我国农村土地产权制度的发展及完善样本

国内农村土地产权制度发展及完善作者：黄爱学杨创造摘

要：“三农”问题核心在于农村土地产权制度完善。由于国内现行法律上冲突、理论上匮乏和行政权滥用，致使农村产权主体缺失、农民利益难以有效保障。国内应完善农村土地权利体系和保障机制，并对农村产权组织予以重构。

核心词：土地产权、农民土地集体所有权、土地承包经营权、村民委员会

土地产权是指权利人在其权利存在土地上，为实现其运用土地目，分别依法行使其权利时对土地用益、流转、管理权。[1]

确立土地产权制度，明晰土地产权权利内容，在调节土地法律关系上有其重要作用。当前在国内，农业、农村和农民问题被称为“三农”问题，它关系到农业发展、农村稳定和农民切身利益。随着社会发展和改革进一步，这一问题日益凸现出来。解决这一问题核心是农村土地制度完善。国内应完善农村土地权利体系和保障机制，并对农村产权组织予以重构。

一、国内农村土地制度发展

新中华人民共和国成立以来，随着政治、经济形势发展，国家环绕土地使用制度等土地问题进行了一系列改革摸索，建立了有中华人民共和国特色农村土地制度。

国内农村土地制度是一种不断发展、不断创新过程。50年代初期实行土地改革，实现了农村土地从封建地主所有制向农民所有制转变；50年代中期进行初级农业合伙化，农民以土地入股初级社分红，实行是农民所有、初级社集体经营土地制度；50年代中后期至70年代末期进行高档农业合伙化和人民公社化，农村土地制度由农民所有、集体经营转变为集体所有、集体统一经营。[2]

自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐渐承认过程，最后在1984年基本完毕在全国范畴内履行。土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同主体，使本来一切土地权利归集体单一产权体制，转变为集体拥有土地所有权和农户享有土地承包经营权二元产权体制。这种体制激起了农民长期运用、集约运用土地积极性。农户成为独立和完整经济核算单位，她们获得了对自己劳动力支配权，激发了农民生产积极性，增进了农村经济发展。

当前，国内农村土地制度已经形成了比较完善法律体系，国内《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法》等都作出了相应规定，明确了农村土地权利主体、客体和权利义务内容。特别是3月施行《农村土地承包法》为农村土地使用权依法行使提供了有力地保障。依照国内现行土地法律制度规定，国内农村土地产权制度包括如下权利体系，即国有土地所有权（完全所有权）、集体土地所有权（不完全所有权）、土地承包经营权、租赁权、“四荒”使用权抵押和其他抵押、基地权等。

尽管国内农村土地产权制度日趋完善，但在理论和立法上仍存在某些不统一、不科学地方，学界对有关问题尚有争议，并有继续探讨必要。此外，在详细实行过程中也存在种种问题。在实践中，农民经营权难以得到应有保护，当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，农户往往处在弱势地位，无法依法争取到自己合法权利。例如，当前“圈地之风”盛行，严重地损害了农民利益。

二、农村土地产权制度问题分析

（一）农村土地制度现实问题

1、所有权主体虚位。[3]

国内《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但是该规定实质上是模糊，“农民集体”含义并不明确。依照国内《村民委员会组织法》规定，无论是村民小组还是村委会都不也许成为农村集体土地所有者。这样就导致了农地所有权主体虚位。实践中，村民小组、村委会、乡政府，甚至某些集体经济组织都成为集体土地实际支配者，行使着所有人权利。由此导致现实中严重后果是，村干部和乡干部成了农村集体土地实际支配者和最大受益者，集体土地所有权实际已被虚化，乡村干部“寻租”成为一种较为突浮现象。

2、所有权效力相对性和权利内容不完全性。与国家土地所有权相比，集体土地所有权在法律上受到相对保护。[4]

从国内现行法律规定及其运作来看，农民集体土地所有权是一种受到严格限制所有权。国家对其用途、流转、处置进行严格地管制。对照所有权权能构成，农民集体土地所有权权能则体现残缺不全。国内农村土地法律所有权（即名义所有权）与实际所有权完全不一致。国内农村土地所有权真正主体是国家（中央政府），各级政府只是这个所有权主体代理人，乡、村、组集体是国家所有权基层代理人。这些规定违背了所有权平等规定。

3、农地承包合同性质不明。在理论界，农地承包合同性质有行政合同说和民事合同说两种观点。行政合同说以为，农业联产承包责任制建立，使农民通过与政府订立行政合同获得土地使用权，以行政合同代替了筹划体制下行政命令或指令性筹划，国家在农业领域管理方式上行政合同占据了主导地位。[5]

而民事合同说以为，农地承包合同犹如公司承包经营合同同样是平等主体间订立双务、有偿、诺成合同。[6]理论上争议在立法上也得到了有关支持。由于行政与民事关系不分，承包合同已不限于发包人与承包人民事权利义务，失去了本来含义，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理手段。

4、农地承包经营权性质不清。当前我国学术界争论重要集中在物权说[7]

与债权说[8]

之间，除上述两种观点外，还涉及劳动关系说、物权兼债权说、债权兼物权说、（复合）所有权说、田面权说（所有权为田底权）、附加土地所有权说、社会保障说等。

5、土地流转制度存在缺陷。虽然国内《农村土地承包法》第32条规定了承包经营权可以依法采用转包、出租、互换、转让、入股等方式流转，但国内农村并未形成合理有效土地流转机制，如流转客体有限，流转性质不明确，流转种类不科学性和流转程序不规范性。流转障碍重要在于：一是将农业承包合同定位于债权合同，因而土地承包经营权人转包土地或转让土地承包经营权需经发包人批准；二是依国内《担保法》第37条之规定，耕地、自留地等集体所有土地使用权原则上不可抵押。不可抵押限制了农地流转。[9]

对此，有学者提出了质疑：“这一规定未必适当，农地使用权都可以转让，为什么就不能设定抵押权呢？”[10]

由此导致成果是生产力无法重新配备，农业经济构造调节处在要么重新调节土地承包关系，要么放弃规模经营尴尬局面，土地资源配备效率低下。

（二）土地问题因素透析

国内农村土地制度陷入当前之困境，其因素有如下几种方面。

1、立法失范。国内《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法》涉及农民集体土地所有权有关规定体现出含糊不清、互相矛盾或严重背离社会现实等问题。例如，对农村土地仅规定归农民集体所有，但对“农民集体”含义、体现形态未做明确界定，并将“农民集体”与农村、农业经济组织混用。《土地管理法》中规定村民小组具备经营土地权利，而在国内《村民委员会组织法》中，村民小组却从属于村委会，无独立地位，其对土地经营管理权也就固然地收归村委会了。

村民委员会并不是集体土地所有权主体，它只是村集体事务实际操作者，咱们应当把村民委员会与农民集体自身相区别。一方面，从村民委员会性质来看，国内法律规定村民委员会是基层群众性自治组织。另一方面，国内《村民委员会组织法》和《土地管理法》规定村民委员会管理本村属于村农民集体所有土地和其她财产，可见，法律并没有赋予村民委员会以土地所有权，村民委员会只是土地经营管理者，并非土地所有者。

尽管国内《农村土地承包法》立法阐明详细规定体现了承包经营权物权化，然而农民承包经营权内容却由发包方和承包方商定，并未法定化。此外，依照该法第56条规定，当事人一方违背合同义务，应承担违约责任。由此，农民承包经营权难以得到物权法保护。

2、行政介入。农民集体土地所有权矛盾核心问题是政府在利益驱动下政治操纵和强势介入。在筹划经济时代，国家筹划决定生产什么，生产多少和如何分派，土地控制权事实上不在所有者，而在国家手中。在实行农村家庭承包经营制后，国家基于其利益需要，仍未放松对农村集体土地控制，只是变换了方式，通过政策和法律对农民集体土地所有权进行实际控制。土地所有权主体虚位，使国家对农村集体土地支配更加畅通无阻。现实中，圈地和拆迁问题不断，某些政府或部门滥用行政权征用土地，损害了农民利益，导致了某些社会问题产生。

3、理论缺失。依照国内《宪法》和《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教诲、自我服务基层群众性自治组织。然而《土地管理法》却规定了村民委员会“经营”职能，这与主线法相冲突。

村民委员会即不是行政组织也不是民事组织，不享有民事权利能力和行为能力，不是民法上“第三主体”，然而《农村土地承包法》却规定了它民事责任，该组织民事责任基本是什么？最典型是无财产基本，这一问题颇值探讨。另有局限性是，该法仅规定了村民委员会民事责任，却未涉及村干部责任，由于在实践中村民委员会侵犯农民利益事实上体现为村干部在缺少应有监督状况下滥用“职权”。

三、完善农村土地产权制度思考

学界提出了改革国内农村土地制度基本思路。在农村土地所有权方面，第一是集体土地国有化；第二是农村土地私有化；第三是实行农村土地国家、集体和农户三级所有或集体与农户私人所有并存；第四是保持农村土地集体所有前提下，实行土地制度改革。[11]

当前，国有、私有方案在国内并不可行，进行相应改革是一种可行途径。在承包经营权方面，有学者主张用永佃权取代之，[12]

也有人主张用益权制度。[13]

尚有观点主张采用农用权[14]

或者耕作权[15]

概念。其她还涉及抵押制度完善及地上权、地役权制度建立等等。[16]

针对国内农村土地产权制度法律现状，笔者提出如下思考。

1、主体实化，重构所有权主体

“农民集体”意思表达机制欠缺，正是导致所谓集体土地所有权主体虚位因素。[17]

有学者指出，农民集体应当具备三个条件：第一，必要有拟定组织形成和组织机构，如集体经济组织或者村民委员。第二，应当具备民事主体资格，就是这个集体组织是被法律承认，可以依法律享有权利和承担义务。第三，集体成员应为农业户口农村居民。[18]

因而，国内物权立法应当规定农民集体所有权主体权利实现机构和主体自决权，以贯彻农民土地集体所有权。长期以来，国内农民集体所有权存在问题是以政治或半政治农村基层组织直接代表农民集体行使所有权，为了贯彻农民集体所有权就有必要使两者剥离，而剥离办法便是赋予一定范畴农村社区以法人资格，按照法人原理组建一定组织代表农民集体行使所有权。也就是说，集体所有必要与相应集体成员自治机构相配合，否则集体所有就也许流于形式。换言之，农地集体所有是一种组织化产权形式，没有自主组织，就没有真正集体所有。为此，国内应当对农村基层组织进行法人化改造，真正建立一套“独立自主、自我决策”机构。

本文以为，国内应当重构农村产权组织，进行公司化法人机关改造。农民集体应当成为一种法人，应当按照法人来组织代表机关，运营它财产。农民集体成员大会或代表会议为农民集体所有权主体行使所有权权力机构，而不但仅是一种监督机构。该组织对全村土地运用方式、分派或承包规则、土地运用变动等作出最高决策，使它真正成为可以代表农民利益、反映农民意志机构。此外，在最高权力机构之下设立执行机构，这种执行机构既是村民大会意志贯彻执行机构，也是上一级村民委员会或政府政策命令执行者，肩负村社行政管理和经济组织领导工作。同步，转变村委会等组织职能或性质，使其一方面成为执行农民代表大会意志机构，同步兼具备社区管理职能，执行上级政府任务。由此形成了权力机关、监督机关和执行机关互相制约机制。

2、土地权利内容明晰化、法定化

国内《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己财产享有占有、使用、收益和处分权利”。农民集体所有土地由农民集体占有就是指农民集体可以实际控制这些财产。农民对其土地依照其性能和用途有自主加以运用权能。农民集体所有财产上所产生收益应归农民集体所有。农民集体所有财产依照法律或合同由农民集体成员、集体经济组织或其她非所有人使用，财产上所生经济利益，应根据法律或合同规定在农民集体和这些集体财产使用人之间进行分派。农民集体行使对土地权利转移和转换处分权能。农民集体有保护其所有财产免受不法侵害排除不法干涉权能。

农民集体所有权实现过程中，应当完善她物权设定，保障承包经营权物权化。国内法律应明确规定承包经营权内容，使其法定化，而不是由当事人双方商定，如确认承包经营人依法享有承包土地经营权、收益权和产品处置权，有权自主组织生产经营等。[19]

3、健全土地流转机制。国内农村土地使用权流转可以分为四类：第一，物权性质流转，即指原土地承包经营权人依法将土地承包经营权移转给她人行为，重要涉及农村土地承包经营权转让、抵押和互换等；第二，债权性质流转，即指农村土地承包经营权人在保存农村土地承包经营权前提下，将农村土地移转给她人，并收取租金等经济利益行为，重要涉及农村土地租赁和托管；第三，股权性质流转，即指农村土地承包经营权人有保存农村土地承包经营权前提下，将农村土地使用权以出资方式移转给她人行为，重要涉及农村土地使用权入股和联营；第四，其她性质流转，如农村土地征用。[20]

此外，有学者提出了所有权转换制度。[21]

4、排除行政不当干预，保障农地运用自决权

农民集体所有财产，应当由农民自治机构按照农民集体成员大会决定集体资产经营方案、投资筹划等等。农民集体成员大会应制定集体财产管理制度，并由自治机构切实实行，如建立资产确权制度，实物资产登记、评估制度，实物资产流转回收制度等。农民集体可以通过农民自治组织自己占有其财产，也可以依照法律规定和集体意志，由农民自治组织或个人占有。

农民自治组织代表农民集体直接使用集体财产所产生利益归农民集体所有，由农民自治组织行使收益权。农民集体所有权处分权行使，特别是对重大财产处分，应由农民集体成员大会决定，由农民自治组织执行。农民自治组织在集体成员大会授权范畴内，也可行使某些处分权。

当农民集体所有财产遭受不法侵害时，农民自治机构有权排除不法侵害，并最后向人民法院起诉。如果集体资产管理人员侵犯集体财产或者她人侵犯集体所有权而农民自治组织怠于追究，农民集体成员个人也有权向人民法院提起诉讼，规定其停止违法行为和侵害行为。

此外，国家对农村土地征用，其性质属于行政行为或行政权力性质，为避免对农民利益导致侵害，国内法律应明确土地征用条件、程序和补偿原则以及救济办法参照文献

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[8]梁慧星