揭开超生“罚款”的面纱

文章来源：中顾法律网中国第一法律门户揭开超生“罚款”的面纱首先声明一点，笔者不存在超生的情况，也没有超生的愿望。之所以对计划生育超生“罚款”纠缠不清，缘于近日看到的一条网上转载“新闻”，即某地一女教师收到一张“罚单”，要求其补缴26年前“超生”二胎的社会抚养费。首先声明一点，笔者不存在超生的情况，也没有超生的愿望。之所以对计划生育超生“罚款”纠缠不清，缘于近日看到的一条网上转载“新闻”，即某地一女教师收到一张“罚单”，要求其补缴26年前“超生”二胎的社会抚养费。笔者在惊讶之余，不免对跨越了如此漫长时空隧道的超生“罚款”产生浓厚兴趣。经过一番粗浅的寻根探究，笔者发现，超生“罚款”果然不同寻常，大有讨论的空间。下文即以“概述”、“违法性分析”、“社会效果评价”和“对计划生育建言”四部分对此进行探讨。一、概述“超生”罚款，大概中国的老百姓早已习惯了，曾经流行一时的“超生游击队”就是为了或主要为了躲避罚款。但是不知何时，“罚款”悄悄被“社会抚养费”代替，不过对普通老百姓来说，罚款也好，社会抚养费也罢，都是交钱，并没有本质的区别。笔者在深究这个问题前，其实对超生留存在脑海里的印象，也只是“罚款”一词。对超生者征收社会抚养费，猛然听来有一定道理。按照官方的解释，是因为超生出来的孩子多占用了社会公共资源，所以要求父母对社会进行经济补偿。字面上，社会抚养费也可做此解释，即社会对超生的孩子成长所承担的公共资源方面的付出，至少包括义务教育，社会医疗等等各方面的支出。为何超生的孩子就意味着多占用了社会资源，依据来源于计划生育的国策，这个基本国策里规定了中国公民具有在一般情况下只生一个的“倡导性”义务，所以超生，自然是比那些遵守义务的人多用了“指标”，多占用了资源。上述大概就是社会抚养费征收的理论基础。从法律上来看，《宪法》规定了公民有实行计划生育的义务，依据《宪法》，《人口与计划生育法》第四十一条进一步规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”这是计划生育缴纳社会抚养费的法律依据。对于如何缴纳社会抚养费，缴纳的标准等，国务院在《社会抚养费征收管理办法》第三条中规定，“不符合人口与计划生育法第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本办法的规定缴纳社会抚养费。社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”而各省无一例外地对此作出了具体的征收标准，譬如，《安徽省人口与计划生育条例》第四十六条规定，“违反本条例规定生育的，计划生育行政部门按照下列规定作出征收社会抚养费的决定：(一)未依法取得夫妻关系生育第一个子女的，征收2000元以上5000元以下的社会抚养费;(二)符合本条例规定可以再生育，但前一个子女不满3周岁或者女方不满26周岁生育的，征收1000元以上2000元以下的社会抚养费;(三)符合本条例规定可以再生育，但未申领生育证生育的，征收200元以上500元以下的社会抚养费;(四)违反本条例规定生育第二个子女的，按双方上一年度总收入的3至4倍征收社会抚养费;每再多生育一个子女的，依次增加2倍收取双方社会抚养费。”其他省份的规定也大体如此。上述，就是各地政府对“超生”公民征收社会抚养费的全部直接法律依据。二、违法性分析那么，政府征收社会抚养费理由是否充足，依据是否合法?笔者认为值得斟酌，下面分别述之：1、关于征收社会抚养费理论依据方面存在的问题如果说超生的孩子多占用社会公共资源，是征收社会抚养费的理论根据，那么依据这个理论会推出一系列矛盾的结论。首先，我们有必要对社会资源做一个非学术性的分类，按照所谓“社会公共资源”的理论，社会资源至少可分为公共资源、私有资源和其他资源三大类。私有资源，勉强从法律上来解释，至少包括个人的房产，生活资料，货币资产等各类能自由支配的财产和物品。而对于阳光、空气等不具有稀缺性的资源则可归于其他资源类，除此两者外的资源，应属于社会公共资源。从这个分类来看，超生的孩子必然要多占用社会公共资源的理论在许多情况下不能成立了。如，对于拥有大量私有资源的公民，其子女完全可以仅依靠私有资源而成长，如他们可以雇请家庭教师单独教育子女，不需要占用国家的义务教育资源，他们甚至可以将子女送往国外生活，更加不需要占用中国土地的资源!从这个角度来说，拥有私有资源越多的公民，其子女占用公共资源的可能性就越小，或者说其子女对公共资源的依赖性就越小。相反，占有私有资源越少的公民，其子女必然占用更多的公共资源。如此一来，富人完全可以无限制地超生而不需要缴纳社会抚养费，因为他们完全可以承诺并且实际做到不占用社会公共资源而养育子女。而穷人则成为缴纳社会抚养费的唯一对象，因为他们可怜的那点私有资源根本无力供养自己的孩子，只能依赖于社会公共资源。如果严格按照占用社会公共资源的理论，其实私有资源缺乏的人根本连一个孩子都不应该生，否则将对其他没有占用或者少占用社会公共资源的人必然地形成不公。如此，将得出计划生育仅需对穷人而不需对富人实施的绝妙而又荒谬结论。其实，政府的解释本意或许是多生孩子必然多占用“社会资源”，而不是所谓占用“社会公共资源”。因为，中国虽然“地大物博”，但又非常贫瘠，是一个资源极度匮乏的国度(友情提示：在希望国人提升信心和自豪感的时候，宜用“地大物博”，在希望大家勤俭节约时则应强调贫瘠和匮乏，切勿象本文这般不遵规则同时使用)。不管这些资源归谁所有，由谁直配，上升到人类的自然角度(非法律角度)来说，只要多生孩子，必然挤占大家共同生活的资源，而并非一定是社会公共资源。3、应该主要加强计划生育观念方面的转变。计划生育既然是公民的倡导性义务，则政府如何倡如何导才是最主要的，征收费用只能作为辅助的手段;4、加强计划生育配套服务性措施;5、缩小城乡差别，建立农村普遍的有效社会保障机制。最后，当然也是笔者认为可能性较小的愿望，就是取消计划生育社会抚养费的征收，还计划生育以本来面目。北京市公衡律师事务所专职律师联系电话mail:kuangjd@网站：/由此也可见，行政征收的权力经过了转授权之后，已完全变成了另一种面目全非的东西，远远超出了作为依据的法律的目的和精神，甚至与之背道而驰。这让笔者联想到电视节目中经常做的传话游戏，即第一个人根据谜底的意思做一个动作，第二个人跟着学，一个个传下去，由最后一个人根据其前面人的动作猜谜底。我们看到往往在第三、四个人的时候，动作便基本变形，到最后已不知所谓。而我们的立法者，在传到第三个人的时候，也已经变了形，不过与游戏不同的是，被转授权的立法者在制定本省具体规定的时候仍完全可以看到原始法律的规定，竟至于还会犯错，这究竟是立法者的水平太过低下还是因为用屁股思考的缘故，笔者就难以揣测了。此外，在各地制定的社会抚养费征收标准中，一般是以超生者年收入的数倍来确定数额，而不是按照其他法律普遍规定的以当地平均收入为标准，同时也规定，超生的越多，“收”的越重。这种方式的征收，如果还要解释为是“对社会相应增加社会事业公共投入不足给予补偿”，实在是太过牵强。对同一个地区来说，多生一个孩子所“增加社会事业公共投入”的量应该是大体一致的，每个地区应该有一个统一的标准，又何以要根据超生者的个人收入情况为标准征收呢?又何以超生第三个孩子的“社会抚养费”加倍于超生第二个孩子的“社会抚养费”?立法者显然不能自圆其说。综上种种，笔者大胆认为，计划生育抚养费的征收完全没有充足的理由，也不符合法律的规定，是打着行政收费的幌子，行行政处罚之实。而各种名目的社会抚养费征收，更主要的是地方利益的强大驱动，与计划生育法治化相距甚远。三、社会效果评价如笔者在“计划生育罚款与人民大会堂收门票”一文中所提到的现象，计划生育“罚款”行至今日，已有如公园门票般功能，成为富有者生孩子的炫耀，不足以促进计划生育观念的转变。从立法者对社会抚养费性质的解释，此一功能则更为明显。既然是对社会公共资源的补偿，富有者更有理由毫无限制地生育，因为这点补偿费对他们而言不过杯水车薪，跟家族的香火和自己财富的传承比较起来，不超生反而有点说不过去了。而对于并不富裕的超生者，在承担了“巨额”社会抚养费之后，本有一定能力养育自己的孩子，结果因缴纳“社会抚养费”，就真的只能将孩子交给社会抚养了。由此所带来的社会问题也反而更多，甚至孩子本身也容易受到别人的歧视，因为，他们是这个社会的“多余者”。笔者以为，同样一笔费用，可能交给孩子的父母比交给政府更能发挥其效率，使孩子得到更好的成长环境。在这里，社会抚养费征收的社会效果，恰恰与其设立时的目的相悖了。当然，社会抚养费有一个其实是更主要更直接的功能，那就是通过对超生者的惩戒达到对潜在超生者的威慑，使他们不敢轻易越雷池一步，从而控制超生的数量。而这一功能，恰恰是政府人员现在不愿提及甚至矢口否认的，迫于“法治”的压力而将原来的“罚款”改换成“社会抚养费”更是试图掩盖前述功能的一个明证。笔者承认，社会抚养费的惩罚功能在过去的许多年里确实为我国的人口控制发挥了极大作用，促进了计划生育的实施，但是随着社会的发展，这种功能已经越来越弱化而负面影响却越来越大。首先，它已经成了一种极不公平的惩罚措施。除了前文所分析的违法性之外，这种惩罚只能对穷人起作用，而对富有者无效，因此实际上演变成