《地方政府治理》第01讲治理理论

《地方政府治理》第01讲治理理论2024/3/26《地方政府治理》第01讲治理理论坊间印象中的地方政府与治理地方党政领导换届调整，尤指省市领导闲话地方领导人地方政府作为《地方政府治理》第01讲治理理论地方党政领导换届调整《地方政府治理》第01讲治理理论省(区、市)书记人大常委会主任省(市)长自治区主席政协主席北京郭金龙杜德印王安顺吉林上海韩正殷一璀杨雄吴志明天津孙春兰肖怀远黄兴国何立峰重庆孙政才张轩黄奇帆徐敬业河北周本顺周本顺张庆伟付志方山西袁纯清袁纯清李小鹏薛延忠内蒙古王君王君巴特尔任亚平辽宁王珉王珉陈政高夏德仁吉林王儒林王儒林巴音朝鲁黄燕明黑龙江王宪魁王宪魁陆昊杜宇新江苏罗志军罗志军李学勇张连珍浙江夏宝龙夏宝龙李强乔传秀安徽张宝顺张宝顺王学军王明方福建尤权尤权苏树林张昌平江西强卫强卫鹿心社黄跃金山东姜异康姜异康郭树清刘伟地方党政领导换届调整中央政治局委员省市地位民族问题《地方政府治理》第01讲治理理论省(区、市)书记人大常委会主任省(市)长自治区主席政协主席河南郭庚茂郭庚茂谢伏瞻叶冬松湖北李鸿忠李鸿忠王国生杨松湖南徐守盛徐守盛杜家毫陈求发广东胡春华黄龙云朱小丹朱明国广西彭清华彭清华陈武陈际瓦海南罗保铭罗保铭蒋定之于迅四川王东明王东明魏宏李崇禧贵州赵克志赵克志陈敏尔王富玉云南秦光荣秦光荣李纪恒罗正富西藏陈全国白玛赤林洛桑江村帕巴拉·格列朗杰陕西赵正永赵正永娄勤俭马中平甘肃王三运王三运刘伟平冯健身青海骆惠宁骆惠宁郝鹏仁青加宁夏李建华李建华刘慧齐同生新疆张春贤艾力更·依明巴海努尔·白克力努尔兰·阿不都满金

行政长官

行政长官

香港梁振英澳门崔世安台湾（略）地方党政领导换届调整《地方政府治理》第01讲治理理论闲话地方领导人陈良宇

张二江于幼军蒋艳萍雷政富文强薄熙来李春城王立军陈光明《地方政府治理》第01讲治理理论地方政府作为恶行政绩《地方政府治理》第01讲治理理论坊间政治议论的特点政治的高端化政治的隐讳化政治的庸俗化政治的娱乐化政治“恶搞”《地方政府治理》第01讲治理理论地方政府治理研究01治理理论02民主政治03网络政治04信访制度05央地关系06地方政府间关系07村民自治08乡镇政府09户籍制度10党政关系11财政管理12绩效管理13城市治理与经营14阶层结构与政治发展15政社协同治理《地方政府治理》第01讲治理理论课次课堂发言与讨论题目2如何评价浙江温岭民主恳谈？3结合辽宁民心网的创新，谈谈网络对我国地方政府治理的影响？4辽宁沈阳市的信访工作机制是如何创新的？如何评价？5从中国地方政府的角度出发，如何看待选举合法性与治理合法性之关系？6如何看待由东向西的产业转移现象？7内蒙古开鲁县嘎查村“532”工作法怎么回事？如何评价？8浙江绍兴市“中心镇权力规制”怎么回事？有何创新，有何意义？9广东中山市施行“流动人员积分制管理”，如何评价？10以省级为例说明，地方党代会和人代会如何组织？二者是何关系？11河南焦作市财政局“四权分离”的财政管理机制有何创新？12北京市政府的“三效一创”绩效管理体系，如何评价？13浙江杭州市上城区的政府管理与公共服务标准化有何创新？如何评价？14阶层结构变迁的政治学思考15浙江慈溪市的基层组织和社会组织协同治理模式如何运行，有何创新？《地方政府治理》第01讲治理理论中国地方政府创新奖中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心、北京大学中国政府创新研究中心于2000年联合创办。旨在激励地方党政机关和群众团体的改革与创新，总结并弘扬地方改革与创新的先进经验和先进典型，促进并完善地方党政机关的公共服务。《地方政府治理》第01讲治理理论第01讲治理理论地方政府学研究的理论方法（1）政治系统分析理论（2）结构功能主义理论（3）公共政策分析理论（4）公共选择理论（5）新制度主义理论（6）当代治理理论《地方政府治理》第01讲治理理论治理《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”《地方政府治理》第01讲治理理论治理《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》国家治理体系；社会治理体制；国际经济治理结构；政府治理；城乡社区治理；公司法人治理结构；事业单位法人治理结构；学校内部治理结构；隐患排查治理体系；社会治安综合治理；环境治理；治理能力；社会治理方式；系统治理；依法治理；综合治理；源头治理；第三方治理《地方政府治理》第01讲治理理论第01讲治理理论第一节治理理论概述第二节政府治理模式第三节西方政府改革《地方政府治理》第01讲治理理论第一节治理理论概述一、治理理论的兴起二、治理的概念三、治理理论的主张四、治理的困境《地方政府治理》第01讲治理理论第一节治理理论概述一、治理理论的兴起1.治理的兴起是对市场失灵和国家失败的反思和替代70年代，主要问题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；80年代，普遍关注科层组织运行机制的有效性，提出了“重塑政府”、“重理政府”的口号；90年代后，则重新探索国家和社会公共事务的管理模式，打出了“治理”的旗帜。《地方政府治理》第01讲治理理论市场失灵市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。狭义和广义：狭义的市场失灵：主要表现在外部负效应效果，垄断生产和经营，公共物品的生产，不对称信息情况下的商品交易，以及社会收入分配不公等问题的调节上运作不灵。广义的市场失灵：除了包括狭义市场失灵的内容外，还包括由宏观经济总量失衡导致的经济波动。《地方政府治理》第01讲治理理论政府失灵政府由于对非公共物品市场的不当干预而最终导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱，或由于对公共物品配置的非公开、非公平和非公正行为，而最终导致政府形象与信誉丧失的现象。（1）政府政策的低效率/公共决策失误（2）政府工作机构低效率/公共物品供给低效率（3）寻租与腐败（4）政府的扩张《地方政府治理》第01讲治理理论政府失灵（1）政府政策的低效率：1）公共利益的模糊性阿罗不可能定律：随意性；不稳定性2）公共决策体制及方式的局限性多数胜出，中间人投票定律3）信息的不完全性4）政策执行上的障碍上有政策，下有对策2010.11.1亚运免费公交首日，广州地铁“挤爆”《地方政府治理》第01讲治理理论阿罗不可能定律《地方政府治理》第01讲治理理论阿罗不可能定律《地方政府治理》第01讲治理理论阿罗不可能定律《地方政府治理》第01讲治理理论威廉·庞德斯通：搅局者效应1956年众议院对联邦政府资助学校建设议案的表决南方民主党人提出议案：要求联邦政府资助学校建设北方民主党人提修正案：只资助取消种族隔离的州共和党人：反对扩大财政支出众议院的议事规则：首先针对是否通过修正案进行投票，即在修正案与原议案之间进行投票。《地方政府治理》第01讲治理理论政府失灵（2）公共物品供给低效率：1）竞争机制的缺乏2）激励机制的缺乏3）监督机制的缺陷《地方政府治理》第01讲治理理论政府失灵（3）寻租与腐败：寻租：权力商品化。租金：公共权力对经济活动干预或管制所形成的超额收益。（4）政府的扩张：政府部门增加政府部门组成人员增加政府部门支出水平增长《地方政府治理》第01讲治理理论“要在市场与国家（或政府）之间做出公正的比较是非常困难的。市场失灵理论为全能市场理论提供了一种有用的补救药，而国家失败或政府失灵理论则是全能政府理论的清醒剂。越来越多的人认识到，市场失灵与国家失败都是不可避免的事情，全能市场与全能政府都是不可能也是不可为的选择。”

——查尔斯·沃尔夫“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家（政府）的失效。”

——俞可平《地方政府治理》第01讲治理理论一、治理理论的兴起2.公共服务要求膨胀且复杂化公共服务均等化社会公共事务的增加、科学技术的发展、经济结构的调整对公共行政提出了更高的要求，以信息控制、集权和技术治国为基础的科层体制愈来愈不能适应社会的变化。《地方政府治理》第01讲治理理论一、治理理论的兴起3.90年代以来公民社会日益壮大公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等,它们又被称为“第三部门”(thethirdsector)《地方政府治理》第01讲治理理论公民社会组织的特点民间性即这些组织是以民间的形式出现的,它们不代表政府或国家的立场；独立性

即它们拥有自己的组织机制和管理机构,有独立的经济来源,无论在政治上、管理上还是在财政上,它们都在相当程度上独立于政府;自愿性

参加公民社会组织的成员都不是强迫的,而完全是自愿的,因此这些组织也叫公民的志愿性组织。《地方政府治理》第01讲治理理论一、治理理论的兴起4.治理是民主化进程的要求民主化的进展民主政治保证公民享有充分自由和平等的政治权利，公民有权参与选举、决策、管理和监督，并有充分的表达、结社、集会等权利，这促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。治理只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，治理便不可能存在。要使这个民有民治民享的政府永世长存！《地方政府治理》第01讲治理理论第一节治理理论概述二、治理的概念（一）治理的含义所谓治理（governance）,公共部门在提供公共产品和公共服务过程中，通过多中心体制实现资源配置的最优状态的过程。治理表达了人们希望在无需国家强制力量的条件下追求共同目标和实现共同利益的美好意愿，是一种关于政府与公民共治的价值追求。《地方政府治理》第01讲治理理论治理的含义1989年世界银行首次使用了“治理危机（crisisingovernance）”来概括当时非洲的糟糕发展情形。此后，“治理”一词在社会科学领域被广泛地使用。但是，学术界从来没有形成关于治理理论的共识，以至于有人认为这个词已经成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“时髦词语”。《地方政府治理》第01讲治理理论治理理论的代表人物和著作詹姆斯.罗西瑙《没有政府的治理》鲍勃.杰索普《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》罗伯特.罗茨《新治理：没有政府的管理》格里.斯托克（GerryStoker）《作为理论的治理：五个论点》让.皮埃尔.戈丹（Jean-PierreGaudin）《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》卡洛琳.安德鲁《从地方政府管理到地方治理》俞可平《治理与善治》孙柏英《当代地方治理——面向21世纪的挑战》杨雪冬《地方的复兴:地方治理改革30年》《地方政府治理》第01讲治理理论治理的含义詹姆斯.罗西瑙治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能发挥有效的作用。《地方政府治理》第01讲治理理论治理的含义全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球之家》的研究报告中提出：

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。《地方政府治理》第01讲治理理论治理的含义罗伯特·罗茨治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。治理理论至少有6种含义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的收益。（2）作为公司管理的治理，指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。《地方政府治理》第01讲治理理论治理的含义（3）作为新公共管理的治理，指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会——控制体系的治理，指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。《地方政府治理》第01讲治理理论治理的含义俞可平治理一词的基本含义，指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的，指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理指政治管理过程，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。《地方政府治理》第01讲治理理论二、治理的概念（二）治理的特征全球治理委员会：《我們的全球之家》1.治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个持续的互动过程2.多权力中心政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就可以在不同层面和范围内成为社会权力的中心。《地方政府治理》第01讲治理理论治理的特征3.治理既涉及公共部门，也涉及私人部门

模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而强调国家与社会组织间的相互依存和互动关系。

“治理指公共机构和自愿社团的相互依存。”

——格里·斯托克强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。4.治理过程的基础不是控制，而是合作和协调采用新的方法和措施，以不断地提高管理的效率。《地方政府治理》第01讲治理理论治理的特征5.重视社会管理力量多元化治理理论强调处于市场与政府之间的第三部门管理社会的必要性。政府作为公共权力中心固然重要，但是除政府外，社会上还有属于第三部门或志愿性机构，如教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、志愿组织、社区互助组织等。它们分别致力于种种社会和经济问题的解决，在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理方面发挥作用。《地方政府治理》第01讲治理理论6.倡导网络管理体系网络管理体系即治理的社会。共识、共治、共享是其显著特征。信念/制度/政策市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作，是网络管理体系运作的基本路径。治理理论倡导的网络管理体系突显其民主特征。治理的特征《地方政府治理》第01讲治理理论二、治理的概念（三）概念比较治理与统治区分治理（governance）、统治（government）这两个概念是正确理解治理的前提条件彼埃尔·戈丹所言，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。治理理论的口号是：少一些统治，多一些治理。（lessgovernment,moregovernance）《地方政府治理》第01讲治理理论治理与统治1.相同点：治理作为一种政治过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终的目的也是为了维持正常的社会秩序。2.不同点：（1）权力空间认知统治在空间划分上是“国家/社会”两分法治理强调的是“国家/社会/市场”三分法《地方政府治理》第01讲治理理论治理与统治（2）应用范围治理是更宽泛的概念，从现代公司、大学、基层社区，到全球事务，都存在治理问题。它们的运行可以没有政府的统治，但不能没有治理。（3）主体统治主体一定是社会公共机构，必定是政府。治理主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。《地方政府治理》第01讲治理理论治理与统治（4）权威基础和性质统治的权威主要源于政府的法规命令；治理的权威主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。《地方政府治理》第01讲治理理论治理与统治（5）权力运行的向度政府统治的权力运行方向总是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理是一个上下互动的管理过程，主要是通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。其权力运行向度是多元的、相互的，而不是单一的、自上而下的。《地方政府治理》第01讲治理理论第一节治理理论概述三、治理理论的主张格里·斯托克对各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个层面上的权力中心。《地方政府治理》第01讲治理理论治理理论的主张（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。这表明，在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民自愿性团体,后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样,国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。《地方政府治理》第01讲治理理论治理理论的主张（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说,致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的,各个组织必须交换资源、谈判共同的目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源,而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。《地方政府治理》第01讲治理理论治理理论的主张（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威,它与政府在特定的领域中进行合作,分担政府的行政管理责任。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中,还存在着其他的管理方法和技术,政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。《地方政府治理》第01讲治理理论第一节治理理论概述四、治理的困境（一）治理的困境1.实践上，国家在的缺席或软弱导致治理状况的恶化在一些国家，尤其是发展中国家，政府软弱无能，自由市场或公民社会发育不足不适当地向社会全面放权，在削减国家职能范围的同时也削弱了国家能力，导致了无能国家、失败国家甚至无政府状态“国家建构也许比治理更加重要，一个强而有力的国家也许比自组织治理更加重要，尤其对于广大第三世界发展中国家而言。”——福山《地方政府治理》第01讲治理理论四、治理的困境2.理论上，“多中心”or“无中心”治理不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置各方面的责任趋于模糊，易于逃避责任或寻找替罪羊既然有了自治网络，政府对社会应负什么责任这一条便难以明确各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标（二）对治理的改进基于治理的问题，一些学者和国际组织纷纷提出了“元治理”、“综合的治理”、“有效治理”和“善治”等概念。《地方政府治理》第01讲治理理论元治理1.元治理（metagovernance）鲍勃·杰索普提出了“元治理”概念。作为“治理的治理”，“元治理”旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，修正各种治理机制之间的相对平衡，并且重新调整它们的相对份量，重新组织和重新整合治理机制之间的复杂合作。它本身既没有制度固定性也没有固定边界性，而是一种反思性策略追求。《地方政府治理》第01讲治理理论元治理面对一个多元权威并存的治理体系，国家首先要承担起元治理的角色，应当被视为“同辈中的长者”，承担指导责任和确立行为准则的责任，平衡地方、国家、地区、全球各层次的治理，并相应地协调它们的行动。元治理不可混同于一个至高无上、控制一切治理安排的政府，政府不具有绝对的权威。相反，它担当制度设计、提出远景设想的任务，从而促进不同领域的自组织。因此，元治理的目的在于形成一个语境，使得不同的治理安排得以实现，而非为它们制定特定的策略和计划。《地方政府治理》第01讲治理理论元治理元治理提供多中心体制下各中心之间的均衡，在于提供一个政府改造的路径：一方面，要保持多中心在公共事务治理体系中的合法性。另一方面要强调政府在多中心体制中仍应发挥着重要功能，但政府不应也不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有效政府”，政府有责任运用新的方法和技术，更好地对公共事务进行控制和引导。《地方政府治理》第01讲治理理论善治2.善治善政在中国传统政治文化中，善政最主要意义就是能给官员带来清明、威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。善政在古今中外，可以概括为具有以下要素：

严明的法律、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。《地方政府治理》第01讲治理理论善治善治就是以提高社会治理总体性绩效为目标，通过官员与民众之有序互动和互赖协商，借公共部门与私人部门之合作管理和伙伴关系，达致公共利益最大化之社会管理过程。简言之，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示国家与社会或者说公民之间的良好合作。《地方政府治理》第01讲治理理论善治善治的基本要素：（1）合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。（2）透明性。指的是政治信息的公开性。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、政策制定法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。（3）责任性。指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中,它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。《地方政府治理》第01讲治理理论善治（4）法治。法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。（5）回应。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。（6）有效性(effectiveness)。这主要是指管理的效率。它有两方面的基本意义,一是管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。（7）参与(civicparticipation/engagement)。这里的参与首先是指公民的政治参与,参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。《地方政府治理》第01讲治理理论善治（8）稳定(stability)。稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。社会的稳定对于公民的基本人权、民主政治和经济发展都具有至关重要的意义。社会政治的稳定程度也是衡量善治的重要指标。（9）廉洁(cleanness)。主要是指政府官员奉公守法,清明廉洁,不以权谋私,公职人员不以自己的职权寻租。公职人员的廉洁直接关系到治理的状况。（10）公正(justice)。公正指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。《地方政府治理》第01讲治理理论善治善政与善治的区别：其一，管理主体不同。“善政”比较强调政治的作用，政府是唯一的社会管理主体；在善治模式中，政府则不再是唯一的社会管理主体，但却是核心主体，非政府组织、营利组织和社会公众都是非常重要的社会管理主体。其二，适用范围不同。善政的范围与政府的范围是一致的，而在现代社会中，许多领域是政府行为所不能干预的；善治则不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。《地方政府治理》第01讲治理理论其三，所依存的政治制度不同。善政的政治制度基础是专制，是在专制制度下的理想状态，表达了人们对于这种政治制度下的一种美好愿望；善治，善治依存的政治制度基础则是民主政治，是与日新月异的现代社会，处于全球化浪潮的时代相契合的，是符合现代文明特征的。其四，对公民社会态度也不同。善治的一个重要特征是主张公民的积极参与，它意味着政府与公民社会的一种新颖关系，是一种良性的合作关系，而善政是没有主张公民的积极参与，甚至会抑制公民参与。善治《地方政府治理》第01讲治理理论善政与善治的联系：（1）善政与善治是统一的整体，不能相互隔离而存在；（2）纵向上看要达到善治必须经过善政阶段，善治也是善政所追求的更高目标（3）善政与善治的界限在现实中区分并不明显善治《地方政府治理》第01讲治理理论第二节西方政府治理模式一、企业家政府二、未来政府治理模式三、新公共管理模式四、小型化与分权模式五、追求卓越模式六、公共服务取向模式《地方政府治理》第01讲治理理论第二节西方政府治理模式一、企业家政府1.概念以企业为参照模式,借鉴或效仿企业的一些机制重塑行政体制;或者是指在企业家精神的引导下,吸收并运用企业运行机制和方法,改造传统公共行政理论和管理体制,使其成为具有创新动力、顾客需求和成本意识的政府。即用企业理论、企业家精神来影响和引导的政府改革，使未来政府更具有回应性、科学性和前瞻性。《地方政府治理》第01讲治理理论企业家政府2.代表人物美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在他们合著的《改革政府》一书中提出了以企业家精神改革政府的基本原则，并认为新的政府治理模式终将会代替传统的官僚主义模式。3.实践代表英国前首相——撒切尔夫人美国前总统——克林顿《地方政府治理》第01讲治理理论企业家政府4.企业家政府实践背景政府改革的动力a.全球化进程的加快；b.国家核心竞争力的转移c.政府权威的日趋下降;c.工商企业再造经验的传播d.信息技术的普及等推进行政体制改革、建立企业型政府的直接动因政府职能扩张和规模膨胀所导致的财政、管理和信任危机行政改革的体制原因a.传统官僚制严格的等级制线性结构b.对法律的过度崇拜c.过于细致的专业分工显得日益僵化《地方政府治理》第01讲治理理论企业家政府5.企业家政府的要义核心问题：克服官僚制组织体制结构僵化、效率低下的弊端以提高行政效率的问题。核心理念：将合理利用资源、注重效率的企业家精神移植到政府管理中来,对政府的DNA进行全面再造。突破性变革:大量建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。组织模式的一个显著特点：分散化和独立化的公共服务机构。本质所在：以特定服务功能进行组织设计《地方政府治理》第01讲治理理论企业家政府6.企业家政府的核心特征和价值取向①起催化作用的政府：掌舵而非划桨；②社区拥有的政府:重妥善授权而非事必躬亲；③竞争型政府：将竞争机制引入提供服务中；④具有使命感的政府：注重目标使命而非繁文缛节；⑤讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；⑥顾客导向的政府：满足顾客而非官僚的需要；⑦有企业家精神的政府：挣钱而不是花钱；⑧有预见力的政府：重预防而非治疗；⑨分权的政府：重参与协作而非层级节制；⑩以市场为导向的政府：重市场调节而非仅靠行政控制。“政府再造”的10项基本原则--戴维·奥斯本《地方政府治理》第01讲治理理论企业家政府7.企业家政府的问题马丁·米诺格(MartinMinogue)等人通过研究发现西方国家大量存在“机构裂化”的问题，即管理分权、“机构化”和“公司化”的问题。“机构裂化”的直接产物就是“政府空心化”，或“职能悬浮”与“权力碎片化”，即由于新公共管理的过分分权和市场化改革导致执行机构和横向部门的大量涌现、沟通不畅、协调不力的状况。这种状况最终导致了公共服务的碎片化,既抑制效率的持续提高,也与公共服务的公共性相悖,从而使西方各国新公共管理改革陷入困境。《地方政府治理》第01讲治理理论第二节西方政府治理模式二、未来政府治理模式盖伊.彼得斯模式角度市场化政府参与式政府弹性化政府解制型政府主要的诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织没有特别建议管理按劳取酬；其他私人部门管理技术全面质量管理；团队管理临时雇员更大的管理自由政策制定内部市场协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成本；协调创造力；能动性《地方政府治理》第01讲治理理论未来政府治理模式1.市场式政府模式（marketgovernmentmodel）利用市场和私人部门的管理方法，认为提高公共部门效率的最佳途径就是用市场机制代替传统的官僚体制。理论依据：A市场效率；B一般管理（人事管理、财政管理、市场检验）；C官僚垄断市场式政府治理实践者：新西兰、美国和澳大利亚；北欧国家；英国《地方政府治理》第01讲治理理论市场式政府模式市场式政府的主要观点：1）传统官僚体制无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作，并且官僚常将其机关预算最大化以扩大权力并提高个人收入；2）由市场提供竞争以提高政府工作的效率；3）主张减少机关的相关自主权；4）市场化模式认为，管理不管在哪发生，管理就是管理。5）公务员的角色是根据其承担的管理任务来确定的，制定政策是政务官的主要职责，公务员在其中只有建议的权力等。《地方政府治理》第01讲治理理论市场式政府模式市场式政府的主要内容：——引入竞争机制——采用合同制——在政府内部建立“内部市场”——财政管理——实行合同聘用制和绩效工资制度——强调公众利益——通过分权和授权重组政府部门，使公共部门更具灵活性《地方政府治理》第01讲治理理论市场式政府模式可能的优势：（1）合理设置机构，提高办事效率政府部门设置与市场职能相适应，能对市场信号作出反应；授权内部各机关，增加其自主性；减少部分政府机构设置的固定性，增加其机动性；（2）行政职能突出服务性a.实现职能定位的转变，减少管制功能，增强服务功能；b.合理划定政府和公民的角色关系;c.完善公共产品的供给机制;《地方政府治理》第01讲治理理论市场式政府模式（3）公共行政活动引进竞争机制a.实现公共产品供给的多元化b.内部行政市场化c.公共决策的市场化（4）行政手段的多样化授权与合同转包;公共部门与私人部门、社会组织的联合行政;部分职能的民营化;（5）绩效考核的市场化a.行政效果检验的市场化b.机关工作人员的绩效考核引进市场评价机制《地方政府治理》第01讲治理理论未来政府治理模式2.参与式政府模式（participationgovernmentmodel）建立一种更民主的管理机制，允许民众广泛参与政府事务，使政府行为始终置于公众的关注之中，完成从决策反馈到社会反馈全过程。参与式国家致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体的机制来改善政府的管理。《地方政府治理》第01讲治理理论参与式政府模式参与式政府治理理念：第一，应让组织的低级员工及顾客参与到组织的管理；第二，认为基层官员是组织有效运作的核心第三，主张政府更加开放，让公众参与到更重要的政策制定中；第四，否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，强调发展第三部门《地方政府治理》第01讲治理理论参与式政府模式主要内容：——管理主体多元化——自下而上的决策过程——扁平化的组织结构——参与式管理（全面质量管理、团队），把社会利益融入治理之中——建立实现公众利益的参与机制，通过协商、谈判制定政策《地方政府治理》第01讲治理理论参与式政府模式参与式治理的功能教育功能；促进政府和公民合作进行社会事务的治理，缓和社会冲突；推动公民社会的形成与发展。参与式国家治理实践美国、英国、瑞士等《地方政府治理》第01讲治理理论未来政府治理模式3.弹性化政府模式（flexiblegovernmentmodel）面对不断变化的新环境，政府能够灵活地采取各项措施，并制定相应的政策，从而有效地适应各种新形势，建立充满活力的政府。弹性化政府模式认为恒久不变的政府结构和人员的稳定是有效治理的障碍。该模式认为政府及其机构应有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。《地方政府治理》第01讲治理理论弹性化政府模式主要内容——提高政府对不断变化的社会和经济情况的应变能力——实行弹性化人事管理，引入临时雇佣制——下放权力，使权力具有灵活性和多样性——政策上勇于创新,以实验的态度尝试新的政策《地方政府治理》第01讲治理理论未来政府治理模式4.解制式政府模式（deregulatinggovernmentmodel）改变科层官僚体制下的官员严格按章办事的传统，让公务员尽可能发挥出潜力和创造力，完成令社会各阶层满意的创造性工作，增进社会的整体利益。解制型模式没有提出明确的治理理念，只对提倡解制的理由及解制过程中的一些适用问题进行了论述。《地方政府治理》第01讲治理理论解制式政府模式解制型模式认为官僚体制内部的一些规章制度是政府低效率运作的主要原因；设想：如果取消一些限制和制约，政府机构就可以将目前的工作处理的更有效率。主要内容：——淡化行政组织结构，强化有效行动的能力——重视官员和共同文化价值在管理中的作用——减少束缚，实现更多的公共利益《地方政府治理》第01讲治理理论第二节西方政府治理模式三、费利耶(Ewan

Felie)的新公共管理模式效率驱动模式(The

Efficiency

Drive)——关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善——建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式——发展正式的绩效评估方法——强调对顾客负责，以市场为基础和顾客导向——解除劳动力市场的规制，采用绩效工作制以及短期聘用合同——吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式——增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权《地方政府治理》第01讲治理理论第二节西方政府治理模式四、小型化与分权模式(Downsizing

and

Decentralization)——准市场的公共部门配置资源机制——从层级管理向合同管理的转变——较松散的合同管理形式的出现——向扁平型组织结构的转变——从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网