经济全球化背景下的“中国特色”与“国际通则”

经济全球化背景下的“中国特色”与“国际通则”-PAGE5-经济全球化背景下的“中国特色”与“国际通则”复旦大学国际关系与公共事务学院浦兴祖随着资本、技术、信息、人才等生产要素突破国界，在全球范围内加速流动与组合，经济全球化已经成为一股不可逆转的潮流。在此背景下，中国继续强调要推进建设有中国特色的社会主义的事业。与此同时，中国以加入世界贸易组织为标志，决意进一步扩大对外开放，全面遵从经济运作方面的国际通则。一个是建设“中国特色”——“特有”、“特殊”、“特定”之“特”，一个是遵从“国际通则”，——“通行”、“通用”、“通适”之“通”。两者形似相悖，实为相通。本文试图从宏观上考察与揭示它们之间的内在逻辑关系，从而加深理解中国正在进行的伟大事业及其与全球发展之关系。主要观点是：建设“中国特色”，不能不实行对外开放；实行对外开放，不能不遵从“国际通则”；遵从“国际通则”，不能不加快政府改革；加快政府改革，有利于建设与发展“中国特色”。一，建设“中国特色”，不能不实行对外开放。２０世纪５０年代中期，即新中国建立后不久，以毛泽东为首的领导人发表了“论十大关系”等重要思想，开始了对中国特色社会主义建设道路的探索——尽管当时还没有正式提出“中国特色”这一概念，但那次探索的目的很清楚，就是要从中国的实际情况出发，寻找“反映中国客观经济规律”、“适合中国的路线”［1］。后来，中国的发展进程经历了重大曲折。“文化大革命”结束后，邓小平等领导人在深刻反思建国以来的经验教训的基础上，更加坚定地提出，要解放思想，实事求是，从中国的实际出发，走中国自己的路，并且明确提出了“建设有中国特色的社会主义”这一概念。现在，中国正全力推进“建设有中国特色社会主义”的伟大事业。显然，提出“中国特色”，逻辑地包含着对中国“特殊”（“特有”、“特定”）国情的强调。但是，这种对“特殊”、“特色”的强调，有着特定的针对性。略知当代中国发展史的人都知道，在中国建设社会主义的进程中，“苏联模式”曾经发生过重大的影响。这种模式的基本特征是：权力过分集中。实践证明，它不利于中国社会的充分发展。毛泽东、邓小平强调中国国情的特殊性，强调“中国的路线”、“中国特色”的社会主义，——在很大程度上——正是针对这种传统的社会主义模式的。特别是在邓小平看来，为了加快中国社会经济、政治与文化的全面发展，就必须通过改革，摒弃与超越“苏联模式”，建设有中国特色的社会主义。事实上，自１９７８年以来，中国在各个领域中的改革步步推进。以经济领域为例，“纯而又纯”的公有制经济正在改为“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”；单一的“按劳分配”正在改为“以按劳分配为主体，多种分配方式并存”；高度集中的“计划经济”正在改为“社会主义市场经济”。这样，当今中国的社会主义，就明显地具备了一系列有别于传统社会主义的“中国特色”。特别令人注目的是，与推行改革，建设“中国特色”相同步的还有“对外开放”。——不难理解，强调“中国特色”的本意，决不是要以特殊的国情为由，自我孤立、自我封闭起来，与世隔绝。相反，建设“中国特色”的社会主义，不能不实行对外开放。因为从归根结蒂的意义上讲，建设“中国特色”的社会主义就是为了加快中国的发展。而在现代世界上，中国要加快发展，就不能不加强与国际的联系。这一点，毛泽东也是意识到了的。他曾主张抛开意识形态的分岐和社会制度的差别，采取果断而灵活的政策，积极争取与各国发展贸易往来。[2]——至少在上个世纪６０年代以前是这样的。但是，“那时候没有条件，人家封锁我们。后来‘四人帮'搞得什么都是‘崇洋媚外'、‘卖国主义'，把我们同世界隔绝了。”［3］一个典型的例子是，我们曾宣称，已经做到了“既无内债，又无外债。”１９７４年，国家外贸部干脆申明：“社会主义国家根本不会引进外国资本或同外国共同开发本国或其它国家的资源；根本不会同外国搞联合经营，根本不会低三下四地乞求外国的贷款”［4］。这就从根本上把社会主义与“对外开放”对立了起来。“文化大革命”结束后，邓小平在提出“建设有中国特色的社会主义”之同时，特别强调社会主义中国必须实行“对外开放”。之所以如此，是因为他：第一，总结了几十年“关起门来搞建设”的历史教训；第二，看到国际环境为对外开放提供了有利的条件。第三，也许更为重要的是，敏锐地觉察到了经济全球化的大趋势。——经济全球化究竟起源于何时？学术界的看法不尽一致。［5］但，２０世纪７０年代后，经济全球化较以前有了进一步的发展，这是可以肯定的。笔者认为，经济全球化实际上正是邓小平全面提出对外开放思想的重要背景。虽然他还没有直接使用“经济全球化”这一概念，但却已经明确指出“现在的世界是开放的世界”［6］；他注意到，现在各国的经济是相互依赖的，“任何一个国家要发展，孤立起来，闭关自守是不可能的”［7］。中国的发展离不开世界，世界的发展也需要中国；他认为，世界市场的扩大，决定了发达国家也有一个经济上开放的问题。如果不与中国等发展中国家开展经济交往，它们所面临的市场问题、经济发展问题，也难以解决［8］；他强调，中国要发展，必须实行对外开放。这“使我们能够吸收国际先进技术和经营管理经验，吸收他们的资金”。［9］如果实行关闭政策，那“对我们极为不利，连信息都不灵通”［10］。总之，在经济全球化趋势进一步发展的背景下，要建设“中国特色”，加快中国的发展，就不能不强调对外开放。这便是邓小平的思想逻辑。在此思想的导引下，中国以越来越开放的事实，彻底否定了那种将社会主义与对外开放对立起来的观念，超越了那种“关起门来搞建设”的传统社会主义。以江泽民为核心的中国领导人更是直接使用了“经济全球化”的概念，进一步强调在经济全球化背景下，扩大“对外开放”的重大意义。特别是，通过长期努力，终于使中国加入了世界贸易组织，从而把对外开放与“中国特色”都推进到了一个新的阶段。当今，“中国特色”与“对外开放”已经越来越紧密地联系在一起。我们不仅可以断言：建设“中国特色”，不能不实行对外开放；而且，还可以进一步认定：实行“对外开放”，正是“中国特色”的社会主义有别于传统模式的社会主义的一个重要标志。二，实行对外开放，不能不遵从“国际通则”。经济全球化，说到底就是市场经济的全球化，或者说，是全球范围内的经济市场化。全球形成一个统一的市场，各种资源因价值规律的作用在全球范围内得到配置与运作。其间，必不可免地会充满激烈的竞争。为了保障这种竞争的有序性、公正性、持续性，各参与竞争的主体共同遵从一定的“游戏规则”，是绝对必要的。这就是通常所说的“市场经济即法制经济”。——一个国家内的市场经济是这样，全球范围内的市场经济也是这样。非如此，“市场霸主”、“经济霸权主义”就会大行其道，而“公正性”、“有具有普遍的强制力，并且可以通过贸易政策审查机制与争端解决机制，严格监督与保障各成员方政府遵从之。这样，由“入世”而引来的国际通则之刚性约束将构成强劲的“外驱力”，以外促内，倒逼中国政府管理系统从行政职能、行政组织、行政观念、行政方式、行政程序、行政法制、行政效率诸层面全方位地加快自身改革。——如果说，以往政府管理系统还可以采取种种方式，或“消解”或“抵挡”或“绕过”源自国内经济体制改革的“内驱力”，——因为它在国内拥有着特殊的权威性,那末，今天面对源自世贸组织及其国际通则的“外驱力”,政府就不可能再采用“消解”、“抵挡”、“绕过”的办法——因为任何一个成员方政府在国际通则面前都一律平等，没有特殊的权威性可言。如果无视、逃避或违背国际通则,只会被世贸组织追究国际责任。到头来，不仅会损害国家的经济利益，而且还会损害国家的信誉和形象。有鉴于此，中国既已“入世”，就不能不全面认真地遵从国际通则，而要遵从国际通则，政府就不能不乘“外驱力”之势，“痛下决心”，加快自身的改革步伐,最终“革”成自己的“命”。这一步固然会有“阵痛”，但如果能“忍痛”走出去，走到底，那就是中国“入世”后所解决的最大难题，所获得的最大成果。由此，其它的难题就可迎刃而解，其它的成果就可随之而获。四，加快政府改革，有利于建设与发展“中国特色”。政府改革应该是全方位地加快。结合国际通则的要求与中国政府管理系统的实际情况，笔者认为，特别需要重视的是以下几点。第一，加快推进职能转变。世贸组织的国际通则并不排斥政府，而是要求政府扮演恰当的角色，——当然不是计划经济体制下那种“万能政府”、“无限政府”的角色，而是能适应现代市场经济需要的那种“有限”而又“有效”的政府角色，以此“保证”国际通则的实施，“确保”承担作为成员方的义务，而不是成为“贸易、投资等经贸活动的障碍”。为此，中国政府必须加快职能转变，有所不为而有所为。凡是企业、市场、社会自身愿意管也管得好的事，政府就无需代劳；凡是企业、市场、社会不愿管也管不好的事，就需要政府有效地发挥作用。具体来说，各级政府应当坚决退出微观经济领域，切实实行政企分开，“还权于企”，进一步改革与减少行政审批，让企业真正成为市场主体。政府要重视宏观经济领域与社会经济环境。在经济全球化背景下，尤其是“入世”后，国内市场对国际市场的依存度以及国际市场对国内市场的影响力均在增大，政府进行宏观调控的能力也必须随之而增强。政府要改变一味强调“命令-指挥”的传统观念，树立起“服务”意识，从提供公共设施、公共物品等方面为市场主体创造良好的经营环境。要通过立法建构与完善市场规则，并加强对市场秩序的监管，以防止与矫正市场失灵。“服务”与“监管”都是需要的。因为强调“服务”而否定必要的“监管”，那是片面的观点。政府职能必须转变，但，一个前提是必须正确理解与把握“转变职能”的涵义与目标。应当看到，当今中国，尤其是“入世”后的中国，几乎无人否认“转变政府职能”的必要性。但在实践中，政府职能却“转”得非常艰难、非常迟缓。原因是多方面的。以笔者分析，至少有三：第一，不少政府部门的主要领导对“转变政府职能”的认识只是停留在抽象层面上，而“对该部门在社会主义市场经济条件下的职能至今仍不清楚”［17］。第二，职能的背后有权力，权力的背后有利益。政府中部门利益与官员利益的客观存在，导致一些官员与部门“因利恋权”，构成了转变政府职能的深层阻力。第三，社会中介组织的发育不足与不良，使政府“转”出去的公共管理与公共服务职能缺少有效的承接者。有的地方因此而出现了“转出去”后又“转回来”的“倒转”、“逆转”现象。有鉴于此，应当有针对性地培训政府有关部门的主要领导，组织他们进一步深入学习与研究社会主义市场经济理论、现代行政学理论和有关世贸组织的知识，从理论与实践的结合上，研究与认清本部门在社会主义市场经济条件下，特别是在“入世”后的今天，应当承担与不应当承担的职能。应当通过有效的思想政治教育和切实的制度建设，进一步提高政府部门的领导与官员的思想水平，杜绝那种为了获取部门与个人利益而阳奉阴违，阻碍政府职能转变的现象。同时，应当从健全制度着手，强化对行政权力的监控，堵塞以职能（权力）谋取部门与个人利益的渠道。还有，应当在政府推动下，大力培育与扶植社会中介组织与社会保障体制，并通过有效的措施，克服中介组织的官办化、行政化倾向，完善中介组织的自我管理、自我约束机制，增强社会的自理能力，为政府转变职能，逐步走向“有限行政”创造外部条件。第二，加快推进法治行政。依法行政或曰法治行政，本来就是中国建设社会主义法治国家的题中应有之义。入世后，我们还需从遵从国际通则的维度，在更加广阔的背景下来考虑加快推进法治行政的问题。世贸组织的基本法规《关于建立世界贸易组织的协议》规定，“每一成员方应当保证其法律、法规和管理程序同各协议及附件规定的义务基本一致。”[18],显然，今天我们所强调的“依法行政”、“法治行政”，还必须内含“依国际法行政”、“国际通则优于国内法”的涵义。为了遵从与实施世贸国际通则，“依国际法行政”，一般有两种做法。少数成员方在国内直接适用世贸组织的国际通则，使之“具有国内法效力”。中国与大多数成员方则采取“间接适用”的方式，即“通过修订现行国内法和制定新法律的方式实施世贸法律”［19］据此,在“入世”前后，中国的人大与政府系统（包括中央与地方）已经废止、修改了一批与世贸国际通则不相符合或不太符合的法律法规,制定了一批与国际通则接轨的法律、法规。这方面的立、废、改任务还很重，今后还需加快步伐。只有这样，才能为国际通则在中国得以实施创造前提条件。此外，根据世贸组织的国际通则规定，中央政府有责任确保我国法律、法规和其它政策措施符合我国在世贸组织协议和“入世”议定书中所承担的义务与承诺，并确保它们在我国关税领土内统一实施。据此，必须进一步强调“统一法制”的原则，强化中央维护“法制统一”的权威与能力，通过有力的举措铲除有损于“法制统一”的地方保护主义与部门保护主义。由于“依法行政”或“法治行政”的实现程度与政府公务员的法治意识与执法水准密不可分，各级政府应当非常重视对公务员进行有关国际通则知识的培训，要求他们进一步增强“依法行政”的意识，不断提高依法行政的能力。第三，加快推进行政公开。“透明度”原则是一项基本的国际通则。它要求成员方政府凡有关或影响贸易的法律、法规和其它政策措施（除具有正当理由的机密材料外），都必须公开，以此达到杜绝不公平贸易之目的。中国政府在“入世”议定书中已就“透明度”问题做出了承诺：“设立或指定一官方刊物，用于公布”这方面的“法律、法规及其它措施”；“设立或指定一咨询点”，负责向提出请求的任何个人、企业或世贸组织成员提供相关信息，等等。应当创造条件，使这些承诺尽快付之实践。以此为契机，可以把我们原先已经提出并正在实践中的“政务公开”提升到一个新的高度。现在一些政府部门能够做到公开办事程序与办事结果，这固然是一个进步，但还不够。公开办事程序与办事结果，只是将“这样办的”与“办成这样”告诉了公众，但没有将“凭什么办成这样”公诸于众。当公众进行追问时，一些官员的回答往往是一句话：“按照上级文件精神”，甚或是：“根据有关领导批示”。至于“上级文件”、“领导批示”究竟是如何写、如何讲的，公众一概不知。进而言之，这些“文件”、“批示”的内容本身是否合法、合理，公众更是无从过问。其实，这是非常关键的一个环节。笔者早就主张，政务公开必须包括公开办事依据，亦即行政行为的法律或政策依据。政府应当为公众查询、查阅这些依据提供便利。此点与国际通则的要求是完全吻合的。这样做，既有利于加强监督，减少行政活动中的不公正行为，同时，也是体现对公民知情权的尊重。现在正在逐步走向普及的决策听证制度，是推进行政公开的一种途径。然而，有的地方政府刚刚开始试行，就将它扭曲成了一种形式主义的摆设。内部决策明明早已“敲定”，权威人士钦定“不再调整”，却在那里煞有介事地开“听证会”，愚弄公众。这种做法与行政公开的宗旨背道而驰，必须坚决制止，以保障决策听证制度的健康发展与逐步完善。为了推进行政公开，还应采取相应的措施，进一步破除某些传统观念与传统方式。例如，应当彻底改变以内部下达的“红头文件”“领导批示”作为行政依据的思维定势和习惯做法。[20]再有，为了加快推进行政公开，应进一步发展“电子政府”的建设，完善各级政府的网站。有人提出“政府网站增设英文版网页”，以利面向国际的建议，[21]是值得重视的。第四，加快推进行政公正。“非歧视”是世贸组织最具基础性的原则。“公平竞争”也是它的一项基本原则。然而，一段时期以来，在中国的某些法律、法规中，对外商投资企业与国内企业，对国内不同所有制的企业，往往赋予了不同的权利。例如，外贸经营权经“行政许可”，只赋予少数企业，而大多数国内企业则无法享有。有些地方政府对重点国有企业等实行“挂牌保护”制度，造成了企业之间“身价”差异，人为地使强者愈强、弱者愈弱。根据国际通则的精神，这些做法及其背后的观念都在改革之列。所有市场主体的法律地位是平等的。政府应当对他们实行“非歧视”原则，给他们以公正的“国民待遇”，为他们创造公平的市场竞争环境。鉴于国内私营企业曾经被歧视的事实，现在特别要注意为他们提供“平等的竞争平台和市场机会”。[22]以上诸点，似可概括为“有限行政”、“法治行政”、“公开行政”、“公正行政”。此外，还可以强调“民主行政”（公众参与行政决策）、“责任行政”（责任明晰，接受监督）、“统一行政”（地方必须服从中央）、“电子行政”（现代行政方式与技术）。总共八个“行政”，笔者以为，从不同维度上揭示了“入世”后的中国政府加快自身改革的目标取向。政府只有朝着这样的目标去加快自身改革，才能做到真正“入世”，才能带头适应与遵从国际通则，顺乎经济全球化的潮流。由于政府加快自身改革，有利于遵从国际通则、扩大对外开放，有利于适应国内完善市场经济体制的需要，促进国内市场与世界市场的融汇，也有利于非公经济在“非歧视”的平等环境中发展，真正成为社会主义市场经济的“重要组成部分”；又由于“对外开放”、“市场经济”、“一主多种经济成分”均属于社会主义的“中国特色”。因此，归结起来，切实加快政府的自身改革，就有利于建设与发展“中国特色”的社会主义，或曰：有利于建设与发展社会主义的“中国特色”。如若本文的分析可以成立，那末，经济全球化背景下的“中国特色”与“国际通则”之间的逻辑关系，便是：建设“中国特色”，——>不能不实行对外开放；实行对外开放，——>不能不