浅论土地流转政策的制度构建

浅论土地流转政策的制度构建【摘要】随着生产力的发展和体制改革的深化，城市化进程不断推进，对于土地的依赖有增无减。城市化建设和现代农业的推广，使土地流转成为必然趋势。但是土地流转制度的不完善，以及利益分配的不合理，使社会矛盾日益突出。我们需要采取“规范实践、完善制度”等有力措施，防范未来土地流转中可能出现的社会风险，促进土地合理流转。【关键词】：土地流转农民权益政策土地制度农民失地保障政策引言随着国家工业化和城市化进程的快速推进。以分散经营为主要特点的家庭承包制，已越来越无法适应于以市场化、规模化、信息化为主要特征的现代农业的发展要求。因此，自20世纪80年代末期以来，全国各地自发地开展了一系列土地流转的创新实践。党在十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。作为政府推进农村改革、促进城乡一体化发展的一项政策，土地流转在实行的实践中的社会功能日愈突现。但是由于其涉及的政治、社会、文化等多个层面的制度安排，内容十分复杂，很容易出现多种问题，在此暂从社会矛盾的角度探讨一下该问题。一、土地流转制度简介土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的法律规定，我周的七地所有权分为：国家所有(主要是城市土地)，集体所有(主要是农村十地)。单位或个人利用国有土地，会形成建设用地使用权(无处分权)；单位或个人利用集体所有十地，会形成宅基地使用权(农村土地中农村的住宅)和承包经营权(农村土地中的农用)。而如果要在土地上进行建设，只能利用国有上地，即法律对集体所有的土地用途进行了非常严格的界定——只能用于农用或是农民居住。像是《物权法》第一百八十四条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外”；《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。这就导致了如果需要利用集体所有的上地进行建设，必须经过一定的法律程序征用集体所有土地。《土地管理法》规定任何单位和个人进行建设，需要使用七地的，必须依法申请使用固有十地。而农民所拥有的土地属于集体所有，必须先由政府出面通过相关征收程序，将其由集体所自．转变为困家所有，再由政府将从农民手中得的土地在市场中交易。土地流转制度导致农民所拥有的土地不能在土地市场上直接交易，必须由政府征用后才可以进入土地市场(加长交易[利益]链条)。我们发现征地程序并没有将农民(承包经营权人)放在非常重要的位子，相反农村土地的所有权人(集体经济组织)和地方政府在征地过程中体现了非常重要的地位。在征用十地的相关法律责任的规定中，我们可以看到违规征用集体所有土地的法律后果非常严重，如果真的可以完全按照相关法律责任实施，我围目前不应该在土地征用中存在大量违法行为。[1]但是，就像北大的一位经济学教授指出的：“现在中国不变看到的现象是所谓‘土地财政’，在这个诱惑下，地方政府为了获得大量发展资金，不惜违背过去的基本承诺，侵占农民利益，甚至出现‘血拆现象’。”[2]二、土地流转制度的现状分析1土地流转制度产生的必然性三十年的改革开放，极大地解放了农村生产力，也催生了我国农村剩余劳动力的城市化“旅程”。在城市化进程中，乡镇企业的崛起、农业产业化经营的大力推行和城乡一体化的迅速发展，对土地、劳动力和资金等生产要素的需求日益显著。因此，土地流转的推行也势在必行。毫无疑问，土地流转的决定将是自实行土地的家庭联产承包经营制以来乡村财产制度的一次重大变革，对农村经济、乡村治理都将产生重大影响。而之所以提出土地流转的变革，也是缘于现在的农村现实状况。其一，在城市化的推动下，大批农民进城变身为农民工，导致农村大片土地撂荒，危及粮食安全；其二，先前的家庭联产承包制，多是以家庭为单位小块经营，缺乏规模化、集约化经营，导致效率低下，农业产出低；其三，城乡二元体制束缚了农村的发展，一边是城市化的一路高歌猛进，另一边却是农村经济发展的停滞不前，导致城乡差距越来越大。基于此，中央希望以土地流转的形式作为农村改革的突破口，放宽农民对承包土地的转让权、出租权、入股权及抵押权，农民可用土地向金融机构融资贷款，更可以把零散的土地合并，扩大经营规模，提升农业产出。这样农民即可在拥有土地使用权的基础上，享有土地增值的最大利益，从根本上提升农民的收入。而如果将这次土地改革放到经济发展的大背景下，显然还具有更深层次的含义。那就是以土地的流转，来加速农业的现代化，通过增加农民收入的途径来刺激内部需求，改变经济发展过分依赖出口贸易的外向型经济结构，而更多地转向于内需型经济发展模式。特别是在全球金融危机蔓延的情况下，拉动8亿农民的消费力，形成一个持久稳定的内需市场，无疑显得格外重要。目前来看，制约中国内需型经济发展的关键就在于农村，而要想提高农业的生产水平，土地这个最重要的资源要素必须充分流转起来。农民以地为本，但守着条块化的“一亩责任田”，很难为其带来高收益。土地改革就是要赋予农民土地经营权、使用权以及转让权，一方面提高农民种粮的积极性，另一方面还要让农民能从土地上获得更多利益。只要土地能合法地流转，农民无论是承包大块土地规模化经营，还是以土地入股获取分红，又或者以土地为抵押获得创业贷款，都将直接为其创造利润，从而提高收入。当然，鉴于中国以前土地流转的利益分配格局，要保证农民获利就必须要确保农民的主体地位，即要让农民真正当家做主地支配自己的土地，而不能任由强大的资本巧取豪夺农民的土地。所以，必须充分重视土地改革的风险性，允许土地流转，会不会导致“失地农民”增多以及会不会出现农民经营不善而成为“破产农民”等问题都需要严格的规定加以限制。2土地流转制度不完善带来的问题土地流转中农民的合法权益指是农民在土地流转中应该得到的各种合理利益及依法享有的各种权力的总称农民的。近年来随着土地流转速度和规模的加大，农民土地流转的权益受到侵害主要表现为：（1）土地流转中农民的主体地位无法有效实现[5]《土地承包法》规定了土地流转应遵循平等协商、自愿、有偿的原则，强调土地流转主体是农户，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经面的，但一个重要原因是行政中央化、法院地方化的制度安排，正确的方向应是行政地方化、法院中央化。尽管我国刑法中有追究违法占地的条款，全国虽然发生了那么多的违法占地案件，但至今还没见到有谁因此获刑的，雷声大、雨点小的问责制必须改变，不然，违法者还将肆无忌惮。2009年6月27日，国家主席胡锦涛签署第十四号主席令，公布由第十一届全国人大常务委员会第九次会议审议通过的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，并于2010年1月1日施行。这就是一个很好的开端。结语一套制度的完善是一个长期的过程。它需要通过实施发现制度中存在的问题，分析其原因后，对制度不断地进行修正，才能最终达到制度的公平有序进行的目的。统筹城乡二元经济结构转换的土地流转制度改革，更是一个牵一发而动全身的系统。涉及到方方面面。但在实践中如何创造出一套既能充分发挥市场机制，又能确保土地市场化改革的社会主义性质。既确保有利于发展现代农业义能兼顾农民眼前利益和长远利益的配套政策和措施。促进农地有序、安全流转，则是重构土地流转制度的重中之重。坚持方向明确和循序渐进相结合的原则。一方面要求我们要在坚定明晰产权的前提下．夯实农村土地承包地产权主体，引导农地合理流转的改革方向：另一方面，由于我困区域经济发展晕现严重的不平衡格局。农村经济发展的市场化程度和当地社会保障支持系统的成熟程度也不平衡．这就意味着我困即使是同一省区农地产权及流转制度改革也不可能采取统一的“一刀切”式的举措，而应坚持循序渐进的原则。因时闪地制宜，分类指导，创造性的开展工作。[10]【参考文献】[1]郐艳丽，韩柯子《土地流转制度和失地农民利益分析》《管理观察》·2010年10月上旬刊[2]美国之音电台网站《卖地分利不均激化社会矛盾》·《参政消息》2011年1月11日[3]孙静《关于我国土地流转政策的功能分析》《黑河学刊》2010年2月·总第150期[5]宋菊《土地流转制度中农民合法权益的保护》《长三角》2009年5月[6]王文峰《从主体利益角度透视我国农村的土地流转制度》《生产力研究》，2005年10月[7]蔡志荣，任蒴，张志刚《农村土地流转中的十大关系探讨》《安徽农业科学》2010年38卷6