我国行政诉讼法立法目的探讨

我国行政诉讼法立法目的探讨我国行政诉讼法已经实施十五年，迫切需要进一步修改和完善。笔者认为，这首先涉及行政诉讼法的立法目的。因为行政诉讼法的目的，既是立法政策问题，更体现法律价值判断问题。它关系到行政法相关理论的构建，直接影响行政诉讼制度的设计，起着主导制度总体思路的作用。具体而言，不同的目的就会导致不同的审理原则、不同的受案范围、不同的案件管辖规定、不同的诉讼程序设置、不同的当事人制度、不同的诉讼模式和判决方式。在实践的层面上，它涉及行政诉讼在实践中的运用，涉及到法官在行政审判实践中如何依立法目的作出法律解释适用等系列问题。笔者认为，我国行政诉讼法的立法目的是保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政的统一，并在此基础上实现双方权利和义务的平衡。把握我国行政诉讼法的立法目的，不仅要从制定法的规定出发，更重要的是，从包括该法律的总体构成和立法背景的角度来判断。其一，从行政诉讼产生的背景来看，在实施宪政的大背景下，着眼于解决人民与以行政主体为代表的国家之间的纠纷?保护行政相对人的合法权利，这是其首要之义。在行政诉讼中，一向被作为行政管理客体的相对人(包括自然人和法人等)成为与强势的行政主体分庭抗礼的一方，行政诉讼的确立标志着其法律地位的提高和对其权利的保障。由行政诉讼产生的背景，决定了行政诉讼的性质，主要是通过限制行政主体的权力，追究其不法行政的法律责任、为相对人提供权利救济。对行政相对人而言，行政诉讼首先具有人权保障的功能。其二，从行政诉讼具体制度设计来看，我国行政诉讼法对相对人权利的保护，主要是通过人民法院依法监督行政主体的途径实现的，因为相对人权利的保护无法自动完成。这种监督主要表现为对行政主体行政行为的合法性进行司法审查，撤销或确认其行为无效，从而保护行政相对人的合法权利。可见，在行政诉讼中，保护相对人的合法权利与监督行政主体追究其行政责任，两者密不可分。这就是行政诉讼的特有构造，它不同于民事诉讼，亦不同于刑事诉讼。忽略行政诉讼的特定构造，来谈相对人合法权益的保护，显然没有了根基。值得指出的是，行政诉讼的这一特定构造，体现了法治主义的理念和依法行政的要求。对于人民法院和行政主体而言，行政诉讼作为行政法制监督体系中事后法律监督的重要形式，体现司法权对行政权的制约和监督审查。其三，基于行政主体的权力直接或间接来自人民，人民权利与之具有相互依存又相互对立的关系，保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政又是统一的。我国行政诉讼的目的既不是完全的“控权论”，又非单纯的“管理论”，而是在保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政的基础上，维持相对人与行政主体的权利义务的平衡。这在行诉法的具体制度上，均有显著体现。如在行诉法中规定当事人在诉讼中地位平等原则的前提下，对受案范围、管辖、诉讼时效等界定，实际上是对作为当事人一方的相对人在权利行使上的依法规制，防止相对人违法运用诉权。关于被告对作出的具体行政行为负举证责任，诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据等规定，则体现了对作为被告方的行政主体的诉讼权利的限制。至于具体诉讼程序以及判决形式的有关规定，也包含了保护与监督的统一。所以说，把保护相对人与监督行政主体并列，并不会弱化行政诉讼的价值，恰恰相反，两者的统一更加昭示了行政诉讼独特的价值，彰显行政诉讼的目的，即在兼顾保护相对人合法权利与监督行政主体依法行政的基础上，保持两者权利和义务的衡平。在此基础上，促成相对人与行政主体共同达致行政法律关系的和谐，避免非理性的对抗和冲突。其四，在对象的具体表述上，用相对人来代替“公民、法人和其他组织”，更为全面。尽管后种提法被一些学者认为此法定化的范畴早已“习惯化”，但是从学术用语的严谨性出发，还是有必要厘清概念。公民作为一个宪法概念，有其特定的含义，它不包括外国人、无国籍人等，但外国人、无国籍人在特定行政关系中亦可成为我国行政诉讼法调整保护的对象。需附带指出的是，这里的“相对人”应从广义上理解，是因行政主体的行政行为(包括准行政行为及事实行为)，其合法权益受到损害的自然人、法人和其他组织，并不限于行政管理的直接相对人。至于以“行政机关”来概括行政主体的说法，亦应纠正。众所周知，随着现代行政的发展，特别是公共行政的兴起，行政机关早已不再是惟一的行政主体，诸如法律法规授权的组织、行政机关委托的组织甚至包括私人在一定情况下都可以成为行政主体。论公证告知义务内容提要：《中华人民共和国公证法》（以下简称《公证法》）于2006年3月1日起实施，根据《公证法》中第四章第二十七条第二款的规定将公证机构的告知义务法定化，这是《公证法》的一大特色，也是公证机构多年公证实践的经验总结，这是一条非常重要的条款。本文作者结合工作实际，探讨如何在实际工作中贯彻落实这一条款，以此来减少公证员执业风险，提升公证业的公信力。关键词：告知告知义务公证机构的告知义务《中华人民共和国公证法》（以下简称《公证法》）于2006年3月1日起实施，它是新中国的第一部公证法典，它的颁布实施，完善了中国特色的社会主义法律体系，健全了预防法律制度，丰富了民主法治的内涵，必将进一步推动我国民主法制建设、推进依法治国。它的颁布实施对规范公证活动，保障公证机构和公证员依法履行职责，预防纠纷，保障自然人、法人或其他组织的合法权益，将产生极其重要的作用。它的颁布实施，使公证工作有了基本的遵循，要求公证机构和公证员一定要树立依法办事的理念，无论是公证管理工作，还是公证执业活动，都要严格依法进行，努力实践法律的要求，自觉维护法律的权威。笔者通过对《公证法》的学习，结合自己的工作实践，对感受较深之处谈谈自己的看法。《公证法》中第四章第二十七条第二款规定：公证机构受理公证事项后，应当告知当事人申请公证事项的法律意义和可能产生的法律后果，并将告知内容及记录存档。笔者认为这是一条告知条款，将公证机构的告知义务列一专款是《公证法》的一大特色，也是公证机构多年公证实践的经验总结，这是一条非常重要的条款。如何将这一条款落实到实际工作中是每一个公证机构和每一名公证员应该认真思考的问题，下面谈谈笔者的看法。一、充分认识将公证机构告知义务法定化的重大意义告知就是告诉别人知道。告知义务就是有告诉别人知道某些事情的义务。公证机构的告知义务就是公证员在具体公证事项中有义务将当事人申请办理公证事项的法律意义和可能产生的法律后果告诉当事人。因为，公证制度作为一种法律证明制度，主要的社会功能就是预防纠纷，促进民商事活动顺利进行，促进经济社会和谐发展。《公证法》明确规定了16大类别公证业务，同时规定了法定公证原则，涉及面很广，既有与公民个人生活相关的婚姻、继承、遗嘱等，也有与国家经济活动相关的招投标、拍卖、合同等，与社会管理秩序相关的登记、提存、收养等，公证活动几乎涉及到国家经济社会生活的各个方面。公证机构的证明职能是贯彻落实国家法律法规的体现，公证员是专职法律服务人员，所以，将公证机构告知义务法定化的重大意义主要体现在以下几方面：1、规范了公证员的办证行为。公证员是在公证机构执业的法律工作者，必须严格按照宪法、法律的规定，依照真实合法的原则和法定的程序办理公证事项，履行公证员的职责。同时公证员应当以事实为依据，以法律为准绳，独立、公正地行使职责。公证的合法性不但要求在实体上合法，还要在程序上合法。程序的合法是公证事项合法的关键，但同时又是容易忽略的方面，将《公证程序规则》中的告知义务上升到《公证法》的条款，说明告知是一项重要的工作纪律及工作程序，每个公证处及公证员都必须认真执行。因此，将告知义务法定化进一步规范了公证员的办证行为。2、减少了公证员的执业风险。在我们目前所涉及的公证事项中，法律行为和有法律意义的事实或文书占有相当比例。随着经济的发展和社会的进步，公证机构面对的新事物、新问题会越来越多，特别是许多不法分子的行骗手段越来越高明，这就需要公证员不仅要在工作中熟知法律、擦亮眼睛，更要学会运用法律规定的手段减少执业风险。只有公证员告知了当事人其行为可能产生的法律后果之后，当事人所作的行为，才能真实的反映当事人的意思，这样的行为才是有效的。法律行为必须是一种合法行为，意思表示真实是法律行为的基本特征。这样的法律行为公证才经得起时间的检验。否则，就有可能以合法形式掩盖不合法的行为。如果较好地履行告知义务公证员就可以很好地保护自己，切实履行肩负的法律职责。3、提高了办证效率。目前我国公证业尚处于发展和提高阶段，切实抓好服务、信誉、形象这三个环节，显得尤为重要和紧迫。树立服务至上的理念，通过为社会提供优质高效的服务，让人们了解和认识公证制度的功能与价值，在服务中宣传自己、发展自己、壮大自己。把信誉视为公证的生命，以“诚信为民”取信于社会，为自己创造生存与发展的空间。在我国，公证行业既是一个充满生机与活力的行业，但同时也是一个尚处于发展阶段的稚嫩行业，因此，它的信誉只能提升，不能毁损，可以说信誉关乎行业的前途命运。把提供公证服务的过程作为树立公证形象的过程，使每一次公证咨询、每一项公证活动、每一份公证文书都成为公证形象的载体，要通过一点一滴的努力，提高公证的公信力，在社会上树立公证行业良好的形象，努力把公证队伍的整体素质提高到一个新的水平。公证工作关系到当事人的切身利益，稍有疏忽，就会给申请人或利害关系人带来麻烦，因此，公证机构强化公证质量意识，在公证工作中认真履行告知义务，使公证真正起到预防纠纷，减少诉讼的作用。正因如此，公证员如果能履行好办证中每一个环节的告知义务，就能够提高办证效率，提高公证业的公信力。二、公证机构履行告知义务的法律依据公证机构履行告知义务通常有两种情况。一种是法律法规和办证规则规定必须履行的告知义务。除《公证法》中第四章第二十七条第二款外，还有其它法律法规，例如：《提存公证细则》第十八条规定：提存人应将提存事实及时通知提存受领人。第十八条第二款规定：以清偿为目的的提存或提存人通知有困难的，公证处应自提存之日起七日内，以书面形式通知提存受领人，告知其领取提存物的时间、期限、地点、方法。第十八条第三款规定：提存受领人不清或下落不明、地址不详无法送达通知的，公证处应自提存之日起六十日内，以公告方式通知。公告应刊登在国家或债权人在国内住所地的法制报刊上，公告应在一个月内在同一报刊刊登三次。《公证程序规则》第四十七条规定：对不真实、不合法的行为、事实和文书，公证处应拒绝公证。拒绝公证的，承办公证员应写出书面报告，报公证处主任或副主任批准。拒绝公证的决定应当书面通知当事人，并告知对拒绝公证不服的申诉程序。另一种情况是公证员作为一名法律专业人员在当事人申办某项公证事项时，应该清楚地知道在办理该公证事项时有可能发生的法律后果以及所产生的法律意义并及时提示当事人知晓上述内容，以避免给当事人造成不必要的损失和不良后果。例如：办理遗嘱公证时，应告知立遗嘱人遗嘱生效的时间、立遗嘱人有变更和撤销遗嘱的权利：办理认证国家的公证时，应告知当事人要持公证书去认证机构办理认证手续。件的仲裁过程中，居于主持人或者裁决者的地位，对仲裁案件的进程和裁决结果起到决定性的作用，在一裁终局的情况下尤其如此。因此，各国大都通过立法严格规定仲裁员聘任的条件。但另一方面，大量没接受到正规法律专业学习或者法律工作实践的人却大批地涌进法院，由如此法官对仲裁裁决进行监督，若不制定明确、具体、可操作性强的司法审查标准，对仲裁制度的发展是十分不利的。因此，法院对仲裁的程序问题进行审查应该以程序是否违背公平、公正，是否违背仲裁双方当事人的意思自治为标准。如对诸如“收费问题”也进行审查，必然会使仲裁防不胜防，严重阻碍仲裁制度的发展。四、国内仲裁裁决司法审查的具体程序（一）国内仲裁裁决司法审查适用的程序从法院对仲裁裁决进行司法审查的目的或者司法审查制度的性质上看，司法审查只是对申请人提供的证据进行认定，以判断仲裁庭认定的事实或适用的法律是否正确，而不是不遗余力地对当事人之间的整个法律事实重新进行调查。况且，从审查法院作出的裁定来看，法院既可以直接撤销仲裁庭的裁决，也可以要求仲裁庭重新仲裁。因此，在司法审查过程中，应以参照适用特别程序为宜。至于是否开庭辩论，我们认为这是完全必要的。申请人只有提供了证据，法院才会受理申请，该份证据对被申请人的合法权益可能造成很大影响，对其经过艰辛努力才获得的仲裁裁决存在巨大的威胁。对如此重要的证据有必要对其进行开庭质证，相应的也就有必要对其开庭审理。况且司法审查的严肃性及专业性，更是要求必须开庭审理。（二）仲裁庭在司法审查程序中的地位、权利和义务从《仲裁法》的规定来看，在司法审查的程序中，都没有确定答辩地位的当事人。无论是仲裁委员会还是仲裁庭，都不是司法审查程序中的当事人，亦没有法定证人的地位，不能通过规范的途径对当事人提出的异议问题作出答辩或解释，不利于法院全面、准确地审理案件。实践中，法院一般要求仲裁案中的另一方当事人（被申请人）作为司法审查程序中的被告，但由于审查的内容是仲裁委员会和仲裁庭的行为，该当事人很难替代仲裁委员会或仲裁庭作出充分有效的答辩。为了避免只听一面之辞，有责任心的法官有时通过到仲裁委员会上门调查方式了解情况。这些经验是有益的。但无论是调查还是交换意见，都是间接的、非规范化的途径，且这一途径的采取依靠的是法官个人的意愿、责任心。因此，有必要将这些已经取得的经验用立法的形式固定下来，有必要对实践中出现而未解决的问题进行探讨进而规范之。基于法院审查的是仲裁庭的裁决，有学者提出将仲裁庭列于被申请人的地位。这种做法是不妥当的。因为，无论法院是否撤销仲裁裁决，均不会影响到仲裁庭的实体权利和义务。至于将仲裁庭或仲裁委员会列为第三人的做法，同样是不可取的，因为仲裁庭或仲裁委员会与案件的处理结果并无法律上的利害关系。笔者认为，将仲裁庭或仲裁委员会列为“法定证人”的做法是可取的。此处的“法定证人