地下水管控指标-编制说明

编制说明一、工作简况（一）任务来源为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加强地下水监督管理，2020年2月，水利部印发了《水利部办公厅关于开展地下水管控指标确定工作的通知》（办资管〔2020〕30号），要求各省区开展全国地下水管控指标确定工作。2021年2月，水利部以水国科〔2021〕70号文发布2021年版《水利技术标准体系表》，明确制定《地下水管控指标确定技术导则》。（二）标准编制的意义地下水是水资源的重要组成部分，具有重要的资源和生态环境功能，在保障我国城乡居民生活和生产供水、支持经济社会发展中具有重要作用。一些地区为满足经济社会发展用水需求，大量超采地下水，全国21个省区存在地下水超采问题，北方平原区地下水平均开发利用程度达到90%，全国超采区面积近30万km2，累计超采量近2500亿m3。地下水资源的不合理利用已经引发了一系列生态环境和地质环境问题。党中央、国务院高度重视地下水的管理和保护工作。《水法》明确指出县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。《水污染防治法》明确指出国务院有关部门和县级以上地方人民政府开发、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持地下水体的合理水位，维护水体的生态功能。2012年国务院发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），要求严格地下水管理和保护，加强地下水动态监测，实行地下水取用水总量控制和水位控制，实现地下水采补平衡。党的十八大以来，习近平总书记多次就治水工作发表重要论述，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，强调把水资源水生态水环境承载能力作为刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。党的十九届五中全会明确提出，建立水资源刚性约束制度。《地下水管理条例》明确提出：“自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当会同本级人民政府有关部门，根据国家下达的地下水取水总量控制指标，制定本行政区域内县级以上行政区域的地下水取水总量控制指标和地下水水位控制指标，……。”地下水管控指标确定是贯彻落实习近平总书记关于生态文明建设和保障水安全重要指示精神，是地下水监督管理特别是地下水超采治理的重要抓手，是着力解决全国地下水超采问题的重大决策部署。因此，为科学指导全国地下水管控指标确定与管理工作，推进地下水水位-水量双控管理制度的有效实施，提高全国地下水管理水平，统一技术要求，规范工作程序，制定和出台《地下水管控指标确定技术导则》意义十分重大。（三）主要工作过程2021年6月中旬，我院作为编制单位，编制完成《技术导则》工作大纲（送审稿）（以下简称《工作大纲》）。7月22日，按照水资源管理司工作要求，在北京组织召开会议，对我院编制完成的《工作大纲》进行了审查，并形成审查意见。意见认为“工作大纲内容全面，思路清晰，章节结构合理，具有可操作性，进度安排基本合理”，经修改完善后作为《技术导则》下步开展工作的依据。会后，编制单位根据审查意见，对《工作大纲》进行了补充、修改和完善。2021年8月至10月，我院组织集中办公，结合全国各省区开展的地下水管控指标确定工作，针对地下水管控指标确定存在的实际问题，对《技术导则》进行了进一步修改完善，于10月上旬形成《技术导则》（初稿）。2021年10月29日，我院采取函审方式，多方咨询了自然资源和水利等行业、地方水利管理部门等专家意见，对《技术导则》编写章节安排、文字表述、技术路线，以及是否满足流域、省区确定指标管理需求等方面进行咨询研讨。我院按照专家函审意见对《技术导则》进行了进一步修改完善，于11月下旬形成《技术导则》（征求意见稿）。（四）主要起草人及承担工作姓名职务/职称分工李原园副院长/教高项目负责人，主要负责框架结构、总体思路等制定。杜丙照副司长技术指导于丽丽副处长/教高项目技术负责人，核定各阶段的成果，主持编制组内部讨论会，并主要负责总则、基本要求等有关内容。唐世南高工项目执行负责人，负责项目具体实施、组织协调，统稿并主要负责第4、7章节等有关内容。陈飞高工编制组成员，主要负责第2章。黄利群处长技术指导黄一凡四级调研员技术指导凌敏华副教授编制组成员，主要负责第8章节，参加统稿。史文龙工程师编制组成员，主要负责第3、6章节及条文说明。羊艳高工编制组成员，主要负责第5章节、附录C及条文说明。丁跃元教高编制组成员，参加统稿。陆垂裕教高编制组成员，主要负责地下水水位制定等有关内容。蒋秀华教高编制组成员，主要负责附录D等有关内容。万毅教高编制组成员，主要负责地下水管理指标确定等有关内容。运剑苇助理工程师编制组成员，主要负责附录B。郭东阳高工编制组成员，主要负责附录A刘昀竺高工编制组成员，参加编写第4章。束龙仓教授编制组成员，参加编写第5章。穆恩林高工编制组成员，参加编写第7章。孙逢玥工程师编制组成员，参加编写第2章。二、主要内容及来源依据本标准共8章23节和4个附录，主要技术内容包括总则、术语和定义、基本规定、地下水取水总量控制指标确定、区域地下水水位控制指标确定、重点防护区地下水水位控制指标确定、地下水管理指标确定、地下水管控指标评估与调整等。第一章总则，明确制定本标准的目的、适用范围和遵循的基本原则，列出包括《水文地质术语》（GB/T14157-1993）、《机井技术规范》（GB/T50625-2010）、地下水超采区评价导则（GB/T34968-2017）等一系列规范性文件。第二章术语和定义，明晰了地下水相关基本概念与内涵，对浅层地下水、深层承压水、地下水超采区、地下水可开采量、地下水取水总量控制指标和地下水水位控制指标等术语及其定义进行解释和阐述。第三章基本规定，包括地下水管控指标内容、地下水管控指标确定现状年和目标年的设定、基本单元、相关资料收集与整理等内容。第四章地下水取水总量控制指标确定，包括基本要求、地下水可开采量确定、省级行政区与水资源一级区地下水取水总量控制指标确定、地下水取水总量控制指标年度分解、地下水取水总量控制指标区域分解等内容。第五章区域地下水水位控制指标确定，包括基本要求、现状年地下水水位确定、逐年地下水水位年变差、地下水水位控制指标确定等内容。第六章重点防护区地下水水位控制指标确定，包括基本要求、重点泉域、地下水生态脆弱区、海（咸）水入侵威胁区、土壤次生盐碱化易发区、地面沉降区、重要建筑物周边地区等内容。第七章地下水管理指标确定，包括基本要求、地下水取水计量率、地下水监测井密度、灌溉用机井密度、地下水取水许可占比等内容。第八章地下水管控指标评估与调整，包括地下水管控指标评估和地下水管控指标调整等内容。本标准共有4个附录，包括附录A（成果报告编写提纲）、附录B（表式样及填写说明）、附录C（成果图编制说明）、附录D（区域地下水取水总理控制指标分解）。三、国内外相关标准对比分析目前我国还没有地下水管控指标确定的专门规范性文件，现行相关规范标准主要集中在地下水监测、机井管理以及地下水超采区评价等相关内容，主要有：《地下水监测工程技术规范》（GB/T51040-2014）、《机井技术规范》（GB/T50625-2010）、《地下水超采区评价导则》（GB/T34968-2017）。因此在标准名称、适用范围、技术内容等方面基本不存在交叉、重复以及矛盾的情况。本标准是在《水法》《地下水管控条例》等涉水法律框架下，主要针对全国各级行政区地下水水量、水位、管理等方面提出相关技术要求，在生态环境改善、地下水系统恢复、地下水水质保护、地下水开发利用等方面，均具有积极意义。因此与相关法律法规是协调的。四、重大分歧意见的处理经过和依据无。五、标准中尚存在主要问题和今后需要进行的主要工作目前标准制订过程中不存在主要问题，今后工作主要是进一步加强管理，广泛征求意见，结合收集的征求意见进一步完善本标准的修订，按要求完成送审稿及报批稿，力争该标准早日服务于地下水管控指标确定工作。六、标准实施建议