ppp发展概况及案例分析

2024/3/13管理工程学院PPP开展概况及案例分析制作人：张德硕PPP开展概况及案例分析2024/3/13管理工程学院123PPP开展概况PPP运作流程PPP案例分析2024/3/13管理工程学院1.1、PPP根本概念PPP(Public-PrivatePartnerships)，是政府与社会资本为提供公共产品或效劳而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为根底，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和鼓励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或效劳的质量和供给效率。

公共部门社会资本PPP工程政策支持资金投入工程落实运营管理公共产品或效劳1.2、PPP在国际的开展历程多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用PPP的各种模式。英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。二十世纪八十年代二十世纪九十年代二十一世纪以来2024/3/13管理工程学院1.2、PPP在国际的开展历程阶段二阶段三阶段一•制定政策框架•确立其合法性•确立工程流程•开展根底概念•实施了一些工程•开始建立了市场地位•引进立法性改革•出台政策和实践指导性意见•建立专门的PPP部门•优化PPP模型•不断培育市场•向新部门拓展•利用新的基金来源•建立了完整的复杂的系统•法律上的障碍消除•确立了新的PPP模型•风险分担更为复杂、合理化•长期的政治上的许可•全方位的基金来源•养老基金和私人股权基金参与•市民效劳很多采用PPP2024/3/13管理工程学院1.2、PPP在国际的开展历程从经济根底设施到社会根底设施，从工程业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。道路高速公路桥梁港口铁路职业培训金融制度研发促进技术转让出口援助医院学校供水住房排水社会保障社区效劳环保机构经济社会硬软经济根底设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主创新。社会根底设施向居民提供根底效劳，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群。2024/3/132024/3/13管理工程学院1.3、PPP在我国的开展历程

二十世纪九十年代末十六届三中全会后十八届三总全会2008年“四万亿”经济刺激方案出台，破坏PPP生态环境，2010年再次跌入谷底。“特许经营”，“政府购置效劳”，“公共资源市场化”的提出为PPP开展翻开了空间。2013年至今PPP领导小组的创立及各项政策的出台，掀起了PPP了又一次热潮。1997年BOT模式到达高潮，但受到东南亚金融危机，跌入低谷。随着鼓励非公有制经济开展文件的出台，ppp逐渐进入公众的视野。2024/3/13管理工程学院1.3、PPP在我国的开展历程

PPP已经逐渐成为助推根底设施建设和公用事业开展的利器。从第一个国家批准的BOT工程——广西来宾B电厂，到上海黄浦江大桥、北京第十水厂，再到国家体育馆——鸟巢，无不是PPP模式完成的。但是都是浅层次的。在利益分配、风险共担、政府监督方面，并不具备真正意义上的PPP特征。试点城市哈尔滨洛阳市2024/3/13管理工程学院1.4、PPP出现的现实根源

地方政府债务风险亟需化解建立和完善现代财政制度的内在要求新型城镇化和人口老龄化的迫切要求进一步拓展社会资本的投资领域土地财政难以为继123452024/3/13管理工程学院1.5、PPP模式的适用范围那些规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚的工程，如供水、供电、通信、污水处理、建桥修路、医院等都适合采用。政府社会资本根底建设工程太多，预算太少，怎么办？好焦虑。。。让我们参与呀，允许我们对用户收取费用就行。社会资本参与根底设施和效劳的提供，对效劳收费或对用户收费，在特许经营期限内获得一定的报酬。特许经营期截止时将工程无偿移交给政府。2024/3/13管理工程学院1.6、PPP模式的根本框架PPP有多种运作方式，但其根本的框架结构如下图：特许经营直接协议政府授权部门SPV工程公司金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资贷款协议证券协议2024/3/13管理工程学院1.7、PPP模式的优势优势一：减少政府负债传统投资模式工程建设开始，政府需要投入全部资金。政府需要支付巨额融资的利息本钱。工程开始运营才能产生现金流。较长时间差2024/3/13管理工程学院1.7、PPP模式的优势优势一：减少政府负债PPP投资模式PPP模式一般分为政府付费、政府补贴、使用者付费。使用者付费政府不用筹资了！筹资利息不用还了！政府付费效劳直接和使用者的付费相衔接，即使使用者付费不能完全弥补，ppp模式也使得政府的支出是分期支付而不是全额支付。效劳费我们直接从用户付费中扣吧~~你们不用掏钱了。好，不够我们再分期付。社会资本政府1.7、PPP模式的优势优势二：提高工程运营成功率传统投资模式规划设计等前期工作由政府负责，政府不参与中后期私营部门只参与后期沟通闭塞在BOT等传统模式下，政府将工程“全部外包”出去，工程盈亏政府难以控制。而私营部门因没有参加前期工作，对工程的理解，对风险的识别和评判都有影响。2024/3/13管理工程学院1.7、PPP模式的优势优势二：提高工程运营成功率PPP投资模式政府更多的参与工程的中后期工作私营部门更早参与工程前期的论证沟通顺畅PPP模式下政府部门与社会资本共同出资成立SPV〔特殊目的公司〕，更加强调政府与私企的风险共担和利益共享，大大增加了工程的成功率。2024/3/13管理工程学院1.8、PPP模式的根本特征利益共享有限追索或无追索权信用结构多样化风险共担以项目为主体的融资非公司负债型融资PPP的基本特征2024/3/13管理工程学院1.9、PPP工程在我国落地难的原因433PPP项目投资收益不具备吸引力35社会资本对PPP项目的顾虑31PPP项目推介与实施存在时滞2原因地方政府未能真正把握PPP内涵PPP工程信息不透明影响社会资本进入2024/3/13管理工程学院1.10、PPP工程风险管理风险识别风险分担PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险分担、风险应对风险应对2024/3/13管理工程学院1.10、PPP工程风险管理—风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险2024/3/13管理工程学院1.10、PPP工程风险管理—风险分担风险分担机制风险由对其最有控制力的一方承担降低了风险发生概率和风险控制本钱承担的风险程度与所获得收益相匹配有效调动了风险承担方的积极性承担的风险要有上限防止了一方承担过多的风险分配原那么执行效果2024/3/13管理工程学院1.10、PPP工程风险管理—风险应对政府补贴机制特许期调整机制收益分配制度价风格整机制退出机制风险应对再谈判机制2024/3/13管理工程学院1.11、PPP模式中公共部门承担的责任和义务5责任、义务规那么制定者占总成绩的80％政治责任的承担者规那么执行者占总成绩的20％公共效劳的采购者2024/3/13管理工程学院1.12、PPP在国内的相关政策推进2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济开展的假设干意见》2010年，国务院《鼓励支持非公有制经济开展的假设干意见》2013年，国务院《关于加强城市根底设施建设的意见》2014年，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》2014年，财政部《关于标准政府和社会资本合作合同管理工作的通知》2014年，财政部《关于政府和社会资本合作示范工程实施有关问题的通知》2014年，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南〔试行〕的通知》2015年，财政部《关于印发PPP物有所值评价指引〔试行〕的通知》2015年，财政部《关于印发政府和社会资本合作工程政府采购管理方法的通知》2015年，财政部《关于印发《政府和社会资本合作工程财政承受能力论证指引》的通知》2015年，发改委《国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》2024/3/13管理工程学院2、PPP模式运作流程工程识别工程准备工程采购工程移交工程执行工程发起工程筛选物有所值评价财政承受能力论证谈判与合同签署响应文件评审采购文件编制资格预审实施方案审核实施方案编制管理架构组建中期评估绩效监测与支付工程融资工程公司成立绩效评价资产交割性能测试移交准备2024/3/13管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例案例一襄樊市城市污水治理BOT工程2024/3/13管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例工程背景襄樊是鄂西北重要的交通枢纽和区域中心城市，流经襄樊市的汉江就是南水北调中线的水源地。从1994年开始，襄樊市政府就着手开始治理城市污水，保护汉江水体水质，解决城市污水对汉江环境的污染问题。襄樊市城市污水治理BOT工程包含两个子工程，即襄樊市襄城污水处理厂〔10立方米/日〕BOT工程和襄樊市渔梁洲污水处理厂〔20立方米/日〕BOT工程，于2004年开始前期的筹建工作，包括厂区局部和配套的污水截污管道，总处理规模为30立方米/日，处理后的城市污水能到达《城镇污水处理厂污染物排放标准》〔GB08918-2002〕的要求。工程目标缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力更换运营机制，激发企业活力加快污水处理建设步伐，配合南水北调中线工程建设缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力2024/3/13管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例关键问题分析纳入招商的资产范围。经财务测算，最终确定招商资产范围是：渔梁洲工程，将渔梁洲污水处理厂预处理设施、厂外出水管及清河口泵站委托给工程公司运营，工程公司承担二级处理设施的建设；襄城工程由工程公司负责污水处理厂内所有设施〔含厂区内管网〕建设及厂内污水提升泵站及尾水排放管道的建设。招商模式。本工程采用由投资申请人就污水处理根本单价进行竞争报价的模式。土地问题。政府应确保工程公司在特许经营期内合法有效的使用工程场地，工程公司需补偿政府前期所发生的征地拆迁、有关公用设施费用，且工程公司不得以土地使用权进行融资及任何处分。工程特许经营期限。本工程特许经营期限定为25年，含建设期和运营期。2024/3/13管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例交易结构支付污水处理费并经财政支付给授权机构政府授权部门政府授权机构工程公司污水处理厂及局部管网社会公众投资方/联合体授权委托授权委托监督考核支付污水处理费特许经营协议运营维护投入资本并完成融资及组建提供效劳进行监督特许经营权的授权主体是经政府授权的市政公用事业管理部门或行业监管部门。特许经营权的授予对象是由投资者组建的工程公司，而不是单个投资者或投资联合体。授权机构代表政府向工程公司购置污水处理效劳并支付相应的污水处理效劳费，同时履行效劳监管职能。2024/3/13管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例投融资结构投资者/联合体申请支付工程公司财政部门政府授权管理部门授权监管机构污水处理厂银行/银团建设期承担连带保证责任授权监督购置污水处理效劳根据考核结果支付运营归还贷款提供资金工程公司自有资本金比例不低于工程投资总额的30%。运营期间，对工程公司的运营质量进行考核，根据考核结果按预先确定的考核细那么结算污水处理效劳费。安排临时监管机制。2024/3/13管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例风险管理2024/3/13管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例风险管理2024/3/13管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例政府监管1、监管依据及监管体系。本工程的主要监管依据为《关于加强市政公用事业监管的意见》等相关法律法规，及监管机构与特许经营者签署的“特许经营协议”和“污水处理效劳协议”，监管体系如下图。2、监管原那么：持续、公正、有效、透明。3、监管方法：日常监测、抽查、评估、专项调查、公众监督等。政府监管行业监管体制监管政策监管运营监管国有资产监管公司治理结构监管2024/3/13管理工程学院3.2、PPP模式运作典型案例案例二南京长江二桥PPP工程2024/3/13管理工程学院3.2、PPP模式运作典型案例

南京长江二桥PPP前基本情况二桥工程于1997年10月开工，2001年3月26日建成通车。工程总投资35.7947亿元(含二桥公园)，其中基建拨13.2558亿元，其余建设资金均为银行贷款，共计22.5389亿元(年支付利息1.26亿元)通车两年来累计通行860多万辆，收费2.57亿元，支付利息2.19亿元。2003年起可做到逐步还贷。2024/3/13管理工程学院3.2、PPP模式运作典型案例办公室计划工程处财务审计处开发经营处行政处罚处组织宣传处管理中心房地产开发公司旅游开发公司物业管理公司下属公司 二桥管理机构组织结构图 二桥管理局 〔二桥公司〕机关处室2024/3/13管理工程学院3.2、PPP模式运作典型案例管理体制财务结构

经营状况

后续投资两位一体的管理体制，使二桥公司在资产、业务、财务、人员、组织机构等方面尚未形成独立的经营体系，市场运营企业化主体地位不明确。运作前存在问题 资产负债率较高，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；还贷负担较重，平均每月需支付银行利息900多万元，目前经营收入只能用来偿付利息，无力还本。 经营状况不佳，所有者权益缩水。财务费用偏高已成为二桥公司经营困难的重要因素。由于经营亏损，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%。后续再投资能力弱。2024/3/13管理工程学院3.2、PPP模式运作典型案例盘活二桥存量资产，实现国有资产的及时变现与保值增值；引进新的投资与运营主体，形成市场化的经营与管理机制；提升二桥资产运营质量；系统解决三桥建设的后续融资问题；2024/3/13管理工程学院工程运作的目标3.2、PPP模式运作典型案例1、股权转让主体2、操作程序复杂，时间较长二桥投资涉及到交通部、省、市基建拨款，因此在明晰长江二桥产权过程中，必须取得三方投资人的理解与支持，明确各自的投资主体。3、转让价格投资主体难落实；资产评估复杂，评估范围广、量大；需国家计

委审批；需取得债权人同意。

4、后续管理整合股权转让的定价依据主要是参考公司的所有者权益，即净资产来确定，从而导致局部股权转让一次性获得的资金量不如一定年限经营权或收费权转让获得的资金量多。但是另一方面，二桥所有的负债也全部转移到新公司，由新公司来承担。股权局部转让，目前股东将不再单独拥有二桥的产权及经营管理权，新入驻的股东将与原股东一起参与公司的经营决策，这虽有利于公司的民主化、标准化管理，但二者不同的经营理念及管理方式将发生碰撞，需要有相互适应、磨合的阶段。2024/3/13管理工程学院关键问题分析3.2、PPP模式运作典型案例收费权转让经营权转让

股权转让转让主体的标准要求 转让收入 对投资者的吸引力 转让程序繁简

操作时间

人员稳定后续经营的影响

后续资本运作2024/3/13管理工程学院工程交易结构设计3.2、PPP模式运作典型案例2024/3/13管理工程学院工程交易结构估算3.2、PPP模式运作典型案例转让主体南京市交通集团二桥公司65%股权转让价格市交通集团将以45亿元的价格转让二桥公司65%的股权。竞争模式通过对各家一次性报价有效性和上下的比较，依次挑选前三位投资候选人。转让局部条件设置转让标的2024/3/13管理工程学院工程交易结构设计3.2、PPP模式运作典型案例《特许协议》《路政效劳协议》二桥合资公司用户市交通集团投资者二桥管理局酒店公司养护公司石化公司广告公司《股权转让协议》共同成立专业协议《公司章程》南京市政府

银行支付费用提供服务2024/3/13管理工程学院工程交易结构设计2024/3/13管理工程学院谢谢！2024/3/13管理工程学院1.1、PPP根本概念“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构。

“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。公私合营公共利益风险共担利益共享经济利益1.8、PPP工程融资与公司融资区别2024/3/13管理工程学院1.10、PPP工程风险管理—风险识别—政治风险

政府信用风险1

机制风险2

政府决策与审批风险3

政府干预4

公众反对5

政治不可抗力事件62024/3/13管理工程学院1.10、PPP工程风险管理—风险识别—法律风险

法律变更1

税收调整2

合同及文件风险3

法律及监管体系不完善42024/3/13管理工程学院1.10、PPP工程风险管理—风险识别—金融风险

通货膨胀风险3

汇率风险1

利率风险22024/3/13管理工程学院1.10、PPP工程风险管理—风险识别—建设风险

完工风险3

施工风险1

资金风险22024/3/13管理工程学院

不可抗力风险41.10、PPP工程风险管理—风险识别—市场运营风险

长时间停工3

收益风险1供给缺乏22024/3/13管理工程学院运营本钱增加42、PPP模式运作流程—工程识别工程发起工程发起政府和社会资本合作工程由政府或社会资本发起，以政府发起为主。(1)政府发起。财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作工程。行业主管部门可从国民经济和社会开展规划及行业专项规划中的新建、改建工程或存量公共资产中遴选潜在工程。(2)社会资本发起。社会资本应以工程建议书的方式向财政部门〔政府和社会资本合作中心〕推荐潜在政府和社会资本合作工程。2024/3/13管理工程学院2、PPP模式运作流程—工程识别工程筛选(1)财政部门〔政府和社会资本合作中心〕会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作工程进行评估筛选，确定备选工程。财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应根据筛选结果制定工程年度和中期开发方案。(2)对于列入年度开发方案的工程，工程发起方应按财政部门〔政府和社会资本合作中心〕的要求提交相关资料。新建、改建工程应提交可行性研究报告、工程产出说明和初步实施方案；存量工程应提交存量公共资产的历史资料、工程产出说明和初步实施方案。2024/3/13管理工程学院2、PPP模式运作流程—工程识别财政部门〔政府和社会资本合作中心〕会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。(1)定性评价重点关注工程采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。(2)定量评价主要通过对政府和社会资本合作工程全生命周期内政府支出本钱现值与公共部门比较值进行比较，计算工程的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低工程全生命周期本钱。物有所值2024/3/13管理工程学院2、PPP模式运作流程—工程识别为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据工程全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对局部政府付费或政府补贴的工程，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的工程，可进行工程准备财政承受能力分析2024/3/13管理工程学院2、PPP模式运作流程—工程准备县级〔含〕以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责工程评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为工程实施机构，负责工程准备、采购、监管和移交等工作。施工方案包括工程概况、风险分配根本架构、工程运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式选择。财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应对工程实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由工程实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。管理架构组建+施工方案编制及审核2024/3/13管理工程学院2、PPP模式运作流程—工程采购工程实施机构应根据工程需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证工程能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门〔政府和社会资本合作中心〕备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订工程合同前资格发生变化的，应及时通知工程实施机构。资格预审2024/3/13管理工程学院2、PPP模式运作流程—工程采购工程采购文件应包括采购邀请、竞争者须知〔包括密封、签署、盖章要求等〕、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对工程实施机构的授权、实施方案的批复和工程相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、工程合同草案及其他法律文本等。

采购文件编制2024/3/13管理工程学院2、PPP模式运作流程—工程采购评审小组由工程实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由工程实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。工程实施机构代表不得以评审专家身份参加工程的评审。确认谈判完成后，工程实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

响应文件评审＋谈判与合同签署2024/3/13管理工程学院2、PPP模式运作流程—工程执行社会资本可依法设立工程公司。政府可指定相关机构依法参股工程公司。工程实施机构和财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应监督社会资本按照采购文件和工程合同约定，按时足额出资设立工程公司。工程融资由社会资本或工程公司负责。社会资本或工程公司应及时开