，即预算投入使用后生产出来的公共服务，重心是完成了什么工作。60年代出现的计划规划预算弥补了绩效预算的这一不足，着重分析支出目标的价值。在计划规划预算看来，资金应该分配给那些生产出社会所需要的产出或服务的项目或部门。70年代出现的零基预算则完全否定预算基数的合法性，要求所有的支出项目都必须从零开始进行审查。此外，20世纪70年代末出现的新绩效预算模式认为产出不是预算资金配置的最终目的，预算资金应该以结果为导向。这些改革模式最后形成了预算改革理论。这些公共预算的改革理论都具有两个共同的特点：一是它们都试图将完全理性引入公共预算中，二是它们都将政治过程视为缺乏效率的，因而都试图回避政治过程。①这种希望用一种理性的预算分析来取代根据政治判断和预算基数来分配资金的传统预算模式的尝试在理论探索和改革实践上遭遇不断的失败。因为，预算过程不可能按照完全理性来运转，政治过程也是不可能回避的。公共预算的理论发展预算改革理论CONTENTS财政体制理论与实践公共预算与财政管理概述公共预算的研究视角与理论发展公共预算与财政管理政府间财政职能的划分市场经济条件下，政府的财政职能主要包括资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和发展职能。一般来说，中央政府能更有效地履行经济稳定和收入分配职能，并负责区域经济的协调发展；地方政府则在资源配置领域里发挥重要作用，并负责本地区经济发展。资源配置职能通常由中央政府和地方政府共同履行。收入分配职能主要由中央政府来履行。收入分配职能以中央为主的解释是以地方之间的流动性为前提的。经济稳定和发展职能也主要由中央政府来履行。实现经济稳定的两大政策工具是财政政策和货币政策，而地方政府缺乏与财政政策工具相配合的货币政策工具。政府间财政收入权限的划分公平原则即全国各地区间税种结构、税基税率大体上平衡，各地居民的税负应平衡。依据公平原则，税基分布不公平的税种应当集权化，防止某一地方辖区的居民被迫承担另一辖区所课税种的经济负担；出于再分配目的而对流动性要素课征的税种应当安排给中央政府，以避免无效率的辖区间生产要素配置。效率原则以增进经济利益为标准，认为税收的划分应以归属何级政府更有利于经济发展、不减少经济收益为标准。依据效率原则，税基不流动的税种应当安排给地方政府，在征收管理上具有规模经济的税种应当集权化，地方政府应尽可能用使用费和受益性税种为其公共服务提供融资。受益原则要求各级政府根据支出的需要课征收入，不能单凭税种自身特征确定税种的归属，而应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑，保证地方支出所需税收主要由地方政府征收。尽管按此原则可能会增加税收征管成本，但它符合“谁受益、谁付款”的原则，可以加强对地方政府经济行为的监督，从根本上提高整个政府体系的服务效率。政府间转移支付制度转移支付是一个机构单位向另一个机构单位提供货物、服务或资产，而同时并没有从后一个机构单位获得任何货物、服务或资产作为回报的一种交易。政府间的转移支付是不同级次的政府之间以及同一级次的政府之间，通过财政资金的无偿拨付来调节各预算主体收支水平的一项基本制度。它包括上级政府对下级政府的各项补助、下级政府向上级政府的上解收入、共享税的分配以及发达地区对不发达地区的补助等。转移支付是规范中央政府与地方政府之间财政关系、执行收入分配政策、调控经济运行、促进地区经济协调发展的重要手段。从不同的角度、依据不同的标准，可以对转移支付进行不同的分类。以获得转移支付资金的地方政府在使用转移支付资金方面的不同为依据，转移支付可以分为一般性转移支付和专项转移支付。以转移支付是否需要接收方提供配套资金为依据，转移支付可以分为配套转移支付和非配套转移支付。以是否进行总额控制为依据，转移支付可以分为有限额的转移支付和无限额的转移支付。这几种形式的政府间转移支付并非完全割裂，它们是相互联系、互相交叉的。如专项转移支付包括配套转移支付和非配套转移支付，配套转移支付又可以分为无限额的配套转移支付和有限额的配套转移支付。从目前来看，我国的转移支付制度主要由转移支付和税收返还两部分组成。我国现行转移支付制度比较复杂，与传统财政体制的改进交织在一起。一方面，要缓解财政困难地区的财政紧张状况，实现财政均等化；另一方面，又要照顾传统财政体制下地方政府的既得利益，保护地方政府的积极性。财政分权理论的进展第一代财政分权分权理论第一代财政分权理论，或称传统财政分权理论、TOM模型，其代表人物是蒂鲍特、奥茨（Oates）和马斯格雷夫（Musgrave）等。该理论以新古典经济学的规范理论作为分析框架，对不同政府层级和公共部门职能的财政责任分配问题进行分析，旨在通过优化政府间税收和支出的配置来改进社会福利。其核心内容是，将政府视为追求社会福利最大化的慈善家，认为通过资源配置权力的下放，一方面可以促进地方政府在“用脚投票”机制的驱使下产生政府间竞争，提高生产效率；另一方面能够使地方政府在信息优势的基础上更好地满足当地居民的偏好，实现帕累托最优。