新中国农村土地制度演变及启示样本

新中华人民共和国农村土地制度演变及启示摘要毛泽东主席说：中华人民共和国问题是农民问题，农民问题是土地问题。新中华人民共和国成立60年来，国内土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大限度上困扰着国内经济社会发展。研究国内土地制度，特别是新中华人民共和国农村土地制度变革历程及其影响，能为国内制定关于土地方针政策提供借鉴和参照，具备重大意义。核心词土地制度改革农村一、土地制度与土地制度改革1、土地制度土地制度是反映人与人、人与地之间关系重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上体现，是构成上层建筑有机构成某些。土地制度有广义和狭义概念之分。广义土地制度是指涉及一切土地问题制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地归属和运用问题而产生所有土地关系总称。广义土地制度涉及土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义土地制度仅仅指土地所有制度、土地使用制度和土地国家管理制度。在新中华人民共和国成立后一种很长历史时期内，由于特定历史因素，在人们老式观念上，习惯把土地制度理解为狭义土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济后来，随着国内社会经济制度不断变化和发展，人们对国内土地制度含义理解不断深化和发展。新观点挣脱了旧思想观念束缚，更强调广义土地制度，在注重土地所有制度、土地使用制度、土地国家管理制度同步，更增强了对新形势下由新土地关系所产生新土地制度关注限度，诸如土地运用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。本文所指是广义土地制度，但重要探讨是土地所有制度、土地使用制度和土地国家管理制度。2、土地制度改革土地制度改革，顾名思义，就是为了适应生产力发展规定，推动经济社会发展，而对土地所有制度、土地使用制度和土地国家管理制度等进行一系列变革。二、建国以来农村土地制度演变为了对土地制度进行完善和补充，60年来中华人民共和国发布了一系列规范土地管理和深化土地制度改革政策、法规，有效推动着土地制度变迁。按土地政策调节主题不同，可分为三个阶段，每一阶段体现出不同目的追求和制度绩效。1、第一阶段：1949～1953年，农民土地所有制阶段1950年6月颁布《中华人民共和国土地改革法》，明确规定和阐述了土地改革路线、方针和政策，指引全国开展土地改革。这是本阶段标志性法规，重要内容是废除封建剥削地主阶级土地所有制，实行农民土地所有制。1953年初，全国基本上完毕了土地改革、生产资料和劳动者直接结合，废除了封建土地所有制，大大地增进了农村经济恢复和发展。但是，基于农民个体生产经营现状和国家经济发展需要，政府以为必要倡导将农民"组织起来"，发展农民互助合伙，引导农民走上共向富裕道路，变化农业落背面貌。同步也强调，在农村开展互助合伙运动，不能挫伤农民个体经营积极性。2、第二阶段：1953～1978年，合伙和集体经营阶段1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营，并有较多数量初级农业生产合伙社成立，同年末，中央强调初级农业生产合伙社正日益变成领导互助合伙运动继续迈进重要环节。于是揭开了农村第二次农村土地改革序幕。本阶段土地政策演变又可划分为三个时期。（1）1953～1956年，初级社阶段这期间由于考虑到农民土地私有观念，中央没有过早地取消土地报酬，而是容许社员留有少量自留地。1956年3月通过《农业生产合伙社示范章程》，标志着全国基本实现了初级合伙化，农民将土地等重要生产资料作股入社，由合伙社实行统一经营。因而经营权已离开农民家庭，与农户初步分离，即所有权与经营权分离。后期，毛泽东对实现农业社会主义改造途径、环节、方针、原则做了系统阐述，1955年7月」把党内在合伙化速度问题上不批准见，作为右倾机会主义来批判③，「《中共中央关于农业合伙化问题决策》，1955年10月」使合伙化发展速度越来越快，偏离了健康发展轨道。（2）1956～1958年，高档社阶段农民私有土地、耕畜、大型农具等重要生产资料以及土地上附属私有塘、井等水利设施，被一起转为合伙社集体所有；土地报酬④「《高档农业生产合伙社示范章程》，1956年6月」也被取消。至此，农村土地从个体农民所有转变为社会主义劳动群众集体所有。1958年，为扩大规模经营，中央实行"小社并大社"，进而又履行"政社合一"人民公社制。「《关于农村建立人民公社决策》，1958年8月」并社过程中，自留地、零星果树等都逐渐"自然地变为公有".一种月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于合伙社，农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。（3）1959～1978年，人民公社阶段在从1959年开始人民公社阶段，中华人民共和国农村开始实行"三级所有，队为基本"体制，拟定了农村土地以生产队为基本所有单位制度，并且恢复了社员自留地制度⑥。「中共中央《关于人民公社管理体制若干规定（草案）》，1959年2月」紧接着中央规定各地彻底纠正"一平二调""共产风"以及"浮夸风"等不良风气，容许社员经营少量自留地和小规模家庭副业，恢复农村集市贸易。1962年，中央农村土地政策针对农用地作了进一步规定和明确：生产队范畴土地都归生产队所有，……定下来后，长期不变。1962年9月」1963年中央又对社员宅基地进行了规定，社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上附着物永远归社员所有，但宅基地所有权仍归生产队所有。3、第三阶段：1978年～当前，家庭承包经营阶段"文化大革命"结束后，中华人民共和国经济开始发生转变。特别是党十一届三中全会后来，改革开放开始成为中华人民共和国经济发展主旋律。经济改革始于农村，核心就是土地政策。以人民公社"三级所有，队为基本"经营制度全面解体，新以"包产到户、包干到户"为标志家庭经营体制确立。20近年以来，中华人民共和国农村土地政策发生了历史性变迁，变迁重要环绕家庭联产承包责任制展开。（1）1978～1983年，人民公社制度结束和家庭联产承包责任制确立过渡时期"文革"结束后，一方面就是要稳定土地政策。1978年，中央强调继续和维持1959年以来"三级所有"体制；同步指出，社员自留地是社会主义经济必要补充某些；经营方式上必定了"包工到作业组，联系产量计算劳动报酬"责任制；但仍规定"不许包产到户，不许分田单干"。1978年12月」1979年政策开始放宽，初步必定了"包产到户"办法，容许某些副业生产特殊需要和边远地区、交通不便单家独户可以包产到户，但仍"不许分田单干"。1980年春，关于"包产到户"问题争议比较激烈。"农村政策放宽后来，某些适应搞包产到户地方，搞了包产到户效果较好，变化不久"，邓小平同志正式表态统一了人们结识，有力地将刚刚兴起农村土地改革政策向前推动，同年9月，中央文献对联产承包责任制作了必定。此后，以"包产到户、包干到户"形式为主各种生产责任制如燎原之势，迅速推开，到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制已占97.8％，其中"包产到户"、"包干到户"占到50％。1982年元月，中央以一号文献形式第一次明确了"包产到户"社会主义性质，突破了老式"三级所有、队为基本"体制框框，指出"当前实行各种责任制都是社会主义集体经济生产责任制。"还特别指出，它不同于合伙化此前小私有个体经济，是社会主义农业经济构成某些。进一步消除了人们思想疑虑，增进了"包产到户"迅速发展。同年12月，修正后《宪法》明确规定："都市土地属于国家所有。农村和都市郊区土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。"同步规定恢复本来乡、镇、村体制。这标志着实行了20近年人民公社开始解体。1983年中央一号文献从理论上阐明了家庭联产承包责任制"是在党领导下中华人民共和国农民伟大创造，是马克思主义农业合伙化理论在中国实践中新发展"，并对家庭承包责任制给与了高度评价：克服了管理过度集中和平均主义弊病，继承了合伙化积极成果，坚持了土地等生产资料公有制和某些统一经营职能；这种分散经营与统一经营相结合经营方式具备广泛适应性，既可以适应当前手工劳动为主状况和农业生产特点，又能适应农业当代化规定。（2）1984～1991年，稳定和发展时期中央又持续发出3个"一号文献"，开始关注农村、农业详细发展问题，农村经济体制改革向纵深发展。家庭联产承包责任制得到稳定，改革全面转入农业产业构造调节和农产品、农业生产资料流通领域，并进行了土地流转摸索和实践。持续5年中央"一号文献"都是关于农村政策，在中华人民共和国农村改革史上成为专用名词——"五个一号文献".1984年，中央文献强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为勉励农民增长对土地投资，规定土地承包期普通应在以上。是年中华人民共和国粮食产量达到历史性高峰，标志着家庭联产承包经营制度这一重大改革政策成功，但也随着着浮现了第一次全国性"卖粮难"现象，家庭联产承包经营制度在思想上和实践中浮现了波折和动摇。针对这一现象，中央一方面提出调节农业产业构造，发展各种经营，并取消30年来农副产品统购派购制度，将农业税由实物税改为钞票税；另一方面明确规定，以家庭联产承包为主责任制、统分结合双层经营体制，作为中华人民共和国乡村集体经济组织一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。""这种双层经营体制，在统分结合详细内容和形式上有很大灵活性，可以容纳不同水平生产力，具备广泛合用性和旺盛生命力。是集体经济自我完善和发展，决不是解决温饱问题权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何踌躇和动摇。"针对农业面临停滞、徘徊和放松倾向，中央强调要进一步摆正农业在国民经济中地位。1987年在农村改革面临进退两难选取时候，中央决定建立农村改革实验区，土地制度是重要实验项目。1988年4月，第七届全国人大常委会对1982年《宪法》修正案规定："任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其她形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。"这一宪法修正，为土地转包从理论走进实践奠定了法律根据，进一步发展了这一阶段土地政策内涵。（3）1992～1999年，稳定和深化时期1992年，邓小平南巡发言和党十四大召开，极大地解放了人们思想，农村经济发展又进入了一种新高潮。随着着中华人民共和国开始社会主义市场经济摸索，老式农村经济也开始向当代市场经济转变。邓小平南巡发言对农村土地政策进一步指出："虽然没有新主意也可以，就是不要变，不要使人们感到政策变了。"稳定和深化家庭承包经营制度成为这一时期农村土地政策主题。中央指出，要使家庭承包经营为主责任制长期稳定，并不断深化，必要将其纳入法制轨道；依法管理农村承包合同，这是稳定和完善家庭联产承包经营制度重要保证。八届全国人大再次对《宪法》进行修正，将"家庭承包经营"明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度，从而解决了近年来人们对家庭联产承包经营制度争论。党中央和国务院进而规定"在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变"，进一步稳定和完善土地承包政策。为了切实稳定家庭联产承包经营制度，中央提出了相应对策和规定，指出"要通过强化农业承包合同管理等一系列办法，使农村土地承包关系真正得到稳定和完善"，并对合同严肃性、土地承包期、经营权流转、农民承担和权益等方面做出了规定。在第-轮土地承包即将到期之前，中央再一次宣布，土地承包期再延长30年不变，提出"大稳定、小调节"；及时向农户颁发土地承包经营权证书；整顿"两田制"，严格控制和管理"机动地"，规定所占耕地总面积比例普通不超过5％；并对土地使用权流转制度做出了详细规定。1997年9月，中华人民共和国共产党十五次全国代表大会报告中对"三农"问题阐述，为农村土地政策发展指明了方向。1998年，"土地承包经营期限为30年"土地政策上升为法律，稳定承包关系具备了法律保障。同年10月，中华人民共和国共产党第十五届三中全会决定＂长期稳定农村基本政策"，第三次提出坚定不移地贯彻"土地承包期再延长30年"政策，土地使用权合理流转，要坚持自愿、有偿原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让；同步也指出，少数的确具备条件地方，可以在提高农业集约化限度和群众自愿基本上，发展各种形式土地适度规模经营。1999年，延长土地承包期工作已进入收尾阶段，中央对土地延包工作做了进-步规定，第四次提出承包期延长30年，并且规定承包合同书和土地承包经营权证"一证一书"所有签发到户，实行规范管理，保证农村土地承包关系长期稳定。(4)～当前，完善和法制化时期，中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年筹划建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基本、统分结合双层经营体制。此后，农村土地政策法制化建设进入了快车道。进入新世纪，国家土地管理制度日益强化，各种必要法律法规逐渐制定与完善。建立"世界上最严格土地管理和耕地保护制度"成为中华人民共和国政府追求目的。8月，《中华人民共和国农村土地承包法》发布，明确规定了农村土地承包采用农村集体经济组织内部家庭承包方式；国家依法保护农村土地承包关系长期稳定，标志着从法律上规定了将来一段时期内农村土地产权政策基本走向。随之，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（）、《中华人民共和国农业技术推广法》（）、《中华人民共和国农业法》（）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（）等一系列有关法律法规发布实行。～，中央再一次持续四年以"一号文献"形式发布了关于"三农"问题政策意见。其中，关于土地有关政策方面规定指出，加快土地征用制度改革，严格遵守对非农占地审批权限和审批程序，严格执行土地运用总体规划；严格区别公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范畴。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿原则，改进分派办法，妥善安顿失地农民，提供社会保障；积极摸索集体非农建设用地进入市场途径和办法。以来，中央加大力度调节国民收入分派格局，夯实推动社会主义新农村建设，将农田水利设施建设作为农村基本设施建设重要内容，建设原则农田；坚决贯彻最严格耕地保护制度，切实保护基本农田，保护农民土地承包经营权；加强宅基地规划和管理，大力节约村庄建设用地强化，土地管理制度得到了空前强化。三、结论及启示1、对新中华人民共和国农村土地制度演变总结（1）土地制度改革通过了从强制性变迁到诱致性变迁过程国内前期土地制度变迁实质上是政府一手推动，而采用模式是强制性制度创新方式+激进式组织模式，即激进式强制性制度变迁组合模式。这种制度模式使农民处在被动角色，它不但破坏理解放后刚刚建立土地私有制，使农民预期遭到挫折。家庭承包经营制一方面是亿万农民自己创造创造，在政策上从不许包产到户，到对包产到户网开一面；从容许局部地区实验，到容许全面推开，再到把家庭承包经营责任制作为农村经济一项基本制度加以必定，充分阐明了这种模式是需求诱致性制度创新方式+渐进方式组合模式，即渐进式需求诱致性制度变迁组合模式。（2）土地制度变迁必要遵循生产关系一定要适应生产力发展规律国内20世纪50年代初土地改革，无地或少地农民都分到了相应耕地，当时称作“土地还家”，即将土地产权从地主手中夺回归还农民，实现人类“耕者有其田”基本理念，因而较好遵循了社会经济发展客观规律，满足了亿万农民占用土地强烈愿望，极大地调动了农民进行农业生产活动积极性，有力地增进了国内农业发展。农业合伙化后期到人民公社化时期，由于忽视当时落后生产力水平，以为公有化限度越高越可以增进生产力发展，盲目实行穷过渡与“大跃进”，从而违背了社会发展客观规律，致使这一时期成为农业发展缓慢时期。十一届三中全会以来履行家庭联产承包责任制，理顺了集体与农户双层经营关系，调动了集体统一经营与农户分散经营两个积极性，从而有力地增进国内农业发展。从建国以来农地制度变迁历史可以发现；土地制度改革必要从国内实际出发，按照生产力发展客观规定来决定完善生产关系，改革不相适应土地制度。（3）确立土地制度要增强农民对土地稳定感和权属感，克服农民对土地经营短期行为从建国以来农村土地改革看，土地改革由于实行农民土地所有，使农民真正成为土地主人，从而提高了农民经营土地积极性；合伙化和人民公社由于土地归集体所有、集体经营，农民对土地权属感消失，成果导致农民对土地悲观性经营；而家庭联产承包责任制将土地使用权赋予农民，激发了农民对土地投入和生产积极性。但在实际操作过程中，土地调节变动时有发生，因而导致了农民对土地经营短期性行为甚至是掠夺式经营。历史经验告诉咱们：增长农民对土地权属感和稳定感，推动农民对土地有筹划长期投入，这是土地制度创新一项重要原则。2、对新中华人民共和国农村土地制度变革启示和展望（1）将“尊重农民选取”作为土地制度确立基本原则土地制度变迁历程明确表白，改革与广大农民利益息息有关,农民因之具备勇气和活力，可以焕发出无穷无尽智慧。为此，土地制度要始终尊重农民选取去发展国内农村生产力。20世纪初进行土地革命和合伙化初期活动，都是由于尊重了农民选取，从而建立了农民土地所有制和后期互助组织与初级合伙社。而高档合伙社和人民公社化时期，恰恰是国家为农民已作主选取了集体所有、集体经营产权制度，农民之但是是一种“劳动力”而已，从而严重挫伤了广大农民积极性。1978年以来农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权与经营权相分离，就是党领导下国内农民伟大创造。十一届三中全会后来，党中央、国务院充分尊重农民这一创造，并认真总结推广，不久就在全国得以普遍履行，获得了巨大成功。进入90年代以来，“三农”问题日渐突出，这就规定咱们在土地制度改革中进一步明晰、理顺不同权利权益关系，保护农民利益，充分调动各方面积极性。（2）将“农村土地承包经营权流转”作为此后农村土地制度改革方向改革开放以来，家庭承包经营体制虽然获得了令人瞩目制度绩效，但这种以均田为特性承包制度也不可避免地带来农地经营细碎化，从而影响了农业生产效率提高，阻碍了农业科技广泛应用，也难以有效地保障和控制农产品质量安全。因而，在坚持以家庭承包为基本、统分结合双层经营体制下，明确农民对承包经营农地使用权独立性、利益性和转移性，容许农民在遵守关于法规政策规定下流转，对推动农业构造战略性调节、发展效益农业，具备十分重要积极意义。=1\*GB3①规范土地制度，明晰产权边界明晰产权边界自身就是对农地资源一种配备，能减少土地资源挥霍，提高土地经济效益。近期重要是要明确土地所有权主体权利和义务；明确国家对土地管理和集体所有权互有关系；明确使用权主体权利和义务；明确国家、集体和农民利益分派关系，切实减轻农民承担，调动农民生产积极性。=2\*GB3②加强农业立法工作做到“依法治农”，为农村土地制度改革提供有效稳固法制保障，对于农村土地所有权和使