关于国有资产法基本理论的探讨

关于国有资产法基本理论的探讨〔一〕作为我国经济体制改革之目标模式的社会主义市场经济，是以生产资料公有制为基础、以国有经济为主导力量的市场经济。因而，如何实现国有经济与市场机制的相容，一直是经济体制改革的重大课题。为建立适应市场经济的国有资产治理体制，必定要突出国有资产法在市场经济法律体系中的地位，并完善国有资产法的体系，这就产生了对国有资产法理论研究的迫切需求。然而，国有资产法理论研究却是我国法学界的薄弱地带，专门是国有资产法差不多理论近乎空白[1]。为尽快扭转国有资产立法中较多单项法规、规章，但体系不完备同时缺乏差不多法的局面，应当专门重视国有资产法的差不多理论。一、国有资产的法律界定(一)国有资产的概念和特点〝国有资产〞是经济体制改革中新显现的一个概念，而以往在法规和政策文件中只有〝国家财产〞或〝国有财产〞的概念。按照市场经济理论，严格地说，〝资产〞和〝财产〞不是同一概念。只有作为生产要素投入生产经营的财产，才称为资产，它具有增殖功能；而一样意义的财产那么不一定会增殖，或者说，在财产的含义中，只要说明它是产权客体即可，无需也没有说明它会增殖与否。简言之，资产是一种财产，而财产不一定是资产。然而，目前许多法规、政策文件中和治理实践中，已将〝国有资产〞和〝国家财产〞或〝国有财产〞混用。故国有资产有广义与狭义之分。广义国有资产与〝国有财产〞或〝国家财产〞同义，泛指依法归国家所有的一切财产，既包括增殖型或经营性国家财产，又包括非增殖型或非经营性国家财产。狭义国有资产，仅指增殖型或经营性国家财产。在国有资产法中，对国有资产应当按广义来明白得。这是因为：(1)国家财产中的各项财产，尽管存在有无增殖功能的差别，但在法律上具有不可分割的整体性，同时由国家统一行使所有权。(2)增殖型财产和非增殖型财产只是就财产使用的直截了当目标所作的区分，但二者的全然目标差不多上为了增进全民利益，其中，国家财产的非经营性使用，不仅直截了当追求非增殖目标，而且为经营性使用国家财产以实现增殖目标制造条件；国家财产的经营性使用，不仅直截了当追求增殖目标，而且为非经营性使用国家财产以实现非增殖目标制造条件。因此，国家财产在治理和法律制度上都应当是统一的，这就要求按广义来明白得〝国有资产〞的范畴。在一些国家和地区的立法例中，都从界定财产来源的角度给国家财产作出法律定义。[2]在我国立法中，基于本国国情并借鉴已有立法例，能够给国有资产作出下述定义：国有资产即全民所有的财产，是指国家以各种形式投资(投入)及其收益、同意赠与所形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权益。该定义说明，国有资产具有下述一样特点：(1)其所有者具有唯独性。即现代社会中，唯有国家在法律上是全民的代表，因此，对全民所有的财产能够在法律上充当所有者的只能是国家。(2)其所有权界定具有法定性。即国有资产的各种来源(取得)方式都直截了当由法律规定，同时有的来源(取得)方式为国有资产所特有，如凭借国家权力取得，因此，其所有权界定必须有法定依据。(3)其表现形状具有多样性。即国有资产表现为多种形状的经济资源，既能够是财产也能够是财产权益，既能够是人造财产也能够是自然资源，既能够是有形财产也能够是无形财产。在资本主义国家和社会主义国家尽管都有国有资产，但由于生产资料所有制不同，国有资产在经济、社会和法律制度上必定有差异。我国国有资产与资本主义国家国有资产的区别要紧表现在：(1)来源结构方面，作为国有资产要紧或首要来源的，在我国是国家投资及其收益，在资本主义国家那么是凭借国家权力取得。(2)经济地位方面，我国的国有资产在国民经济中居主导地位，不仅存在于国民经济的各个领域，而且操纵着国民经济的命脉部门和关键部位；资本主义国家的国有资产在国民经济中那么不具有主导地位，存在范畴不普遍，对命脉部门或关键部位不一定有操纵力。(3)职能结构方面，就我国的国有资产而言，其经济职能和非经济职能并重；就资本主义国家的国有资产而言，那么非经济职能重于经济职能。(4)表现形状方面，在我国的国有资产中，经营性资产占较大比重，某些形状(如自然资源、军火等)是法定专属国家所有的财产；在资本主义国家的国有资产中，非经营性资产占较大比重，极少法定专属国家所有的财产，自然资源、军火等能够成为私有财产。(5)法律爱护方面，在我国，法律规定国有资产具有神圣不可侵犯性；在资本主义国家，法律只规定私有财产具有神圣不可侵犯性。(二)国有资产的法律形状国有资产的法律形状，即法律确认的国有资产的表现形状或存在形式。在法学上和实践中，明确国有资产法律形状的意义要紧是：(1)只有表现为法定某种形状的财产才能够成为国有资产，据此能够从形状上对国有资产界定范畴和计量。例如，我国曾公布，1995年底国有资产总量已达57106亿元。专门明显，那个地点所包括的要紧是人造财产和有形财产，假如完全包括自然资源和无形财产，国有资产价值总量确信不止于此。(2)只有明确国有资产有哪几种形状，才可幸免轻视或无视某种形状国有资产的现象。例如，在国有资产与非国有资产合资的过程中不估或低估无形资产或自然资源，确实是对无形资产或自然资源的忽视或无视。(3)对不同形状的国有资产往往需要作不同的制度设计，即国家有必要针对各种特定形状的国有资产分别实行相应的法律制度，据此能够从形状上界定特定国有资产的法律依据和特定国有资产法规的适用范畴。国有资产的法律形状，能够按一样财产分类，作固定资产与流淌资产、经营性资产与非经营性资产、人造财产与自然资源、有形资产与无形资产、金融性资产与非金融性资产等区分。综观我国关于国有资产的现行立法，国有资产的以下几种法律形状具有专门重要的意义：1.经营性国有资产经营性国有资产，是指投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。在我国的国有资产中，经营性资产所占比例1995年底已达78.9%。我国的国有资产治理体制改革，乃至整个经济体制改革，在一定意义上确实是围绕着经营性国有资产展开的。经营性国有资产有下述要紧特点：(1)它作为生产要素用于生产经营。即经营性国有资产直截了当进入社会再生产过程，在生产和流通等经济领域构成商品生产和交换所必要的因素和条件。(2)它具有增殖性。即经营性国有资产直截了当以营利为目的投入经营或使用，在资本运动中总是作为一定资本形状而存续，要求其占用者追求保值增殖。(3)它要紧由企业占用。即资本的增殖性和企业的营利性决定了经营性国有资产只能由企业作为要紧占用者；此外，事业单位在一定条件下也能够成为经营性国有资产的占用者，申言之，实行企业化治理的事业单位对其占用的资产和某些事业单位对其用于创收的资产，都应当按企业要求进行经营使用。(4)它以市场配置为主。即经营性国有资产的配置机制，以市场机制为主、打算机制为辅。也确实是说，企业一样通过资本市场和信贷市场吸取投资和贷款，有偿地占用经营性国有资产；然而，国家的投资打算、金融打算、产业政策、重点扶持等措施，也在一定程度上对经营性国有资产的配置起作用。(5)它具有多种经营方式。即经营性国有资产由于分布范畴广泛和各行业、地区、企业之间存在差别，只可能分别采纳相应的经营方式。实践中已形成直截了当经营、托付经营、承包经营、租赁经营、股份经营等多种经营方式。2.非经营性国有资产非经营性国有资产，又称行政事业性国有资产，是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)用于国家公务和社会公益事业的国有资产，以及尚未启用的国有资产。在我国的国有资产中，非经营性资产尽管所占比例较小，但在整个社会系统中处于关键地位，对政治、经济和社会的进展都有举足轻重的作用。在资本主义国家，国有资产要紧是非经营性资产。非经营性国有资产较之经营性国有资产，有下述要紧特点：(1)它用于国家公务和社会公益事业。即非经营性国有资产不投入商品生产经营，而投入公共产品生产，也确实是用于国家的治理事务和国防事务以及社会性的教育、文化、卫生、福利等公益事业。(2)它具有非增殖性。即非经营性国有资产不作为资本来使用，也确实是使用中不要求增殖，甚至不要求自行保值，而只表现为非生产性消费过程；然而，非经营性国有资产的使用应当追求社会效益，这就要求以有效、合理和节约使用为原那么。(3)它一样由行政事业单位占用。即非经营性国有资产的特定用途和非增殖性，决定了只宜由以服务于社会公众而不具有营利目的为特点的国家机关、事业单位和社会团体占用；然而，我国许多国有企业由于历史缘故肩负着本应由国家和社会承担的社会责任包袱，在其占有的国有资产中，有一部分实际执行着〝企业办社会〞的职能，理应视为非经营性资产。(4)它要紧由行政配置。即非经营性国有资产要紧通过财政拨款和行政划拨的方式进行配置，由行政事业单位无偿占用；同时，事业单位在一定条件下也能够通过特定创收活动而获得非经营性资产，这在一定意义上具有市场配置的性质，是对行政配置的补充。3.资源性国有资产资源性国有资产，即国有自然资源。在理论上，财产按其形成过程中是否含有人类劳动，能够分为人造财产和自然资源两大类。自然资源是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的，在一定条件下有经济价值的物质和能量。它作为人类生存的全然和人造财产的源泉，在人类社会的进展中具有无法取代的地位和作用。专门是在可连续进展的观念、战略和模式日益为世界各国所同意的今天，自然资源更是受到国家的专门重视。我国是一个自然资源总量可观但人均拥有量专门少的国家，为有效爱护和合理开发、利用自然资源，一直将其作为国有资产。国有自然资源具有下述要紧特点：(1)有形性。即作为国有资产的自然资源只限于有形自然资源，也确实是地表资源和地下资源，包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂等；空气、风力、阳光等无形资源那么不包括在内。(2)有限性。即国有自然资源在范畴、数量和供给方面都属于有限资源。范畴有限，即国有自然资源只限于国家主权所及地域范畴之内，同时地表资源只限于法定归农民集体所有的范畴以外；数量有限，即国有自然资源在数量上既定，同时由于不可再生或再生过程缓慢而出现递减趋势；供给有限，即国有自然资源的供给相关于社会对自然资源的需求而言，总是处于供小于求(又称稀缺)状态，同时，随着时刻推移其稀缺性会越来越突出。(3)价值递增性。即国有自然资源的经济价值在总体上会出现递增趋势。这是由自然资源的稀缺性程度不断提高和开发成本积存增多所决定的。(4)垄断性。即国有自然资源在事实上具有自然垄断性和在法律上具有国家垄断性。所谓自然垄断性，是指自然资源由于地理分布不均衡而在品种、数量和质量上都存在区域差异，就特定地区对特定自然资源的拥有而言，形成事实上的独占。所谓国家垄断性，是指许多自然资源在法律上专属国家所有，国家对自然资源的所有权不可转让。依照我国现行法律规定，除依法归农民集体所有的农村土地外，一切自然资源都归国家所有，换言之，除农村土地依法能够归农民集体所有外，任何公民和法人都不得对自然资源拥有所有权。这是自然资源的稀缺性、自然垄断性和社会化大生产的历史必定性，以及我国经济制度的社会主义本质所决定的。4.国有无形资产无形资产与有形资产相对应，以有无独立的物质形状为区分的全然标志。有形资产即具有物质形状的财产，法律和法学上的〝物〞一样指有形资产，包括实物、货币、有价证券等，电、热、气、磁力等能被人们支配的自然力也属于物。无形资产，是不具有独立物质形状而以知识或权益形状包蕴和说明经济价值的财产。较之有形资产，它有下述要紧特点：(1)它有一定载体但无独立物质形状。即无形资产必须以一定物质形状为载体，也确实是说，知识或权益形状的无形资产只有依靠于一定物质形状才能够固定下来并说明其存在；然而，无形资产不具有自身独立的物质形状，也确实是说，不以独立于其载体之外的物质形状作存在形式，而寓其载体之中以知识或权益形状说明存在。例如，以手稿、印刷品、视听资料、运算机软件或工艺流程等为载体的知识产品，以土地为载体的土地使用权，以企业构成要素整体为载体的商誉。(2)它以知识或权益形状包蕴和说明经济价值。其一层含义是，无形资产具有一定的经济价值，即能够对生产经营作为一种生产要素连续发挥作用并带来经济利益；其另一层含义是，无形资产尽管以一定物质形状为载体，但包蕴和说明其经济价值的不是载体本身而是依靠于载体的特定知识或权益，载体只是实现特定知识或权益的经济价值的条件。无形资产有多种类型，可分别依不同标准作多种分类。其中要紧有：(1)知识形状无形资产和权益形状无形资产。前者指由特定主体在法律上或者事实上所独占的具有一定经济价值的知识产品，如专利、商标、厂商名称和字号、服务标记、商业隐秘、商誉等。后者指由特定主体享有的具有一定经济价值的权益，而这种权益的客体具有价值不确定性，如矿业权、专营权、税收优待权等。(2)可确指无形资产和不可确指无形资产。前者指其内容可明确界定的无形资产；后者即商誉，是指市场主体在市场上和社会上所形成的商业信誉。除商誉外的无形资产，均为可确指无形资产。5.金融性国有资产金融性国有资产，又称国有金融资产，是指直截了当作用于货币资金融通的，以货币和有价证券形状存在的国有资产。金融资产是有形资产的一种专门形状。较之实物资产，其要紧特点有：(1)它以货币存在为前提。即没有货币的存在，就不可能有金融资产的形成。这表现在，货币本身确实是金融资产，占有金融资产就等于占有一定货币，购买金融资产就等于把今天支出的货币变成以后的货币，出售金融资产就等于把以后的货币变成今天收入的货币。(2)它具有独立的、非制造性的生利过程。即金融资产生利不需要通过劳动力与生产资料的结合，能够独立于实物资产增殖过程之外；同时，金融资产生利不是对财宝的制造，而是对财宝的分配，是商品生产经营者对金融资产购买者分担其风险的补偿，是按资分配的结果。(3)它代表一定契约关系。即金融资产表示在发行者与持有者之间存在着一定契约关系，如投资契约关系、借贷契约关系等，总是作为一种权益而存在，不能作为直截了当消费的对象，而只能作为取得消费对象的交换手段。(4)它是一种流淌性资产。即金融资产在不受或者少受缺失的情形下，具有专门强的转变形状的能力。例如，货币易于转换为各种资产，有价证券易于转换为现金，同时，这种转换能够突破一定的时空界限，或超前或推后，或当地或异地。因而，金融资产的流淌性一样专门强。金融资产可分别从不同角作多种分类。其中要紧有：(1)货币性金融资产和非货币性金融资产。前者以货币形状存在，包括现金、存款、外汇和黄金；后者不以货币形状存在，包括各种有价证券等。(2)生利性金融资产和非生利性金融资产。前者能给所有者带来利益，如存款和有价证券；后者不能给所有者带来收益，如保留的现金、外汇、黄金，就没有利息收入。(3)本币金融资产和外币金融资产。前者以本币为存在形式或者面额表现；后者以外币为存在形式或者面额表现。二、国有资产法的调整对象国有资产法，是指调整国有资产关系的法律规范的总和。作为我国国有资产法调整对象的国有资产关系，是指国有资产的所有者、治理者、投资者、占用者和其他主体，在国有资产运行过程中发生的，以国有资产全民所有制为基础和核心的社会关系。对此，就下述两个要点进行阐述：(一)国有资产运行的简要描述对国有资产运行能够分别从价值形状、使用价值形状和行为(社会关系)等角度进行描述，由于法律规范国有资产运行的直截了当着力点是国有资产运行过程各种主体的行为和社会关系，而不是国有资产的价值形状和使用价值形状，因此，法学应当要紧从行为(社会关系)的角度描述国有资产运行。国有资产运行，是指国有资产运行主体通过对国有资产的配置、占用和收益分配，以实现国有资产保值增值目标和国家政治、经济、社会目标的过程。1.国有资产运行的主体和目标国有资产运行主体，是指参与国有资产运行过程，对国有资产实施占有、使用、收益、处分或治理行为的国家机关、企事业单位和其他社会组织，要紧包括国有资产的所有者、治理者、投资者和占用者。国家在国有资产运行中兼有所有权主体和政权主体双重身份，与此相应，国家参与国有资产运行所要追求的目标，能够分为下述两个方面：(1)国家所有权目标。国家作为国有资产所有权主体通过国有资产运行所追求的目标，是以国有资产保值增殖为要紧标志的国有经济的不断进展和壮大。(2)国家政权目标。国家作为政权主体通过国有资产运行所追求的目标，包括政治、经济和社会等多方面。政治目标，即通过将国有资产投入国家政权建设、国务活动和国防事业，以实现政治稳固和国家安全。经济目标，即通过将国有资产投入经济领域，为国民经济制造物质基础，调剂宏观经济，以实现国民经济稳固、和谐和连续的增长。社会目标，即通过将国有资产投入社会公益事业，以实现社会生活质量和社会公平程度的不断提高，其中包括社会保证、国民素养、生态环境、精神文明等目标。2.国有资产运行的过程在国有资产运行过程中，要紧环节有：(1)国有资产配置。即国有资产在全社会范畴内各地点、各部门(行业)、各单位之间的分配和投入。其配置机制有行政配置和市场配置两种。行政配置，即按照国家指令性打算用行政手段配置国有资产，要紧表现为财政拨款和行政调拨。市场配置，即在国家打算指导下通过资产市场配置国有资产，要紧表现为直截了当投资和间接投资。在打算经济体制下，国有资产几乎全部由行政配置；按照社会主义市场经济的要求，国有资产应当以市场配置为主、行政配置为辅。(2)国有资产占用。即企业和行政事业性单位对国有资产的占有和使用，有经营性占用与非经营性占用、有偿占用与无偿与占用之区分。企业对国有资产的占用属于经营性占用，行政事业性单位对国有资产的占用一样是非经营性占用。在打算经济体制下，国有企业无偿占用国有资产；经济体制改革的内容之一，确实是将企业对国有资产的无偿占用转变为有偿占用。(3)国有资产收益分配。即国有资产收益在国家、投资者、占用者和劳动者之间的分配。其分配方式，在打算经济体制下，是国有企业将利润全部上缴国家；在经济体制改革中，国有企业实行上缴税、利与企业留利并存的制度；按照现代企业制度的要求，应当实行多种分配方式相结合、税后利润按生产要素分配的制度。(4)国有资产监管。即国有资产治理部门和打算、财政、金融、审计等有关行政部门对国有资产配置、占用和收益分配的监督和治理。在经济体制改革中，应当改变以往政资合一、政企不分的局面，而按照政资分开和政企分开的要求，建立新的国有资产监管模式。(二)国有资产关系的体系和范畴在国有资产运行过程中发生的各种社会关系，构成了一个以国有资产全民所有制关系为核心和基础的具有层次性结构的体系。其中包括：(1)国有资产全民所有制关系。它说明国有资产实质上是归全民所有的资产，即国有资产的实质所有者只能是全民，要求国有资产运行必须符合全民利益和意志。在国有资产关系的体系中，它处于核心层次和基础层次。(2)国有资产产权关系。即国家所有权关系和国家所有权实现关系。由于唯有国家才有资格作为全民的代表，因此，全民所有制资产的所有权只能由国家代表全民来拥有，即在形式上只能由国家作为全民所有制资产的所有者。因此，形成国家作为所有者与不特定相对义务人之间的所有权关系。按照市场经济的要求，国家所有权有多种实现形式，国家一样不直截了当经营(占用)国有资产，而将国有资产授予一定主体经营(占用)，以实现国家所有权。因此，形成国有资产所有者、投资者和占用者之间实现国家所有权的关系。可见，国有资产产权关系是国有资产全民所有制关系的表现形式，取决并服从于国有资产全民所有制关系。其中，国家所有权关系是对国有资产全民所有制关系的概括性表现，国家所有权实现关系是对国家所有权关系的具体展开。(3)国有资产治理关系。即国家基于资产所有者职能对国有资产运行进行宏观治理的关系。按照市场经济的要求，国家的资产所有者职能与行政治理者职能应当分开，即应当由专司或兼司资产所有者职能的国家机关(如国有资产治理部门、财政部门等)，代表资产所有者负责国家所有权的实现，同时为此而对国有资产投资的活动实施宏观治理。可见，国有资产治理关系取决并服从于国有资产全民所有制关系和国家所有权关系，构成国有资产产权关系正常运行的必要条件。(4)国有资产服务关系。即国有资产服务主体为国有资产所有者、投资者、占用者实现其产权提供有偿服务的关系。在国有资产关系的体系中，它相关于上述三种关系处于辅助地位，旨在实现国有资产产权关系和国有资产治理关系的正常运行。国有资产关系是国有资产运行过程中发生的社会关系，但并非国有资产运行过程中发生的各种社会关系都属于国有资产关系。专门需要明确的是，下述几种社会关系不属于国有资产关系：(1)国家机关单纯基于行政治理者职能与国有资产投资、占用或服务主体之间发生的治理关系。例如，在实行利税分流后，税务机关与占用国有资产的纳税人之间的税收关系，就不再属于国有资产收益治理关系；又如，行业主管机关与本行业国有资产投资者、占用者之间的治理关系，在原属于行业主管机关的资产所有者职能被分割出来后，就不再具有国有资产治理关系的属性，而只是单纯的行业治理关系。(2)全部或部分资产为国有资产的企业中，经营者与企业的职能机构、基层单位和职工之间的经营治理关系，一样不是国有资产关系，而只具有企业经营治理的一样属性；然而，假设在企业中设置了国有资产所有者代表机构，那么，该机构与其他经营治理机构之间的关系那么属于国有资产关系。(3)国有资产占用单位与其职工之间运用国有资产进行生产经营(工作)的关系，属于劳动关系。在那个地点，职工只是全民的一部分而不是全民的整体，只具有劳动力所有者身份而不具有国有资产所有者身份。法律关于国有资产关系的调整，出现下述特点：(1)法律在直截了当调整某一层次社会关系的同时，还作用其他层次社会关系；(2)外表层次国有资产关系是具体的社会关系，核心层次和中间层次国有资产关系是抽象的社会关系，法律所直截了当调整的较多是外表层次国有资产关系，进而作用于中间层次和核心层次国有资产关系；(3)法律不管直截了当调整哪个层次国有资产关系，差不多上对国有资产关系的整个体系的调整。

王全兴：关于国有资产法差不多理论的探讨〔二〕时刻:

01-2715:50

作者:王全兴

新闻来源:中国民商法律网〔中南政法学院教授〕王全兴三、国有资产法的地位(一)国有资产法在法律体系中的地位法律体系，是指一国的全部法律规范按照一定的标准和规那么分类组合为不同的法律部门而形成的有机整体。其中，每一个法律部门都由同一类法律规范所组成，不同法律部门之间既彼此独立又相互联系。关于其结构(框架)，一样认为，法律体系由宪法统领下的民法、行政法、经济法、劳动法、刑法、诉讼法等假设干个一级法律部门，和同一个一级法律部门内部或跨过不同一级法律部门的多个二级法律部门所构成。在我国法律体系中，国有资产法并非一个一级法律部门，而是一个跨过民法、经济法和行政法，或者说兼有民法、经济法和行政法属性的二级法律部门。强调国有资产法在部门法属性上的综合性，对国有资产立法有着深层次的指导意义。要紧表现在：(1)强调国有资产法具有民法属性，意在说明，国有资产在市场经济中与其他资产处于平等地位，应当遵循资产运行的一样市场规那么。因而，国有资产法应当从保证市场调剂的角度来规范国有资产运行。(2)强调国有资产法具有经济法属性，意在说明，国有资产由于承担着一定的国家经济职能，同时承担社会责任的任务重于其他资产，其运行受国家干预的程度就强于其他资产。因而，国有资产法应当从保证国家干预与市场调剂相和谐的角度来规范国有资产运行，同时合理界定国家干预在国有资产运行与其他资产运行之间的力度差别。(3)强调国有资产法具有行政法属性，意在说明，国有资产治理与国家行政治理相联系，国有资产法对国有资产治理的规范，应当与行政法的差不多原那么保持一致，同时使国有资产治理的行政手段与经济手段保持和谐。国有资产法与民法、经济法、行政法的关系，有两个层次：(1)国有资产法与民法、经济法、行政法差不多原那么的关系，即前者必须符合后者，不得与后者抵触。(2)同一效力等级国有资产法规范与民法、经济法、行政法规范的关系，是专门法与一样法的关系，在法律适用上，前者优于后者，后者补充前者。(二)国有资产法在经济法规体系中的地位经济法规，泛指调整经济关系的各种规范性文件，亦即全部或部分为调整经济关系的法律规范的规范性文件。经济法规体系，一样是指由整个法律体系中的各项经济法规按照一定标准和规那么分类组合成假设干个经济法规部门而形成的有机整体。它寓于法律体系之中，又突破了法律体系中传统的划分法律部门的界限。它所包括的各个经济法规部门都分别由民法、经济法、行政法等法律部门中的多项经济法规围绕特定主题而组成，一样兼有民法、经济法、行政法等法律部门的属性，共同构成与经济运行结构相对应的整体框架。一样认为，我国社会主义市场经济中的经济法规体系应当由下述四大类经济法规部门所构成：(1)市场主体法，即关于各种市场主体的法律地位的经济法规部门；(2)市场行为法，即关于市场主体的各种市场行为的经济法规部门；(3)宏观调控法，即关于政府的各种宏观调控行为的经济法规部门；(4)社会保证法，即关于各种社会保证形式的经济法规部门。国有资产法在经济法规体系中应当作为一个独立的经济法规部门而存在。因为：(1)国有资产法有其特定的调整对象，即国有资产关系。这是它区别于经济法规体系其他组成部分的差不多标志。(2)国有资产法具有经济法规体系其他组成部分所不可取代的作用。在经济法规体系中，唯有国有资产法对国有资产运行进行专门、统一和全面的规范，因而它对爱护国有资产及其权益、合理配置国有资产和提高国有资产运行效益的作用，最直截了当和全面。(3)国有资产法成为独立的经济法规部门，符合经济体制改革的需要。按照市场化经济体制改革所提出的政资分开的要求，国家的资产所有者职能应当相对集中由特定部门统一行使，国家应当建立相对独立于政府其他部门的国有资产治理部门。国有资产法成为独立的经济法规部门，正好与此对应。在由四大类经济法规部门所构成的经济法规体系差不多框架中，国有资产法就其主题而言，是一个差不多上属于宏观调控法但又兼有部分市场主体法和市场行为法属性的经济法规部门。因为：(1)国家把握和运用国有资产，在经济领域要紧是为了主导国民经济、实现宏观经济目标。因此，国有资产就其在经济运行机制中的差不多职能而言，要紧是国家用于宏观调控的一种经济手段，同时是宏观调控体系中相对独立于其他调控手段，地位和作用无法被其他调控手段所取代的经济手段。因此，国有资产法差不多上可归类为宏观调控法。(2)国有资产大部分表现为市场主体所占用的生产要素，要紧由市场配置。因而，市场主体和市场行为是国有资产运行系统的差不多组成部分。国有资产法既然是规范国有资产运行的法，就必定含有相应的市场主体法规范和市场行为法规范。国有资产法作为一个独立的经济法规部门，同其他各个经济法规部门都有一定联系，专门是与财政法、企业法等相邻经济法规部门的联系甚为紧密。在国有资产立法中，为正确处理国有资产法与相邻经济法规部门的关系，应当注重以下两点：(1)分工要明确合理。那个地点，要紧是就不同经济法规部门调整国有资产运行中的经济关系进行分工。其原那么应当是，因执行资产所有者职能而发生的经济关系，要紧由国有资产法调整；因执行行政治理者职能而发生的经济关系，要紧由其他相应的经济法规部门调整。具体分工准那么因经济法规部门不同而相异。其一，国有资产法与财政法。由于财政职能和国有资产治理职能中都含有国有资产所有者的治理职能，因此，国有资产法与财政法宜按复式财政预算的格局进行分工。其二，国有资产法与企业法。国有资产的所有权与经营权(法人财产权)分开的原那么应当是这两个经济法规部门分工的依据，国家与企业之间如何将〝两权〞分开的关系由国有资产法调整，企业如何对国有资产行使经营权(法人财产权)的关系由企业法调整。其三，国有资产法与金融法、自然资源法。国有资产法是按照国有资产运行系统的整体性要求，金融法、自然资源法是分别按照金融运行系统、自然资源运行系统的整体性要求，对金融性国有资产关系、资源性国有资产关系进行调整。(2)相互配合要适当。第一，国有资产法与其他经济法规部门之间在调整范畴上有一定的重叠或交叉。即国有资产关系在由国有资产法统一调整的同时，还受到其他经济法规部门的调整，然而，其他经济法规部门只是对与其主题或要紧调整对象有紧密联系的部分国有资产关系从一定角度进行调整。其次，国有资产法的内容与其他经济法规部门中有关国有资产的规定应当保持和谐一致，幸免相互矛盾和标准不一。其中，专门是涉及到国有资产治理部门与政府其他部门之间职权划分和协同治理的内容，应当在服从大局、和谐一致的基础上作出规定。(三)国有资产法在经济法体系中的地位关于经济法体系的差不多框架，学术界有多种观点。一种观点认为，经济法体系由市场规制法和宏观调控法构成，国有资产法是宏观调控法的一个组成部分[3]。另一种观点认为，经济法体系由市场障碍排除法、国家投资经营法和国家宏观调控法所构成[4]。可见，关于国有资产法在经济法体系中所处地位的争辩焦点，在于国有资产法是列入宏观调控法体系之内依旧与宏观调控法并列。国有资产法应当与宏观调控法并列的要紧理由在于：(1)国家投资经营属于国家参与行为，即国家出于调剂社会经济的目的，以专门市场主体身份直截了当参与某些市场活动的行为，它不同于国家为调剂社会经济，而运用打算、财政、税收、金融等手段促导社会经济和谐、稳固和进展的行为(即宏观调控行为)。(2)国有经济在我国国民经济中居主导地位，国家运用国有资产参与市场活动，对社会经济的调剂作用远远大于资本主义国家的国家投资经营，足以与我国宏观调控的作用相当。我们认为，国有资产法应当列入宏观调控法体系之中，其要紧理由在于：(1)国家投资经营是国家打算统领下与财政、金融并列的调控手段，为实现国家打算所确定的增长和结构目标，需要国家投资经营与财政、金融手段配合使用；(2)国家参与并非国家投资经营所独有的特点，财政手段中的发行国债和政府购买等，金融手段中的中央银行公布市场业务、国有商业银行信贷和政策银行信贷等，都属于国家参与行为；(3)国家投资经营与财政、金融手段一样，差不多上利用市场机制对资源配置发挥间接调控作用，都属于对市场主体具有利益诱导功能的经济手段。因此，国有投资经营是宏观调控体系的有机组成部分，不宜因国有投资经营属于国家参与行为而将国有资产法列于宏观调控法体系之外。四、国有资产法的体系(一)国有资产法体系的指导思想国有资产法体系的指导思想，即对确立国有资产法体系的目标模式具有指导作用的原那么。它说明一个完备的国有资产法体系应当符合哪些差不多要求，从而为立法过程中设计和实现国有资产法体系的目标模式指明方向。它应当包括下述内容：1.国有资产法体系应当符合市场经济对国有资产运行的差不多要求市场经济，在一定意义上确实是由市场机制配置经济资源的经济体制，包括国有资产在内的各种经济资源都通过市场机制在不同用途和不同占用者之间分配和投入。市场经济中，国有资产运行过程，在专门大程度上确实是国有资产的市场配置过程。价值规律是市场经济的差不多规律，它所支配的国有资产运行，必须以效益目标为要紧目标。申言之，国有资产配置是否优化或合理，在市场经济中只能以配置效益水平高低作为衡量标准。在那个地点，经营性国有资产的运行必须追求利润最大化，即使是非经营性国有资产的运行，也应当以尽可能节约和合理使用为原那么。因此，市场经济要求国有资产同其他经济成份资产一样成为商品，同时价值化、货币化、证券化。为使国有资产法体系与市场经济的上述要求相符，应当注重如下几点：(1)摒弃在打算经济体制下形成的国有资产法体系的差不多框架，以市场经济体制为基础重新组建国有资产法体系的差不多框架。(2)在国有资产法体系中，把资产运行的一样市场规那么，即国有资产和其他经济成份资产所共同遵循的市场规那么，作为必要的组成部分。(3)在制定统一适用于各种国有资产的法规的同时，分别制定经营性国有资产法规和非经营性国有资产法规，同时把经营性国有资产法规作为国有资产法体系的要紧组成部分。(4)将确立国有资产所有者、投资者和占用者的市场主体地位的法规和保证国有资产实现价值化、货币化、证券化的法规，置于国有资产法体系中的突出地位。2.国有资产法体系应当反映国有资产运行的中国社会主义特色国有资产各国皆有，然而，我国国有资产较之西方国家国有资产，那么有其专门性。我国国有资产具有全民所有制性质，因而国有资产运行的差不多宗旨与西方国家截然不同；我国国有资产是国民经济的主导力量，因而国有资产运行的空间和作用都远远大于西方国家；我国国有资产是坚持走社会主义道路的物质保证，因而国有资产运行负有西方国家所不可能承担的历史使命。这些特点的形成，是我国历史进展的必定；而连续保持这些特点，那么是我国改革和开放的既定前提。如此，作为目标模式的国有资产法体系，只能是既符合市场经济差不多要求又具有中国社会主义特色的国有资产法体系。因此，在建立国有资产法体系的过程中，有必要明确下述几点：(1)西方国家的资产立法和国有资产立法中反映了市场经济差不多要求的合理因素，尽管能够为我国国有资产法体系所吸取，但不能简单照搬西方国家那一套。(2)始终把保证国有资产运行符合全民利益，作为国有资产法体系的结构据以定型和变动的宗旨。(3)在国有资产法体系中，应当有相应的制度和法规来划清国有资产与非国有资产的界限，保证国有资产具有与其作为国民经济主导力量相称的法律地位，形成和完善国有资产的所有权约束机制。3.国有资产法体系应当与国有资产运行系统的结构相吻合国有资产法体系的完备，有一个重要的标志，即国有资产运行系统的各个组成部分在国有资产法体系中都有相应的制度或法规对其专司或主司调整职能，也确实是说，国有资产运行系统的各个组成部分都有法可依。这就要求国有资产法体系同国有资产运行系统在结构上吻合。按此要求，下述几点应予重视：(1)以国有资产运行的目标模式，作为设计国有资产法体系结构的差不多依据和参照系。如此，才能够在经济体制改革的进程中，保持国有资产法体系差不多框架的稳固。(2)国有资产法体系的结构，在具有一定超前性的同时还要适当兼顾国有资产运行的过渡模式的某些要求。(3)国有资产法体系各个组成部分在国有资产法体系中的地位，应当同各自的主题或调整对象在国有资产运行系统中的地位相称。(4)把关于非经营性国有资产、资源性国有资产、无形国有资产、军队国有资产、国(境)外国有资产的专门法律制度，作为国有资产法体系中相对独立的组成部分，亦即把它们分别作为国有资产法的专门法。(5)国有资产法体系中各项法律制度之间的划分只能是相对的，不同法律制度之间难免有一定的重叠或交叉，同一个法规或法律规范能够成为不同法律制度的构成单元。(二)国有资产法体系的结构国有资产法体系的结构，即国有资产法体系中全部法规和法律规范的排列组合框架。它从总体上反映不同法规之间、不同法律制度之间的关系，由纵向结构和横向结构相互结合而成。1.纵向结构国有资产法体系的纵向结构，表现为多种效力等级的国有资产法规(规范性文件)之间〝金字塔〞式结合。它包括宪法、法典、差不多法和单项法规(含行政法规、地点性法规、国务院部门规章、地点政府规章等)等要紧层次。下面仅就法典和差不多法这两个要紧层次予以简要说明。民法典和经济法典。它们分别作为民法部门和经济法部门的差不多法，在国有资产法体系中具有仅次于«宪法»的地位。国有资产法兼有民法和经济法属性，因而，民法典和经济法典都对整个国有资产法体系有指导和制约作用，只只是作用的角度有所差别而已。因此，民法典和经济法典中关于国有资产的规定和能够适用于国有资产的一样规定，差不多上国有资产立法的法律依据。目前，我国尚无民法典和经济法典，仅有相当于民法典地位的«民法通那么»。在«民法通那么»中，应作为国有资产立法依据的内容要紧有：(1)民法的差不多原那么；(2)关于法人的规定；(3)关于民事行为和代理的规定；(4)关于财产所有权和国有资产产权的规定；(5)关于法人知识产权的规定；(6)关于法人人身权的规定；(7)关于侵权民事责任的规定。国有资产差不多法。它是调整国有资产关系的专门性、综合性和统率性法规，在国有资产法体系中处于仅低于宪法和民法典、经济法典的地位。所谓专门性，即它是专门调整国有资产关系的法规；所谓综合性，即它的内容是关于国有资产运行的各个方面的综合性规定；所谓统率性，即它对国有资产法体系中各项法律制度起统率作用，使众多的国有资产法规形成一个有机整体。作为目标模式它应当是全国人大或其常委会制定的«国有资产法»，同时还应当由国务院制定一项将其内容具体化的综合性行政法规，即«国有资产法实施条例»。因此，假如条件不成熟，也能够先采纳一种过渡模式，即由国务院制定一部相当于差不多法地位的行政法规，即«国有资产治理条例»。正在起草中的«中华人民共和国国有资产法(草案)»，第一章的总那么就国有资产法的立法宗旨和适用范畴，国有资产的定义，国有资产治理体制和监督机构，国有资产的分类和分级治理目标，国有资产的法律爱护等，作了原那么性规定；第二及其以后各章依次为国有资产治理机构、国有资产经营、国有资产收益、国有资产处分、国有资产监督、法律责任和附那么，就国有资产运行中的重要主体、重要关系和重要行为，作了原那么性规定。2.横向结构国有资产法体系的横向结构，即按照国有资产法的各个法规和法律规范的内容、主题或调整对象进行分类而形成的，表现为假设干类各有特定主题、平行并列又相互联系的法律制度的国有资产法体系。除了«宪法»、«民法通那么»和可能制定的«经济法纲要»、将要制定的«国有资产法»中关于国有资产的一样性规定外，其他法律规范都可分别纳入相应的法律制度类别。它们分别为以下各类：1.国有资产运行主体组织法。其中要紧包括：①国有资产治理部门组织法。它要紧规定国有资产治理部门作为代表国家统一行使国有资产所有者职能的唯独政府部门所应有的法律地位和国有资产治理职责，以及按照统一领导、分级治理的原那么组建其组织体系和划分本部门各级机构的职责。②相关行政部门国有资产治理职责划分法。它要紧规定财政部门，邮电、铁路之类垄断性行业和其他社会公益性服务行业主管部门，土地、森林、矿藏、海洋、河流等资源主管部门，商标、专利等知识产权主管部门，军队、国防等特定部门的国有资产治理职责，以及它们各自与国有资产治理部门的国有资产治理职责范畴划分。③国有资产经营机构组织法。它要紧规定国有资产经营机构的法律形状、法律资格、设立方式、隶属关系和组织机构，以及从事国有资产投资的权益和义务。④国有资产占用单位国有资产代表机构和治理机构组织法。它要紧规定国有资产治理部门或经营机构如何在占用国有资产的企业等单位设置作为国有资产代表或治理国有资产的机构，以及该机构的法律地位。⑤国有资产服务机构组织法。它要紧规定国有资产服务机构的必备条件、设立方式和业务范畴，以及为国有资产运行提供服务的行业规那么和监督措施。2.国有资产基础治理法。其中要紧包括：①国有资产清产核资法。它要紧规定对国有资产进行清产核资的范畴、任务、目标、方式、程序、法律后果和组织治理。②国有资产产权界定法。它要紧规定国有资产产权界定的范畴、类型、依据、方法、程序、法律后果和组织治理。③国有资产产权登记法。它要紧规定对国有资产产权的取得、变动和注销进行登记的对象、内容、条件、程序、法律后果和组织治理。④国有资产评估法。它要紧规定国有资产评估的主体、客体、基准时点、标准、方法、程序、收费、法律后果和组织治理。⑤国有资产统计报告法。它要紧规定对国有资产运行状况进行统计、报告的类型、范畴、形式、内容、方法、程序、组织治理和法律责任。⑥国有资产纠纷处理法。它要紧规定国有资产纠纷处理的体制和程序。⑦国有资产流失查处法。它要紧规定国有资产流失的表现形式、构成要件和法律责任，以及查处国有资产流失案件的机关、方式和程序。3.国有资产投资治理法。其中要紧包括：①国有资产投资规划法。它要紧规定国有资产投资规划的制定和实施规那么，如国有资产投资规划的制约因素、制定权限、制定程序、内容构成和法律效力。②差不多建设法。它要紧规定国有资产差不多建设的方针、原那么、任务、体制、打算、程序、合同、财务、质量治理和法律责任。③固定资产更新改造法。它要紧规定国有固定资产更新改造的任务、原那么、周期、项目治理、资金安排和目标责任。④非竞争性领域国有资产投资治理法。它要紧规定国有资产在非竞争性领域投资的任务、地位、打算、方式和治理体制。⑤竞争性领域国有资产投资治理法。它要紧规定国有资产在竞争性领域投资的原那么、体制、方式、产权归属和与非国有投资关系。⑥国有资产与外资合资合作法。它要紧规定以国有资产与外资共同开办中外合资企业、中外合作企业和中外股份的范畴、程序、法律文件、经营方式、利润分配和治理体制。4.国有资产占用治理法。其中要紧包括：①国有资产占用状况考评法。要紧规定对国有资产占用的损耗、节约、闲置、用途、效绩等状况进行考评的指标、标准、方法、程序、法律后果和组织治理。②企业国有资产保值增值考核法。它要紧规定对企业占用国有资产的保值增值状况进行考核的范畴、依据、指标、运算方法、程序、检查监督和经营者奖惩。③专用国有资产治理法。它要紧规定为保证专用国有资产的占用与其既定的专项用途相符而应当采取的治理措施和要求占用者承担的义务和责任。④基础设施占用治理法。它要紧规定对占用国有能源、交通、通讯等基础设施的单位，在打算任务、经营方针、营业范畴、经营效益等方面的要求。⑤特种国有资产占用治理法。它要紧规定有专门性能或专门价值的国有资产(如文物、核物质及设备、尖端技术设备等)的占用主体资格、占用权取得、使用范畴、占用责任和占用监督措施。5.国有资产收益治理法。其中要紧包括：①国有资产收益确认法。它要紧规定国有资产收益由哪些部分构成，各部分收益同成本等相关因素的界限，以及确认各部分收益的原那么、依据、方法、程序和法律后果。②国有资产收益权属界定法。它要紧规定国有资产所有者、投资者、占用者对国有资产收益的权限应当如何划分，也确实是要解决谁有权获得国有资产收益的问题。③国有资产经营预算法。它要紧规定国有资产经营预算的地位、范畴、内容、编制程序和执行措施和法律责任。④国有资产收益分配和收缴法。它要紧规定国有资产收益在分享收益的各主体之间进行分配的原那么、方法、顺序和手续，以及国有资产所有者和投资者对应当归其分享的收益进行收缴的项目方式和程序。⑤企业留存国有资产收益治理法。它要紧规定企业留存国有资产收益的依据、项目、比例、产权归属，以及企业支配留存国有资产收益的自主权限、原那么、用途、方式和法律责任。6.国有资产转让治理法。其中要紧包括：①国有资产产权交易市场治理法。它要紧规定国有资产产权交易市场的组建、形式、交易客体、准入资格、交易方式、交易程序和监督治理。②国有资产转让合同法。它要紧规定国有资产转让合同的定义、种类、必备条款、订立、履行、变更、解除、违约责任、治理和争议处理。③国有资产重组治理法。它要紧规定国有资产存量通过在企业之间转让而重新组合的原那么、条件、方式、程序、法律后果和组织治理。④国有股转让法。它要紧规定国有股份转让的条件、审批权限、方式、程序和收入处置。⑤国有资产拍卖法。它要紧规定国有资产拍卖的适用范畴、拍卖机构、竞买主体、拍卖方式、拍卖收入归属和组织治理。⑥国有资产租赁法。它要紧规定出租方和承租经营方的法律资格和相互权益义务，以及租赁经营的适用条件、期限、合同、程序和监管。⑦国有资产承包法。它要紧规定国有资产发包方和承包经营方的法律资格和相互权益义务，以及承包经营的适用条件、期限、合同、程序和监管。⑧国有资产涉外转让法。它要紧规定国有资产向外商转让的资产范畴、条件、审批权限、程序和监管。⑨国有资产调拨法。它要紧规定国有资产调拨的适用范畴、审批权限、程序和法律后果。7.国有资产专门法。其中要紧包括：①资源性国有资产治理法。它要紧规定资源性资产的治理体制，资源占用、开发、利用、治理和爱护的责、权、利，实现资源产业化的措施，破坏和白费资源的法律责任。②金融性国有资产治理法。它要紧规定金融性国有资产的治理体制、经营体系、流通规那么和监管措施。③无形国有资产治理法。它要紧规定无形国有资产在产权取得和界定，以及定价、折股投资、持有、使用、转让和爱护等方面的专门规那么。④非经营性国有资产治理法。它要紧规定非经营性国有资产的范畴界定、治理体制、治理任务、治理方式、占用效益目标、转向经营和爱护措施。⑤国防资产治理法。它要紧规定国防资产的范畴界定、治理体制、配置机制、占用效益目标、收益处置和爱护措施。⑥国(境)外国有资产治理法。它要紧规定国(境)外国有资产的产权界定、治理体制、投资体制、保值增值责任制、收益权属和产权转让规那么。关于国有资产法差不多理论的探讨〔三〕〔中南政法学院教授〕王全兴五、国有资产法的差不多原那么

(一)国有资产神圣不可侵犯的原那么

依照«宪法»第12条和«民法通那么»第73条的规定，作为社会主义公共财产的国有资产，神圣不可侵犯，禁上任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。这是我国立法一贯坚持、同时与西方国家立法明显区别的一项原那么。它说明，国有资产作为一种具有最高价值地位的资产，应当受到国家和法律的充分爱护，不管在何种情形下都不可侵犯。

坚持国有资产神圣不可侵犯的原那么，第一要强调，国有资产不可侵犯在我国具有神圣性，即国有资产在我国具有最高价值地位，理应为法律所专门尊重，绝不容许对其有任何侵犯。这是因为：(1)国有资产归全民所有，是全民利益的载体和源泉，而全民利益为最高利益；(2)国有资产是我国社会主义制度的重要物质基础，对国有资产的任何侵犯，都会直截了当危害社会主义制度。

坚持国有资产神圣不可侵犯的原那么，确实是要对国有资产给予充分爱护。其差不多要求是：(1)爱护国有资产的完整性和不可分割性，即用法律手段确保国有资产不管以什么形状存在，不管存在于什么地点，不管由谁占用(经营)，其所有者只能是代表全民的国家；(2)爱护国有资产在国民经济中的主导地位，即用法律手段确保国有资产对国民经济的命脉部位和进展过程具有操纵力；(3)对国有资产实行全面爱护，即国有资产所有者、投资者和占用者的各个方面的权益都要受到法律爱护；(4)对国有资产实行全程爱护，即国有资产运行过程中的各个环节都要受到法律爱护。

(二)行政治理者职能与国有资产所有者职能相对分开的原那么

在国有资产运行系统中，政府具有政、资双重职能。所谓〝政〞的职能，即作为政权主体而对社会、经济实施治理的职能，就其内容可称社会经济治理职能，就其形式可称行政治理者职能；所谓〝资〞的职能，即作为国有资产所有权主体支配国有资产的职能，通常称所有者职能。

在打算经济中，政、资双重职能合一，即政府各个部门都兼有行政治理者职能和所有者职能。由于政、资双重职能的性质、目标、治理范畴和行为规那么均不相同，因此，政、资双重职能合一有明显弊端，不利于政企分开，不利于平等竞争，不利于爱护国有资产所有者权益，不利于提高行政效率。因此，«中共中央关于实行社会主义市场经济体制假设干问题的决定»(1991年)中明确指出，国有资产治理体制必须〝按照政府的社会经济治理职能和国有资产所有者职能分开的原那么〞进行改革。在«国有企业财产监管条例»等法规中，都确信了这项原那么。

政、资双重职能分开，确实是要在政、资双重职能之间建立一种科学的分工协作关系，亦即二者相对分开的关系。其要紧内容包括：(1)两种职能机构的分设，即在执行行政治理者职能的政府部门之外，设置独立的专门执行国有资产所有者职能的部门，或者限定某个政府部门专门执行国有资产所有者职能；(2)界定两种职能的归属和范畴，即明确两种职能部门的分工，将原先归各政府部门分散行使的国有资产所有者职能分离出来，划归国有资产所有者职能部门，专门要划清国有资产所有者职能与行业治理职能、宏观调控职能、行政监督职能的范畴界限；(3)承诺两种职能有一定的交叉，即国有资产所有者职能要紧由国有资产所有者职能部门行使的同时，有的需要由国有资产所有者职能部门会同相关政府部门行使或者托付有关政府部门行使。

(三)国家所有权与企业经营权(法人财产权)适当分离的原那么

早在1984年的«中共中央关于实行经济体制改革的决定»中，就把国家所有权与企业经营权适当分离规定为经济体制改革的一项重要原那么。在1988年的«全民所有制工业企业法»中确信了这一原那么，即规定，企业的财产属全民所有，国家依照所有权和经营权(法人财产权)分离的原那么授予企业经营治理。在1993年的«公司法»中又明确规定，公司中的国有资产所有权属于国家，公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，以其全部法人财产依法自主经营、自负盈亏。

经营性国有资产实行〝两权〞分离，是培养市场主体，进而形成市场机制的需要。在打算经济体制中，国有资产的〝两权〞都由归属于国家，企业作为政府的附属物无权自主经营，因而不是市场主体。以打算经济转向市场经济的为内容的改革，在微观经济中第一是要培养市场主体，亦立即国有企业改造为市场主体，为此，就应当实行国家所有权与企业经营权(法人财产权)分离，使企业成为依法自主经营、自负盈亏的主体，从而形成市场机制。

〝两权〞适当分离原那么的内涵相当丰富，其要点是：(1)〝两权〞适当分离的主旨是为了更好地实现国家所有权，即〝两权〞分离应当比〝两权〞合一更有利于实现所有者的利益，换言之，所有者第一是为了自己的利益才将〝两权〞分离，申言之，〝两权〞是否分离和如何分离(分离的程度如何，以何种方式分离)，都取决于能否更充分地实现所有者的利益，或者说，应当第一考虑所有者的利益。(2)〝两权〞适当分离包括分离和结合两个方面，即在分离的基础上实现结合，一方面，企业经营权(法人财产权)相对独立于国家所有权，即企业以其全部财产依法自主经营、自负盈亏；另一方面，企业经营权(法人财产权)要受国家所有权的约束，即国有资产投资者为确保企业经营符合所有者利益，有权对企业经营依法实行一定程度的操纵。(3)〝两权〞适当分离作为实现国家所有权的形式出现多样性，即〝两权〞分离的方式和程度以及〝两权〞之间的关系因企业和资产的不同而相异，也确实是说，〝两权〞分离的具体形式和内容应当与特定企业和资产的专门性相适应。

(四)经济效益与社会效益兼顾的原那么

在现代市场经济中，经济效益与社会效益兼顾已成为普遍要求，各种市场主体都兼有经济人和社会人双重身份，各种效益的运行，都在主动追求经济效益目标的同时，还负有实现社会效益目标的责任。国有资产的全民所有制性质，决定了国有资产运行比其他资产运行负有更重的社会责任，即更应当重视对社会效益目标的追求。因此，国有资产法应当按照经济效益与社会效益兼顾的原那么来规范国有资产运行，专门是在国有资产配置和使用环节要具体落实经济效益与社会效益兼顾的要求。

两种效益兼顾原那么对国有资产配置的差不多要求，突出表现在：(1)正确处理经营性国有资产与非经营性国有资产的比例关系。在一定意义上能够说，经营性国有资产是偏重经济效益目标的资产，非经营性国有资产是偏重社会效益目标的资产，这两种资产的比例关系构成实现两种效益的宏观总体格局。为在宏观上兼顾两种效益，这两种资产应当形成和保持合理的比例，就我国改革和进展的需要而言，应当逐步改变非经营国有资产所占比例过小的现实格局。(2)正确处理国有资产投入发达地区和欠发达地区的比例关系。我国是一个经济进展不平稳的大国，除自然资源外，发达地区的存量国有资产多于欠发达地区。在进展中缩小和排除不同地区之间经济水平的差距，对经济效益和社会效益都具有重要意义。为了实现国民经济的全国整体进展、各地区均衡进展和可连续进展，爱护国家的统一、各民族的团结和社会的稳固，有必要调整国有资产分布的区际比例，专门是东南部、中部和西北部地区的比例以及都市和农村的比例，以缩小和排除经济水平的区际差距。(3)正确处理国有资产投向不同产业的比例。不同产业之间，专门是基础产业与非基础产业、垄断性产业与竞争性产业之间，表达经济效益和社会效益的意义不尽相同。为形成和保持普顾两种效益的产业结构，就应当充分发挥国有资产投向对产业结构调整的导向功能，适时调整国有资产分布的产业比例。(4)正确处理国有资产市场配置机制与行政配置机制的关系。即依照市场配置机制自发倾向经济效益目标、行政配置机制便于倾向社会效益目标的特点，按照两种效益兼顾的需要，适当运用国有资产市场配置机制和行政配置机制。

两种效益兼顾原那么对国有资产使用的差不多要求，集中表现在：(1)经营性国有资产的使用，应当在以追求经济效益目标为主的同时，实现相关的社会责任；(2)非经营性国有资产的使用，应当在保证完成本单位职能和任务的前提下，做到有效、合理和节约使用；(3)资源性国有资产的开发和使用，应当合理开发、有效使用，形成和保持开发、使用和补偿良性循环的自然资源可连续供给机制。

(五)国家统一所有与分级分类治理结合的原那么

国有资产的全民性和完整性，决定了必须实行国家统一所有的所有权制度，即要求对不管表现为何种形状和存在于何种时空范畴的国有资产，都由国务院及其专职部门统一行使国家所有权，建立一元化的国家所有权操纵系统，否定分割国家所有权的部门所有、地点所有、企业所有的任何主张和实践。

国有资产的分布广泛性和形状多样性，决定了必须实行分级治理为主、分类治理为辅的治理体制。即要求按照国有资产的分布状况和形状专门性，由中央和地点各级政府及其专职部门对其管辖范畴内各种国有资产行使治理职能，另外对有的特种国有资产由特定部门行使专门治理职能。其中，分级治理为要紧框架，分类治理是分级治理的补充。

国家统一所有与分级分类治理结合的实质在于，一元化国家所有权操纵系统对分级分类治理体制的统领和制约。其要求要紧表现在：(1)地点各级政府及其专职国有资产治理部门和特种国有资产治理部门的国有资产治理职能，必须经上级政府托付授权确定；(2)特种国有资产治理部门的专门国有资产治理职能，必须服从于同级政府及其专职国有资产治理部门的综合国有资产治理职能；(3)国有资产投资机构的资本经营职能，必须经国有资产治理部门托付授权确定；(4)全国人大及地点各级人大依法对国有资产的治理和经营行使监督权。六、国有资产法律关系的差不多类型

(一)国有资产产权法律关系的概念和特点

国有资产产权法律关系，是指国有资产产权主体之间和国有资产产权主体与不特定其他主体之间，关于国家所有权及事实上现的权益义务关系。包括国家所有权关系以及旨在实现国家所有权的所有权与经营权(法人财产权)分离、产权交易等一系列法律关系。它作为平等主体之间的财产法律关系，具有民事法律关系的一样属性。其主体为国有资产产权主体和不特定义务主体，相互间法律地位平等；其客体要紧是各种形状的国有资产；其内容要紧是国有资产的各种产权。国有资产产权法律关系是一种专门的民事法律关系，较之一样民事法律关系，其专门性要紧表现在：

1.兼有私法关系和公法关系双重属性

按照现代市场经济的要求，国有资产产权法律关系应当具有产权法律关系的一样属性，即私法关系属性。例如，各种产权主体之间法律地位平等；产权的取得、行使和交易实行意思自治。同时，国有资产产权法律关系由于不仅直截了当涉及产权主体(投资者和占用者)微观利益，而且直截了当涉及全民利益、国家利益和社会公共利益，因而是一种兼有公法关系属性的产权法律关系。例如，作为所有者的国家较之其他产权主体处于专门法律地位；产权取得、行使和交易过程中的意思自治要受到限制。

还需要明确的是：(1)国有资产产权法律关系的公法、私法属性有一个公法私法化过程。在打算经济体制中，国有资产产权法律关系是一种纯粹的公法关系；在市场取向的经济体制改革中，随着国家所有权与企业经营权(法人财产权)的分离、行政治理者职能与国有资产所有者职能的分开，私法因素才逐步注入国有资产产权法律关系。(2)国有资产产权法律关系的公法、私法属性因其客体是经营性国有资产或非经营性国有资产而存在程度差别。一样说来，经营性国有资产以市场配置为主，其产权法律关系的私法关系属性重于公法关系属性；非经营性国有资产以行政配置为主，其产权法律关系的公法关系属性重于私法关系属性。仅就经营性国有资产而言，由于其市场配置机制与行政配置机制的关系受资产形状、所负功能、所在行业等因素的阻碍，其具体产权法律关系的私法关系属性和公法关系属性在程度上也不尽相同。

2.含有绝对权关系与相对权关系两个层次

法理认为，绝对权关系，即权益主体具有特定性、义务主体具有不特定性的法律关系，亦即特定权益主体与自己以外不特定任何义务主体之间的权益义务关系，如所有权关系；相对权关系，即权益主体与义务主体均具有特定性的法律关系，亦即特定权益主体与特定义务主体之间的权益义务关系，如债权关系。

在国有资产产权法律关系中，各种产权主体差不多上特定主体，都各自有相对的不特定义务主体。这说明，国有资产产权法律关系一样含有两个层次，一是某一产权主体与另一产权主体之间的法律关系；二是某一产权主体与不特定义务主体之间的法律关系。也确实是说，国有资产产权法律关系中的各方产权主体(所有者、投资者、占用者)一样都有两种相对人，即另一方产权主体和不特定义务主体。例如，国有资产投资机构与其投资兴办的企业之间是一种相对权关系，同时，该投资机构和该企业又各自有与其相对的不特定义务主体。换言之，该投资机构相关于该企业，出资者所有权(股权)和企业经营权(法人财产权)都属于相对权；而该投资机构和该企业分别相关于各自不特定义务主体，这两种财产权都属于绝对权。

分清国有资产产权法律关系的上述两个层次，其法律意义要紧在于：(1)明确国有资产的各种产权都属于绝对权，意在说明各种产权主体彼此独立同时都能够自行支配国有资产，各种产权受法律爱护没有优先劣后之分；(2)明确国有资产的各种产权都属于相对权，意在说明各种产权主体之间有相互权益义务，各种产权的实现相互依存。

3.包括静态财产关系和动态财产关系两种状态

财产法律关系依其运行中的存续状态，法理上可相对划分为静态财产关系和动态财产关系。前者一样指财产占有和归属关系，说明财产依法归谁支配，即财产权益相对静止地附着于某一权益主体；后者一样指财产流转关系，说明财产正处在财产支配主体依法变动的状态，即财产权益的授权或转让。在财产法律关系的运行过程中，静态财产关系是动态财产关系的起点和终点，动态财产关系是静态财产关系的发生方式和实现途径。

国有资产产权法律关系中，国家所有权关系、股东权关系、企业经营权关系、法人财产权关系、自然资源开发权关系、非经营性资产占用权关系等，都属于静态财产关系；投资关系、信贷关系、产权交易关系、财政拨款关系、行政划拨关系、土地征用关系、土地出让关系等，都属于动态财产关系。各种静态财产关系和动态财产关系交错并存，相互衔接、补充、配合、制约和转化，构成国有资产产权法律关系的有机整体。

(二)国有资产治理法律关系的概念和特点

国有资产治理法律关系，是指国有资产治理主体与国有资产产权主体和国有资产服务主体之间，在国有资产运行过程中依法形成的关于国有资产宏观治理的行政法律关系。它保证国有资产产权法律关系和国有资产服务法律关系的正常运行，同时与国有资产服务法律关系共同作用于国有资产产权法律关系，将国家作为所有权主体和政权主体的意志贯彻于国有资产产权法律关系的运行过程。

国有资产治理法律关系具有行政法律关系的一样属性。要紧表现在：(1)它是一种公法关系，其构成要素和运行规那么由国有资产法和相关行政法规定，一样排斥当事人之间的意思自治。(2)它的当事人一方是行政主体，另一方是行政相对人，双方法律地位不平等，行政相对人服从于行政主体。(3)它以行政权力和行政义务为内容，即国有资产治理权属于行政权力。

国有资产治理法律关系是一种专门的行政法律关系，较之一样的行政法律关系，其专门性要紧表现在：(1)目的。即它直截了当以实现国有资产产权和爱护国有资产运行秩序，充分发挥国有资产的效能，巩固和进展国有经济为目的。(2)主体。其行政主体包括各级政府及其国有资产治理部门和含有国有资产治理职能的有关行政部门，要紧是国有资产治理部门；其行政相对人一样是国有资产投资者、占用者和国有资产服务主体。(3)内容。即关于国有资产宏观治理的权力和义务，就其要紧性质而言，属于国家经济职能中的宏观调控职能，要紧包括国有资产产权治理、价值治理、投资治理、占用治理、转让治理、收益分配治理等方面的内容。(4)客体。即国有资产和行政相对人在国有资产运行中的行为。其中要紧包括，国有资产产权主体的国有资产投资、占用、收益分配和转让行为及其支配的国有资产，国有资产服务主体为国有资产产权主体实现其产权所提供的服务行为。(5)运行规那么。即其运行过程不仅要遵循行政法所规定的行政治理一样规那么，而且要遵循经济法和国有资产法所规定的国有资产治理作为一种专门宏观调控手段的规那么，有的还要遵循由特定形状国有资产的专门性所决定的规那么。

(三)国有资产服务法律关系的概念和特点

国有资产服务法律关系，是指国有资产服务主体与国有资产产权主体之间在国有资产运行过程中依法形成的劳务法律关系，亦即国有资产服务主体向国有资产产权主体实现其产权提供劳务并收取劳务酬劳的权益义务关系。在国有资产运行过程中，国有资产服务法律关系辅助国有资产治理法律关系，为国有资产产权法律关系的正常运行制造社会条件，对国有资产的配置、占用(经营)、收益分配和宏观治理都具有重要意义。

国有资产服务法律关系具有民事劳务法律关系的一样属性。国有资产服务主体与国有资产产权主体之间法律地位平等，相互权益义务由合同依法约定，一方向另一方有偿提供劳务。国有资产服务法律关系是一种专门的民事劳务法律关系，较之一样的民事劳务法律关系，其专门性要紧表现在：(1)目的。即它直截了当以实现国有资产产权和国有资产治理目标，保证国有资产正常运行为目的。(2)主体。其劳务提供方限定为依法取得国有资产服务资格的社会组织；其劳务同意方限定为国有资产产权主体。(3)内容。即提供国有资产评估和产权交易中介等服务的义务，是一种专业性、技术性和公益性专门强同时具有社会公信力的义务，既是社会服务也是社会监督，既是私法义务也是公法义务。(4)客体。作为其标的国有资产服务行为是一种专门劳务，服务的范畴、项目和规那么由国有资产法和国有资产治理部门规定；与标的对应的劳务费，应当符合国有资产法规定或者国有资产治理部门和价格治理部门依法核定的收费项目和标准。(5)运行规那么。其运行过程不仅要遵循民法规定的合同运行规那么，而且要遵循国有资产法和相关经济法规规定的行业规那么和技术规那么，还要同意国有资产治理部门的指导和监督。

七、国有资产法主体

国有资产法主体，又称国有资产法律关系主体，是指依法在国有资产运行中享有权益(权力)和承担义务(责任)的主体。国有资产法主体是国有资产治理体制的差不多要素，国有资产治理体制在一定意义上是各种国有资产法主体的法律地位的总和。在不同模式的国有资产治理体制中，由于差不多框架不同，国有资产法主体的类型和各自法律地位也就不尽相同。在建立社会主义市场经济体制的过程中，国有资产立法应当按照国有资产治理体制改革的目标模式，确立国有资产法主体的类型和法律地位。

在经济体制改革的实践和理论探究中，就国有资产治理体制差不多框架的设计，既形成许多共识，也存在一定分歧。其差不多共识在于：应当按照行政治理者职能与国有资产所有者职能分开、国家所有权与企业经营权(法人财产权)分离、国家统一所有与分级分类治理结合的原那么，构建国有资产治理体制的差不多框架。

上图中各种主体可分为国有资产治理主体、国有资产产权主体和国有资产服务主体三大类。中央和地点各级政府及其所属行政部门，一方面，作为国有资产所有者的代表，属于国有资产产权主体；另一方面，基于国有资产所有者职能而治理国有资产，属于国有资产治理主体。国家投资机构以及占用经营性国有资产的企业和占用非经营性国有资产的各种单位，都属于国有资产产权主体。为国有资产运行提供资产评估、交易中介等社会服务的机构，属于国有资产服务主体。

国有资产治理体制既寓于经济体制之中，又与政府体制部分重合。因而，关于国有资产法主体的规定，不全集中在国有资产法，而是散见于行政法、经济法和民商法。其中，国有资产治理主体的一样行政主体资格由行政法规定，国有资产产权主体和国有资产服务主体的一样民事主体资格由民商法和经济法规定，而这三类主体的专门法律资格那么由国有资产法规定。

(一)国有资产治理主体

国有资产治理主体，是指基于国有资产所有者职能而依法治理国有资产的行政主体，包括中央和地点各级政府及其所属行政部门。其中，中央政府(即国务院)作为国有资产所有者的总代表，对全部国有资产实行统一治理；地点政府作为国有资产所有者的地点代