新型农村合作医疗试点工作项目管理研究与实践

新型农村合作医疗试点工作项目管理研究与实践新型农村合作医疗试点工作适用项目治理研究与实践

中标学会：江西省卫生经济学会课题负责人：李利课题要紧研究人员：万红肖云昌周小军周秋生操秋阳曾庆勇陈樟平周冬根刘晓辉课题报告执笔人：肖云昌周小军曾庆勇陈樟平2003年9月20日新型农村合作医疗试点工作适用项目治理与实践课题报告李利1万红1肖云昌1周小军2周秋生1操秋阳1曾庆勇3陈樟平4周冬根5刘晓辉11、江西省卫生厅2、江西医学院3、江西省健康教育所4、江西省中医药研究所5、江西省卫生学校

摘要项目治理是一种适用于任何责任重大、关系复杂、时刻紧迫、资源有限的治理方法。新型农村合作医疗试点工作具有目的明确、要素多样、一定程序的项目特点，是一项十分重要、艰巨和纷杂的工作，能够采纳项目治理的方法。江西新型农村合作医疗试点工作项目治理的实践是：按照领导思想认识正确，工作水平较高，班子要紧领导稳固，卫生改革力度较大，卫生服务能力强，社会经济较好六个条件选择项目县。通过贵溪市、余江县5%农村人口医疗消费调查和7试点县基线调查等工作，分别制定了省和试点工作的县项目治理方案。围绕项目方案开展以下工作：强化政府责任；开展广泛的宣传发动；下派驻县工作组；都市医院对口支援试点县的卫生院；实行合作医疗费用公示制度；办好简报，加强信息交流；开展督查工作；及时出台指导性、纠偏性政策。存在的要紧问题：一是部分地点宣传工作不到位，二是少数群众有思想顾虑：三是实施方案还待于进一步完善；四是部分卫生院基础设施差。将重点抓好以下工作：加强对试点工作的领导和指导；连续加大宣传力度；连续开展层层培训；加强资金治理，规范医疗服务行为。改进和完善实施方案；加强督查工作；及时总结交流体会；建议中央要加大对农村卫生的投入，改善卫生院等农村卫生气构的基础设施；参加合作医疗农民每个人筹资总量增加至60元，加快进展的步伐，尽早启动医疗救助资金。课题组提出，搞好合作医疗宣传工作要紧是要抓好五个W：即什么缘故宣传（why），宣传什么（What），向谁宣传（Whose），谁来宣传（Who）和如何样宣传（How）。还就新型农村合作医疗试点工作项目督导的意义，督导内容，督导形式等进行了探讨。

试论项目治理方法适用于新型农村合作医疗试点工作李利1万红1肖云昌1周小军2周秋生1操秋阳1曾庆勇3陈樟平4周冬根5刘晓辉11、江西省卫生厅2、江西医学院3、江西省健康教育所4、江西省中医药研究所5、江西省卫生学校

近年来，随着经济全球化和知识经济的进展，项目治理已成为社会治理和企业治理的重要内容，人们对项目治理越来越重视。本课题组就项目治理的方法运用于新型农村合作医疗试点工作进行了以下初步的探讨。1.项目治理的差不多概念及进展现状1.1项目的差不多概念世界银行把项目定义为：指通过投资活动能够形成某种固定资产或设施并在这种固定资产或设施形成后能产生效益的某个固定的投资目标或范畴，或者说是为实现某个能产生社会和经济效益的目标或范畴。通俗地讲，项目确实是在一定条件下，利用一定的资源、有打算地完成某一特定目标规划的任务。典型的项目周期可包括项目发起、论证、启动、规划、执行、操纵、终止等多个时期。世界银行的贷款项目周期，包括6个时期：即项目的选定（或称鉴定）、项目的预备、项目的评估、项目谈判、项目执行与监督、项目的总结评估。可见，项目是一个任务，不是某个目的物；项目是一个活动过程，例如建设一个医院，医院本身不是项目，规划、设计、建筑那个医院的活动过程是一个项目。由于人类社会的大部分活动都能够按项目来运作，因此，项目显现的频率在工业化以后愈来愈高，不仅在经济和科技领域，也显现在行政、社会及文化领域。确实是说，项目的概念走出了传统的范畴，向广义延伸，不管是政府机关、事业单位依旧企业，都能够把每项工作任务视同项目，按照项目治理的方式进行治理。1.2项目治理的差不多概念美国项目治理学会（ProjectManagementInstitute-PMI）认为：项目治理是把项目治理的知识、技能、方法和技术应用于项目活动，以实现项目目标。有专家归纳为：项目治理是一定的主体为了实现其目标，利用各种有效手段，对项目进行打算、组织、指挥、和谐和操纵的行为过程。项目治理可简洁地称为创新治理或称创建治理。项目治理知识体系大致由十个要紧部分组成，它们是集成治理、范畴治理、时刻治理、费用治理、质量治理、人力资源治理、沟通治理、风险治理、采购治理和交接治理。项目治理已进展成治理学的一个独立分支，也是一个新兴的行业，这是生产力进展和社会进步的必定，也是治理科学技术水平提高的反映。项目治理在我国卫生事业治理中也方兴未艾，而且被实践证明是一种卓有成效的卫生事业治理方法之一。如卫生部—联合国儿基会合作的农村初级卫生保健项目（2001-2005年），该项目从“合理医药”、“母亲安全”和“关爱儿童”活动入手，结合农村卫生改革，以促进农村卫生服务效率和可及性为目的。还有农村卫生气构的“三项建设”项目，以及利用国债资金对中西部血站建设项目等，举不胜举。2.新型农村合作医疗试点工作具有项目特点项目具有3个特点：①明确的目的性；②要素的多样性：如人的活动、物流、资金流；③一定的程序，含体制、机制、规则、制度等。合作医疗试点工作具有这些特点。2.1新型农村合作医疗试点工作的目的明确众所周知，我国经济体制改革的一条重要体会确实是试点先行，以点带面。《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）和《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见》要求,建立合作医疗制度从2003年开始试点，通过试点总结体会，不断完善，稳步进展，逐步推广，并随着农村社会经济的进展和农民收入的增加，逐步提高新型农村合作医疗的社会化程度和抗风险能力。建立新型农村合作医疗制度是一项长期、艰巨和复杂的工作，开展新型农村合作医疗试点工作，目的在于逐步探究建立新型农村合作医疗制度合理的筹资机制、完善的运行机制和有效的监督机制，通过试点总结出具有指导性、前瞻性的体会，达到以点带面，逐步提高新型农村合作医疗覆盖率的目的。2.2新型农村合作医疗试点工作是一项社会系统工程社会保证是爱护社会稳固的重要防线。我国目前的社会保证体系要紧包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等几种不同方式，其中前三种为要紧方式。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民互助共济制度，其差不多属性是属于社会保险范畴，具有社会保险福利性、公益性、互济性、补偿性、公平性等特性，其运作过程按保险的差不多原理操作，逐步提高治理的科学性。建立新型农村合作医疗制度是一项需要全社会共同努力来完成的系统工程，国家决定通过试点来逐步推广，也说明试点工作的重要性、艰巨性和纷杂性。《决定》指出：“各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地点病等大病统筹而显现的因病致贫、返贫问题。”可见，新型农村合作医疗试点工作是政府行为，必须在各级政府的领导下，因地制宜，分类指导，不断完善，在取得体会的基础上稳步进展。按照国家的统一要求，由卫生部门负责新型农村合作医疗的治理工作，这既是对卫生部门的信任，也是对卫生部门的考查，但不等于这是卫生部门的情况，只是卫生行政部门在行使政府的职责。因此，各级卫生行政部门专门是试点县的卫生部门要经常、主动地向当地党委、政府汇报新型农村合作医疗工作。积极当好领导的参谋，争取党委、政府领导的重视和支持，要在当地党委、政府的领导下，与有关部门的紧密配合，切实履行好卫生部门的职责，从落实“三个代表”重要思想的高度，以对党和政府负责、对农民群众躯体健康负责的精神，积极稳妥地抓好试点工作，一定要把这件好事办好办实。2.3新型合作医疗试点是一项创新治理工作社会实践是不断进展的，人们对客观规律的认识不可能一次完成。解决农民因病致贫、因病返贫问题，建立与农村经济社会进展水平和农民经济承担能力相适应的新型农村合作医疗制度，不可能一下子全面铺开，要通过试点来探究体会与方法，逐步推开。试点工作整个过程贯穿着打算、组织、指挥、和谐和操纵活动，但没有现成的模式，也没成熟的体会可借鉴，这是一种制度与体制的创新，是一项极富挑战性的工作。因此，在试点工作中要开拓创新，不断研究新情形、解决新问题，在努力减少改革成本的同时，总结新体会，为全面推广提供体会。3.项目治理的方法适用新型农村合作医疗试点工作项目治理是一种适用于任何责任重大、关系复杂、时刻紧迫、资源有限的一种治理方法。合作医疗试点工作满足了这一要求。3.1新型农村合作医疗试点工作意义重大目前，在农村地区专门是中西部农村，传染病和地点病仍旧严峻威逼着农民的健康，慢性非传染性疾病的危害日益加重，因病致贫、因病返贫的现象比较严峻。党中央、国务院历来十分重视农民的健康保证问题，建立新型农村合作医疗制度是党中央提出的减轻农民疾病经济负担，为农民提供差不多医疗服务的重要政策措施，是关心农民抵御重大疾病风险的“民心工程”，是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践“三个代表”重要思想的具体表达，对提高农民健康水平，促进农村经济进展，爱护社会稳固具有重大意义。3.2新型农村合作医疗试点工作时刻紧迫国家规定，从2003年起，各省（市）至少选择2—3个县（市）先行试点，取得体会后逐步推广，到2010年，实现在全国建立差不多覆盖农村居民的合作医疗制度的目标。也确实是说试点工作只有一年时刻，时刻专门紧迫，用项目治理的方法，能较好地解决这一矛盾。3.3新型农村合作医疗筹资是专门有限的按国家规定，中央财政对中西部地区除市区以外的参加合作医疗农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地点财政对参加合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。江西确定对参加合作医疗的农民，省财政每人每年补助4元，设区市财政每人每年补助不低于3元，县级财政每人每年补助不低于3元，农民每人每年的缴费标准不低于10元，经济条件好的地点可相应提高缴费标准。江西7个试点县，只有2个县农民个人交了15元，也确实是说，最多的县每位农民合作医疗基金只有35元，大多是人均30元。国务院关于建立城镇职工差不多保险制度的决定（国发[1998]44号）规定，城镇所有用人单位及其职工都要参加差不多医疗保险，差不多医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；用人单位职工工资总额的6%左右，职工缴费一样为本人工资收入的2%。按此运算，2001年江西在岗职工年平均工资8026元，也确实是人均有642元。参加合作医疗农民的基金只有城镇职工的二十分之一。这一点钱要解决农民因病致贫、返贫问题，确实比较艰巨，因此，采取项目治理的方法专门必要。参考资料[1]吴之明.项目治理与知识经济.中国投资，2000（4）:30-33[2]钱福培.国际项目治理的进展现状.中国投资，2000（8）:47-50[3]张开宁等.运作式研究——医疗救助项目治理的一种有用工具.中国初级卫生保健，2001（3）:39-41[4]罗庆.世界银行贷款业务指南.北京：中国财政出版社，1993年[5]《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）[6]《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见》（国[2003]3号）[7]江西省人民政府办公厅转发省卫生厅等部门关于《江西省新型农村合作医疗治理方法（暂行）》的通知（赣府厅发[2003]20号）江西省新型农村合作医疗试点工作实行项目治理的实践李利1万红1肖云昌1周小军2周秋生1操秋阳1曾庆勇3陈樟平4周冬根5刘晓辉11、江西省卫生厅2、江西医学院3、江西省健康教育所4、江西省中医药研究所5、江西省卫生学校2003年，我省将项目治理的方法运用于南昌县、分宜县、贵溪市、崇义县、樟树市、婺源县、吉安县7个新型农村合作医疗试点工作。7个项目县（市）有乡镇128个，322.32万人口，其中农业人口242.35万，参加合作医疗的农村居民为208.76万人，占7县（市）农业人口的86.14%。自7月份全面启动以来，各级党政高度重视，农民普遍欢迎，项目县（市）举全局之力，积极做好各项工作，在深入动员群众、广泛筹集合作医疗基金、健全规章制度、加强科学治理等方面取得了明显成效，总结出许多有益的体会，为扩大试点、全面铺开奠定了扎实的基础。这些初步成效的取得能够说与实行项目治理有关，江西卫生行政部门充分运用本课题组提供的项目治理方法，在新型农村合作医疗项目治理方面进行了有益的实践与探究，并有了一些粗浅的体会。1.确定项目县项目治理首要工作是对申报的项目单位从技术、财务、经济、组织机构、社会阻碍等方面进行可行性研究，从而确定项目单位。新型农村合作医疗试点工作实行项目治理，第一要确定好项目县（市），这是试点工作成败的关键之一。国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，要求从2003年起，各省（市）至少选择2—3个县（市）开展试点工作。各地对这项工作十分关注，专门多县（市）要求试点，江西就有38个县（市）政府向省卫生厅递交了开展试点工作的申请。如何确定项目县，经研究，我们认为要从以下六个方面来确定项目县（市），这也是项目县（市）应具备的差不多条件，从江西试点县（市）运行情形来看，这些条件是专门正确的，各地扩大化试点时能够借鉴。1.1领导思想认识正确县（市）政府领导专门是县（市）委书记和县长，对开展试点工作必须目标明确，态度端正，不是当作政绩工程，而要当作民心工程来抓，确实想为农民办点实事。要注意到少数地点的个别领导，眼睛盯住国家给每位参加合作医疗的农民补助的10元钱，以及省、市的配套资金，有搞到钱再说的活思想。有的人说，极少数基层干部，什么钱都敢用，象如此的地点是绝对不能搞试点的，各地应当关口前移，防患未然。1.2领导工作水平较高县（市）政府领导具有开拓进取、改革创新、与时俱进的精神，承诺政策落实和经费配套，这可从其地点经济社会等工作看出，假如当地各项工作上不去，还能作试点吗？作为参谋和具体经办的卫生局领导，工作水平要高，有较强的和谐能力，工作有主动性。要注意到，有的卫生局领导对试点工作有畏难情绪，自己没有一点思路，而政府领导对试点积级性高，而迫于这种压力来申请试点的。1.3班子要紧领导稳固少数地点还在进行换届工作，考虑到工作的连续性、稳固性，作为试点县（市），县级政府领导一定要换好了届的，防止有的领导承诺了，拍身膛能做好，可没有多久又调走了。专门是卫生局要紧领导近两年必须稳固，因为，他是政府的参谋，又是试点工作的治理者和执行者，对做好试点工作至关重要。1.4卫生改革力度较大新型农村合作医疗卫生工作应当是农村卫生工作的突破口，要通过试点来全面推动农村卫生工作，有的县（市）乡（镇）卫生院人员、经费和业务已上划县级卫生行政部门按职责治理，开展了乡（镇）卫生院院长的竞聘，积极探究其它农村卫生改革，有的已开展合作医疗工作，运行良好，对这些卫生改革力度大的县（市）应优先考虑，他们工作基础扎实，试点容易成功。1.5卫生服务能力强县乡村三级卫生服务网健全，卫生气构布局合理，医疗市场治理规范，乡镇所在地有一所政府举办的卫生院，而且差不多设施齐全，具有向当地群众提供预防保健、差不多医疗服务的能力。若那个县（市）前几年卖卫生院成风或卫生院已跨了，是绝对不宜定为试点县（市），因为，那个地点没健全卫生服务网络。1.6社会经济较好当地财政状况应当较好，最起码要达到全省中等水平，假如选择太贫困的地点，政府、农民筹资都会困难。也有这种情形，当地经济不错，但对卫生投入得专门少，对乡（镇）卫生院早已断奶，更有甚者，前几年拍卖乡（镇）卫生院，把卖乡（镇）卫生院的钱去搞工业圆区，那个地点政府对卫生工作重视只是口头上的，不宜作试点。2.

制定项目方案项目治理方案，是项目治理纲领性文件。制订科学的新型农村合作医疗试点工作项目治理方案，是新型农村合作医疗试点成功的基础。实际工作中，试点工作的项目治理方案实质确实是省级新型农村合作医疗治理方法和试点县的实施方案。如何依照中央精神,结合当地实际，为制定好项目方案，我们做了以下工作。2.1开展农村居民医疗消费调查本课题组托付贵溪市、余江县卫生局采取随机抽样的方法，以逐户上门询问和填写调查表相结合的形式，对两县（市）5%人口农村居民2002年医疗消费情形进行了调查，其中余江县不是新型农村合作医疗试点县。贵溪市共调查8个乡镇，11个村委会4639户20525人；余江县共调查11个乡镇，12个村委会3480户15037人。结果显示，贵溪市农村居民年人均医疗消费为256.07元，约占农民人均收入的10%，余江县农民年人均医疗消费为253.05元，约占农民人均收入的11%，医疗消费较多，医疗消费给农民带来了较大的经济负担，见表1。表1贵溪、余江县（市）农村5%人口2002年医疗消费情形（单位：元）费用类别贵溪市

余江县

合计小计人均小计人均小计人均门诊医药门诊检查住院医药住院检查总计2569081.00125.171690194.00112.404259275.00119.75130624.006.36182802.0012.16313426.008.812356564.004.811665655.00110.774022219.00113.10199749.009.73266424.0017.72466173.0013.115256018.00256.073805075.00253.059061093.00254.80不同数额的医疗消费人数呈正偏态分布，消费低于1千元的人群占绝大多数，高于1千元的人群贵溪市占总数的6.23%，余江县为5.49%，而1～10千元的消费额贵溪市的占总额的53.24%，余江县的占51.21%，万元以上的贵溪市占0.28%，余江县占0.30%，大额医疗消费尽管人数少，但所用医疗费用专门大。见表2、表3。表2贵溪、余江两县（市）医疗消费构成分析费用（千元）贵溪市

余江县

人数比例（%）人数比例（%）＜11～2～3～5～10＞101924693.771421294.518023.914843.221910.931400.931480.72850.57800.39710.47580.28450.30

表3贵溪、余江大额（≥1万元）医疗消费情形费用（万元）贵溪市人数

余江县人数

合计1～4230722～106163～4595～246合计5845103占总数比例（%）0.280.300.29从农民居民就诊的医疗机构来看，两地情形类似，分别有33.25%和21.53%是在村级卫生单位，而县医院和外地的综合性医院是另一重要的农民就诊医疗机构，两者之和贵溪市占了59.49%，余江县则为75.06%，农民在乡（镇）卫生院的医疗消费十分有限。见表4。可见，加强乡（镇）卫生院建设迫在眉睫。表4贵溪、余江两县（市）不同就诊地点的消费金额分布情形（单位：元）就诊地点

贵溪市

余江县消费金额人均比例(%)消费金额人均比例(%)村诊所卫生院县医院外地医院1747858.2085.1633.25819128.0054.4721.53381376.8018.587.26130174.008.663.41153059.0085.4133.351246760.0082.9132.771373724.0066.9326.141609013.00107.0042.29本次调查贵溪市有近30个家庭因病返贫或致贫，按5%人口推算，全市有近600个因病致贫或返贫的家庭；余江县有424个家庭因病致贫或返贫。由此可见，建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗保证制度已势在必行。2.2进行基线调查按照省卫生厅的统一部署，在江西医学院专家的协助下，各试点县（市）进行了基线调查，以了解当地卫生资源现状、农村居民健康状况、卫生服务的需求和利用情形及农民参加新型合作医疗的意向等有关信息，以便制定与当地经济社会相适应的合作医疗实施方案，包括合作医疗的筹办形式、筹资水平和报销比例等，同时也为今后新型合作医疗工作成效的评判提供基础资料。据统计，7个试点县共调查了84个乡（镇）、149个行政村、1017个村民小组；51471户农户，20.32万人，占试点县农户的8.46%，农业人口的7.95%；农民同意或差不多同意参加合作医疗的占92.29%。有关调查详见江西省新型农村合作医疗试点工作项目县（市）基线调查研究（附后）。2.3制定省级项目方案依照国家文件精神，结合江西实际，江西省人民政府办公厅转发省卫生厅等部门关于《江西省新型农村合作医疗治理方法（暂行）》，对新型农村合作医疗工作的指导思想、目标原则、组织治理、筹资标准及方法、资金治理、医疗服务治理、监督治理、加强领导等作出明确规定。要求新型农村合作医疗工作实行县办县管，坚持自愿参加，多方筹资、以收定支，保证适度、科学治理，强化监督、先行试点，逐步推广的原则。确定省、设区市、县（市）财政对参加农村合作医疗的农民补助标准分别为4元、3元和3元。为使试点工作有条不紊地进行，江西省新型农村合作医疗领导小组办公室在新型农村合作医疗试点工作启动之时就下发了《江西省新型农村合作医疗试点工作指导意见》，事实上质是一个新型农村合作医疗试点工作项目治理的实施方案或称工作打算，提出了六方面的要求和相应的措施，一是建立精简高效的新型农村合作医疗治理体制；二是建立适合本地经济社会进展的筹资机制；三是做好试点县的宣传发动工作；四是加强新型农村合作医疗基金治理；五是加强医疗服务治理；六是建立有效的监督机制。并对2003年试点工作做出了总体安排：第一时期（6月初到7月底）：组织发动，宣传培训，调查摸底，制定方案；第二时期（8月初到9月底）：组织实施，落实到户；第三时期（10月初到12月底）：监督检查，总结完善。目前，江西的新型农村合作医疗试点工作按这一总体部署顺利进行。2.4制定县级实施方案在认真分析研究基线调查资料的基础上，各试点县（市）依照省级治理方案，参考外省试点县的实施方案，结合当地实际，考虑群众的意愿，坚持以收定支，量入为出，逐步调整，保证适度的原则，制定了实施方案及其配套政策。7县（市）实施方案在农民个人筹资、报销比例，大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合等方面探究了不同模式。农民均以户为单位，但缴费数额不等,南昌县和婺源县人均15元，其它5个县均为10元；起报线不同，均在201—500元之间，补助最高封顶线在1.2-3万元之间。7个县（市）均实行门诊家庭账户，农民个人缴费南昌县5元、崇义县6元、吉安县5元、婺源县10元用于门诊家庭账户，樟树、分宜、贵溪3县（市）农民个人缴的10元钱全部进入家庭账户。各试点县（市）的实施方案，还对农民参加合作医疗的具体方法、筹资标准、补助标准、报销程序、监督治理等作了明确规定。省卫生厅、农业厅和财政厅对各试点县实施方案进行了会审。2.5做好基础性工作为做好合作医疗试点工作项目，省卫生厅做了大量的前期预备工作，在省政府召开启动会之前,就对各试点县卫生局长和有关人员进行培训，讨论了有关政策，布置了基线调查工作。同时，统一组织试点县（市）所有3348名乡村大夫参加省级统一考试，各试点县（市）依照考试结果进行乡村大夫队伍的进行准入工作，整顿乡村大夫队伍，合理布局村卫生室。3.项目实施3.

1领导重视，层层部署省委书记孟建柱、省长黄智权十分重视新型农村合作医疗试点工作，多次做出重要指示。孟书记在7月15日召开的江西省委十一届四次全会上强调：“要抓好农村新型合作医疗制度建设的试点，争取通过几年的时刻建立覆盖全省的农村合作医疗制度。”黄智权省长在报告中也要求各级政府“认真组织农村合作医疗改革试点，加快建立公共卫生长效机制，提高应对突发性疫情和灾难的能力。”胡振鹏副省长年初就到分宜县就合作医疗工作进行调研，9月20日下午他与参加全省新型农村合作医疗治理干部培训班的代表进行座谈，深入了解各试点县（市）的工作进展情形。省政协领导冒着高温酷热，就新型农村合作医疗试点等农村卫生工作进行了深入调研。省卫生厅领导及合作医疗办公室的同志经常深入到各试点县进行指导和督查，及时发觉问题、解决问题。为做好合作医疗试点工作，省、市两级政府成立了新型农村合作医疗领导小组。各试点县（市）成立了由政府要紧领导任组长的、有关部门领导组成的新型农村合作医疗治理委员会和人大领导为主任的监督委员会。在县级卫生行政部门成立了经办机构，配备了专职工作人员，大部分试点县（市）保证了经办机构的工作经费。省政府召开了新型农村合作医疗试点工作启动会，对试点工作进行了全面部署。各试点县（市）对试点工作十分重视，工作力度大，先后召开了县委常委会和政府常务会议，专题研究合作医疗试点工作，还召开了乡（镇）党政一把手和部门要紧负责人参加的试点工作启动会议，明确把合作医疗试点工作作为干部政绩考核的一项重要指标，由县委县政府一名要紧领导亲自抓，规定各乡（镇）党委政府一把手为第一责任人，县政府与乡（镇）政府签订了工作目标责任状，列为政府综合目标治理的重要内容。3.2开展广泛的宣传发动我省对做好合作医疗试点宣传工作也作了安排，要求各试点县从三方面把握宣传重点，一是采取多种形式开展宣传；二是把握政策精神，把握正确的舆论导向；三是及时宣传试点体会，发挥典型示范作用。并提供了宣传标语口号26条。自试点工作启动以来，各试点县开展了内容丰富、形式多样宣传发动工作，在组织发动时期开展了“六个一”的宣传活动：即致农民朋友一封公布信；为每户编发一份宣传资料；组织一部宣传车深入乡（镇）进行巡回宣传；县广播电台、电视台办一个合作医疗专题；村每十天出一期宣传栏；每个村至少要书写一条宣传合作医疗的长久性标语。在内容上做到“四个讲清”，讲清新型农村合作医疗制度与过去的合作医疗的异同点；讲清农民自愿参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担；讲清农民参加合作医疗制度的好处；讲清报销程序、补偿比例和最高补偿限额等内容。各试点县（市）及时宣传试点的体会，大力宣传参加合作医疗农民受益的典型事例，充分发挥典型示范作用，引导农民增强风险意识和互助共济意识，使合作医疗的群众基础越来越强。3.3下派驻县工作组省卫生厅从省直医疗卫生单位、各设区市和试点县抽调21人组成7个合作医疗驻县工作组，7月12日开始专门驻县开展合作医疗工作，并规定驻县工作组工作的优劣与下派人员和下派单位的考核双挂钩，其要紧职责是在省合作医疗办公室的领导下，指导、督查试点县合作医疗工作，加强信息沟通。工作方式相对独立，能够列席试点县合作医疗等农村卫生工作的有关会议，参与试点县合作医疗各时期的工作。驻县期间，要紧通过走访农户、定点医疗机构、经办机构等获得第一手资料，及时通报信息，并给予有针对性的工作指导和督查。驻县工作组受到老百姓的欢迎，认为上级派工作组专门有必要，能够督促各项政策的贯彻和落实，专门是合作医疗基金的专款专用，确保农民利益得到落实。工作组通过与当地农民零距离接触，把握了农民活思想和各试点县工作进展的真实情形，为领导提供了专门有价值的信息，对指导试点县工作也起了专门大的作用。省合作医疗领导小组还不定期召开驻县工作组例会，总结体会，交流情形，研究问题，培训人员，为我省合作医疗试点工作健康进展起了积极的促进作用，这项举措得到卫生部的充分确信。3.4提高试点县卫生院的服务能力针对农民担忧卫生院技术水平低、基础设施差，参加合作医疗后得不到中意服务的顾虑，为提高试点县各乡（镇）卫生院的医疗服务水平，规范乡镇合作医疗治理工作，我省开展了都市医院对口支援新型农村合作医疗试点县乡（镇）卫生院建设的工作，规定都市医院与合作医疗试点县建立“一对一”的对口支援关系，对口支援的组织形式为省、设区市、县三个级别的医院对口支援乡（镇）卫生院，下到每所乡（镇）卫生院的医疗技术人员许多于1人，各级支援医院选派政治和业务素养好，具有一定组织治理能力的卫生技术人员担任受援乡（镇）卫生院的业务副院长。规定对口支援的时刻为一年。支援的内容要紧合作医疗治理、人员培训、卫生院治理、业务指导和开展医疗新技术、新项目以及设备支持等。具体开展“六个一”活动，一是关心对口支援的卫生院完善一套技术规范和治理制度；二是关心对口支援的卫生院开展许多于一项适宜技术；三是关心对口支援的卫生院建立一套合作医疗的治理制度；四是关心对口支援的卫生院免费进修培训许多于一名卫生技术人员；五是向对口支援的乡（镇）卫生院捐赠一批设备；六是每年至少到对口支援卫生院所在地开展一次义诊活动。3.5实行合作医疗费用公示制度我省要求各试点县要分别在乡镇政府所在地和行政村人口集中的地点，或乡（镇）卫生院和村卫生室设立一块固定的永久性的新型合作医疗公示栏。公示要紧内容是参加合作医疗费用的补偿情形，包括患者的差不多情形、病种、住院时刻，住院总费用。同时公布合作医疗的政策、监督、举报等，让参加合医疗农民明白放心，这是广泛开展民主监督和宣传合作医疗的重要形式，是组织监督和群众监督相结合的重要机制。要求各试点县加强这项工作领导，提高认识，指定专人负责，对公示工作的督查。3.6办好简报，加强信息交流为加强信息交流，省合作医疗办公室从7月3日起，每10天出一期简报，及时向卫生部、省委、省政府和有关部门和领导反映合作医疗试点工作中的新动态、新进展、新体会、政策要求和存在问题等，使有关领导把握试点工作的进展，以便对具有苗头性、倾向性、普遍性的问题及时提出解决方法，以加强对试点工作的操纵。简报也为各试点县的加强试点工作交流提供了一个平台，对保证试点工作的正常运行起了专门好的作用。各试点县也创办合作医疗简报。市、县三级建立了信息员队伍，定期报送合作医疗试点工作的信息。为了做好信息交流工作，省合医办下发了《关于切实做好新型农村合作医疗信息工作的通知》，要求信息工作要有领导分管，每县要确定1—2名信息员，定期或不定期上报有效信息等，同时明确了信息的内容和报送的渠道等。通过加强信息沟通，达到有效操纵试点工作正常运行的目的。3.7开展督查工作省合医办下发了《关于做好新型农民医疗试点县督查工作及有关记录的通知》，要求各试点县、驻县工作组、县经办机构人员切实抓好督查工作，进行定期或不定期的督查、做好督查记录。将督查中发觉的问题，群众的建议及时反映到省合医办。同时，印发了《江西省新型农民合作医疗督查记录本》，本课题组对督导工作有专述，题为新型农村合作医疗试点工作项目督导的做法与体会一文附后。3.8及时出台指导性、纠偏性政策在试点工作的启动时期，发觉有的地点有收取农民的《合作医疗证》工本费的苗头，省合作医疗办公室及时下发了《关于严禁收取<合作医疗证>工本费的通知》。试点工作全面启动后，为防止各地显现松懈思想及其他相关事项，下发了《关于做好当前合作医疗试点工作几点意见的通知》，提出了以下要求：一是各试点县党政要紧领导，要连续把合作医疗试点工作当作头等大事来抓，抓紧抓实，不能松懈；要认真落实合作医疗的各项政策措施，切实解决试点工作显现的问题。二是各试点县要连续做好宣传工作，务必使合作医疗各项政策措施、重要意义，深入宽敞干部和农民群众的心中，使他们真正认识到合作医疗的好处，从而支持、参与合作医疗工作。三是个别试点县乡（镇）卫生院还未上收县管，有关县卫生局向县委、县政府汇报，尽快做好这一工作。其他已上收县管的县，一定要落实人员、经费、业务上收的有关政策，专门是对卫生院的投入不能减少，以保证乡（镇）卫生院健康进展。各试点县在清理整顿农村医疗市场时，要因地制宜，务必把不稳固因素消灭在萌芽状态。四是有的试点县基层组织与个人，由于种种缘故，为农户垫交、代交自缴的费用，凡为农户垫交、代交自缴费用的，一定要征得农户同意和签定协议，并及时将合作医疗证发给农户。医疗证无法落实到户的，9月1日前，县合作医疗经办机构要如数退回所垫交（代交）的资金。五是对特困户、五保户等弱势群体，各试点县政府及有关部门要想方设法为他们筹措个人所交的资金。六是驻县工作组要以创新精神连续做好督查、沟通、指导工作，工作一定要做好、做细、做实。4.工作打算目前，我省合作医疗试点各项工作尽管是进展比较顺利，运行平稳，也取得一定的体会和体会。由于合作医疗是一项全新的工作，没有现成的体会和统一的模式，人们对合作医疗的认识也不一致，在运行中也存在一些问题。一是部分地点宣传工作不到位，没有使农民真正了解新型合作医疗的政策、意义、好处、具体的方法等。二是少数群众有思想顾虑：过去的多种保险（学生疾病、意外保险，其他商业保险等）不能按时兑现或兑现困难，失信于民；怕报销程序纷杂，不及时，求人难；原先的合作医疗多次反复，没成功，担忧这次又流产。三是由于参加合作医疗农民就诊情形的变化，尽管作了基线调查，对合理确定报销比例等有待进一步完善，做到收支平稳也不容易。四是部分乡（镇）卫生院基础设施差，综合服务能力低，服务不规范、以药养医、不合理用药等问题，直截了当阻碍新型农村合作医疗制度的稳固运行和群众的信任。上述问题差不多上客观存在的，有的是深层次的，我省将以“三个代表”重要思想为指导，迎难而上，以老百姓中意不中意，拥不拥护为试点工作的目的，扎扎实实工作，把这项工作抓紧、抓实、抓出成效，为明年扩大试点打下坚实的基础，我省将重点抓好以下几项工作。4.1加强对试点工作的领导和指导新型农村合作医疗试点工作是政府行为，各级党政要连续抓好试点工作，加强对试点县工作领导和指导，各级卫生行政部门当领导的参谋，及时发觉、研究、解决，不断总结体会，为我省扩大试点奠定基础。4.2连续加大宣传力度宣传工作在合作医疗试点工作的启动时期起了重要作用，对下一步做好合作医疗各项工作也至关重要。通过层层培训，大力培训乡村干部、乡（镇）卫生院医务人员和乡村大夫，使他们把握合作医疗重要意义、政策措施等，从而做好对农民群众的宣传和思想工作。通过深入、细致、耐心、困难的宣传工作，使农民真正了解合作医疗的好处，从而自愿参加合作医疗。同时，要通过及时履行承诺和扎实工作，取信于民，以提高农民参加合作医疗的积极性。提高农民互助共济意识。我厅始终坚持农民参加合作医疗必须基于自愿的原则，要求各试点县宣传工作必须贯穿于始终，必须通过深入、细致、困难的宣传，通过挨家挨户的做思想工作，使农民真正体会到党和政府的关怀，真正了解参加后能得到什么实惠，从而积极自愿参加合作医疗。4.3连续开展层层培训加大培训的力度，省卫生厅在9月20日至21日再次培训各市、县合作医疗治理干部，参加本次学习班的有设区市卫生局分管局长、基妇科长；各试点县卫生局长，试点县合医办治理、财务人员，驻县工作组全体同志。我厅要求各试点县重点培训乡村干部、村会计、乡村大夫、乡村教师等，使他们真正把握合作医疗的政策、治理方法和内容，并通过他们来做好农民的思想工作。4.4加强资金治理我省将尽快出台合作医疗基金治理方法，并做到四个“定期”，定期监督检查合作医疗基金使用和治理情形；定期向监督委员会和同级人大汇报；定期对农村合作医疗基金收支和治理情形进行审计；定期向社会公布农村合作医疗基金的具体收支、使用情形。主动同意人大和政协的监督，主动同意群众及新闻媒体的监督，用好、管好农民的救命钱。发觉违纪现象从严处理。4.5改进和完善实施方案合作医疗试点是一项创新的工作，需要在实践中不断地探究和完善，我省已要求各试点县在执行实施方案时，要及时总结体会，对实践证明不合理的、不完善的、农民群众意见大的要进行必要调整和完善，注意引导和发挥基层和群众的首创精神，不断发觉新情形，研究新问题，探究新计策，诚心诚心地关怀农民的健康问题，实实在在解决农民的因病致贫、返贫问题。各试点县对实践证明不合理、不完的善方案内容能够进行调整。同时要通过扎实的工作和及时的兑现，取信于民。4.6连续加强督查工作我省在新型农村合作医疗方面出台许多政策，现在的关键是如何使这些政策措施落到实处。拟在年前进行二次省级督查，相关设区市、各试点县也要开展相应的督查。因此，省卫生厅将组织人员深入试点县进行督查，并请省合作医疗领导小组的成员单位参加督查工作。4.7及时总结交流体会新型农村合作医疗是一项全新的工作，没有现成的固定的模式，只能在实践中不断总结体会，逐步完善。省合医办除了编辑工作简报以总结各试点县的工作体会外，还要坚持驻县工作组组长的例会制度。每月请他们回省城汇报工作，交流体会，同时反映各试点县的工作进度、存在的问题，使好的体会、做法得以及时推广，不足或偏差之处得到及时的纠正。4.8规范医疗服务行为参加新型农村合作医疗的农民就诊的医疗机构要紧是在县、乡医疗卫生气构，专门是乡（镇）卫生院。而目前，乡（镇）卫生院等农村卫生气构普遍存在医疗服务水平低、服务不规范、以药养医、不合理用药等问题，这种状况不改变将加大合作医疗的成本，直截了当阻碍新型农村合作医疗制度的稳固运行和群众的信任。采取以下措施可直截了当或间接操纵不合理的临床用药、过度检查等，规范医疗服务行为，提高医疗服务质量。用比较低廉的费用为农民提供较好的医疗服务。各试点县制定差不多用药名目、差不多检查项目和诊疗规范；一是定期开展定点医疗机构医疗质量和医疗价格的检查；二是定点医疗机构公示要紧医疗收费项目和价格；三是在定点医疗机构开展药品集中招标采购工作，降低药品虚高价格；四是加强督查，加大对违法违纪行为查处的力度；五是加大对乡（镇）卫生院的投入，改善基础设施建设。5.几点建议5.1加大对农村卫生的投入农村卫生气构专门是乡（镇）卫生院是参加合作医疗农民就医的要紧地点，但乡（镇）卫生院的基础设施差，建议国家加大对农村卫生的投入，以带动地点财政的支持力度，逐步解决乡（镇）卫生院的危房改造和差不多设备的装备，为参加合作医疗的农民提供较好的医疗服务，是巩固合作医疗试点工作重要工作，也为今后全面推开合作医疗工作打下基础。5.2增加筹资总量筹资是新型农村合作的重要内容，国家规定，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地点政府补助每年不低于人均10元，农民个人以户为单位筹资10元。我们建议国家调整筹资政策，在这基础上各增加10元，即筹资各增至20元，总额许多于60元来实施新型农村合作医疗，如此农民群众的医疗更有保证，新型农村合作医疗也更容实施。以我省樟树市为例。该市总人口数为53.6万，其中农业人口数为36.2839万。按３０元和６０元筹资比较见下表。

按30元筹资（目前情形）按60元筹资资金分配人均：门诊10元；住院20元人均：门诊15元；住院45元总筹资1088.517万元2177.034万元门诊362.839万元544.2585万元住院725.678万元1632.7755万元按60元筹资，15元进入家庭帐户，用于门诊；45元用于大病统筹。则可用于门诊的总费用为544.2585万元，可用于大病统筹的总费用为1632.7755万元。2003年6月该市入户调查人数为42250人，住院人数为1575人，总住院率为3.73%。农民在各级医疗机构的住院费用情形见下表医疗机构调查人数的住院费用推算全部农民的住院费用乡镇卫生院30.4347261.37032228.99%县级医院157.50511352.63888746.53%县级以上医院150.56101293.00361444.48%合计338.50082907.012823100%扣除5%的风险金。按30元筹资实际可用的大病统筹总费用为：725.678万元×95%=689.3941万元；按60元筹资实际可用的大病统筹总费用为：1632.7755万元×95%=1551.136725万元，可见，按60元筹资农民住院费用总补偿比可达1551.136725／2907.012823＝53.36％。5.3加快进展的步伐党中央、国务院已确定，到2010年，实现在全国建立差不多覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，以减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。建议国家把这一进展目标调整为，到2008年，实现在全国建立差不多覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度，即比原目标提早2年。我们认为这是可行的。江西有3200万农业人口，农业县（市、区）96个，若调整目标，到2008年还有5年，那么，从2004年开始，每年新增合作医疗试点人口600万或每年18个县（市、区）就差不多能够实现调整目标。3.4尽早启动医疗救助资金中央已明确，要建立独立的医疗救助资金，医疗救助对象要紧是农村五保户和贫困农民家庭。救助形式能够是对救助对象患大病给予一定的医疗费用补助，也能够是资助其参加当地合作医疗。我省农村尚有100万贫困人口。建议中央这一政策尽快落到实处，解决贫困农民参加合作医疗的问题，以保证合作医疗的顺利实施。

江西新型农村合作医疗试点工作项目县(市)基线调查研究新型农村合作医疗试点成功的关键是制订科学的实施方案。因此，我省十分重视7个合作医疗试点县的基线调查，现将有关调查研究报告如下。1调查组织我省对合作医疗基线调查工作做了精心安排与周密部署。2003年6月初，省卫生厅基妇处召集试点县的有关领导与部分技术骨干开会，强调基线调查的重要性，对基线调查问卷等有关内容进行了认确实研究，明确基线调查的具体操作方案与时刻进度安排。江西医学院有关专家与了参基线调查方案设计等工作。2．调查的内容基线调查的内容包括各试点县的社会经济状况、卫生资源现状、农村居民的健康状况、卫生服务的需求与利用情形、农村居民就诊与住院费用发生情形和农民对参加合作医疗的意愿等。要紧表格有：县差不多情形调查表，县、乡（镇）医疗机构调查表，乡（镇）差不多情形调查表，样本村差不多情形调查表，村级医疗机构调查表，农民健康状况和卫生服务利用与费用情形。3.调查员培训调查人员要紧由县卫生局有关领导与技术骨干、县乡村三级医疗机构的负责人、分管卫生的乡长或镇长、被抽到的村委会主任担任。采纳层层培训方式，省卫生厅要紧负责培训7个试点县卫生局的有关领导与制定合作医疗实施方案的有关同志，参与省厅培训的县卫生局同志回县后负责培训县乡两级有关人员的培训工作，乡级再负责村级有关调查人员的培训。省级培训的要紧内容有：合作医疗的背景及相关政策；合作医疗实施方案的差不多内容与撰写提纲；合作医疗资金的简易测算；抽样研究的差不多概念、差不多方法与本次抽样的具体操作；调查问卷的各项指标说明与填写规范；数据的运算机录入规范与整理分析。为确保上户调查资料客观真实，在选择上户调查员时，我们一再要求7个试点县卫生局应选择具有上户调查体会且办事认真负责的有关同志参与，并针对上户调查员的调查方式、方法与技巧进行了培训。同时要求上户调查员在上户搜集居民资料时，充分珍爱和利用上户调查的机会，做好合作医疗的宣传发动工作，让农民专门好地明白得合作医疗，调动农村居民参与合作医疗的积极性。4.抽样方法本次合作医疗基线调查采纳普查与抽样相结合的方法。对县级差不多情形、县乡医疗机构差不多情形和乡级差不多情形进行普查；居民健康状况与卫生服务需求、利用及费用情形采纳分层整群随机抽样方法，原则上各县（市）每个乡镇随机抽取一个行政村，人口数超过2万人的乡镇，则随机抽取二个行政村，作为调查单位，对被抽取的行政村全体村民进行调查。5.资料整理将所有数据录入微机，用Excel工作表与SPSS统计软件包进行分析。6.结果分析6.

1户数及人口情形7个试点县的总面积为14102平方公里，有128个乡镇，1521个行政村，总户数为880460户，农业户数所占69.13%。总人口322.32万人，农业人口为242.35万，占总人数的75.19%。（详见表1、表2）表12002年7个试点县（市）面积、乡村数与户数情形试点县（市）面积(km2)乡镇数行政村数户数总户数农业户数百分比（%）南昌县16641725722578215605269.12分宜县138913155951915812861.06贵溪市2487212091473009960267.62崇义县220618154532093987974.95吉安县2117193151165888271370.94樟树市1291172471510349932165.76婺源县294823184913567298079.89合计14102128152188046060867569.13表22002年7个试点县（市）人口数情形试点县（市）总人口数（万）女性农业人口数（万）乡镇企业职工数人口数（万）百分比（%）南昌县86.3442.3149.0066.0670156分宜县30.5514.9448.9021.1116739贵溪市55.6825.9746.6442.08…崇义县19.549.3047.5915.367879吉安县43.2020.6847.8734.787005樟树市53.6225.7047.9336.2846251婺源县33.3916.1548.3726.6817996合计322.32155.0548.10242.351660266.

2健康状况7个试点县的居民的死亡情形及妇幼保健情形分别见表3、表4和表5。表中结果可见，2002年总死亡率为3.860‰，农业人口死亡率为2.807‰；孕产妇总人数为29633人，住院分娩率为81.42%，住院分娩率以婺源县最高88.84%，樟树市次之88.46%；孕产妇死亡率为22.45/10万，出生人口数为31174人，5岁以下儿童死亡率为31.75‰，5岁以下儿童死亡率以吉安县最高41.64‰，贵溪县最低14.78‰；婴儿死亡数655人，婴儿死亡率21.01‰，婴儿死亡率以婺源县最高32.02‰

表32002年7个试点县（市）人口死亡情形试点县（市）总死亡人数死亡率（‰）农业人口死亡数农业人口死亡率（‰）南昌县42574.9314125.931分宜县14574.7699253.936贵溪市15502.78013393.210崇义县10885.5688895.788吉安县11302.616……樟树市11742.1909602.352婺源县17675.35515905.889合计124233.8606115*2.807**合计栏的农业人口死亡数与农业人口死亡率均不含吉安县。表42002年7个试点县（市）妇女保健情形试点县（市）孕产妇人数住院分娩人数住院分娩率（%）孕产妇死亡数孕产妇死亡率（1/10万）南昌县7531629683.60226.68分宜县2841241184.86135.26贵溪市4160279667.21117.19崇义县2084153573.66289.89吉安县3679281476.4900樟树市5824515288.4600婺源县3514312288.84130.21合计296332412681.42722.45表52002年7个试点县（市）儿童保健情形试点县（市）5岁以下儿童人数5岁以下儿童死亡数5岁以下儿童死亡率（‰）出生人口数农业人口出生数婴儿死亡数婴儿死亡率（‰）南昌县4274230740.967495652719325.75分宜县125865519.39283622464816.93贵溪市210618614.78581946437613.06崇义县96118538.20222519055524.72吉安县2035615341.643674…7921.50樟树市2889717830.61581544259816.85婺源县1746512638.073310307810632.02合75311742282465521.016.3经济状况从见表6可见，2002年7个试点县农户年人均收入在2500元以上的县有樟树市、南昌县、贵溪市、分宜县，这四个县的经济水平在江西省居中上水平，吉安县是贫困县，农户年人均收入最低，只有1536元。从卫生事业支出占财政支出来看，7个试点县市的平均水平只有3.77%，最高的为南昌县，占5.7%，最低的为崇义县，仅占0.81%，7个试点县市普遍存在着卫生投入不足的现象，卫生投入的不足严峻制约着卫生事业的进展。7个试点县市对卫生院的投入占卫生事业支出的比重平均为31.89%，南昌县最高为43.17%，崇义县最低为12.90%，作为农村三级卫生网枢纽的卫生院，其服务的人口最多，任务也相对较重，但对其投入也存在着严峻的不足，对投入的实际到位情形更是让人担忧。表62002年7个试点县（市）经济情形（万元）试点县（市）国内生产总值工农业总产值财政收入财政支出卫生事业支出（百分比*）对卫生院的投入（百分比**）农户年人均纯收入（元）南昌县740400110310034300379002159（5.70）932（43.17）2578分宜县1503451996061409519782276（1.40）70（25.36）2539贵溪市3998496647404033926864427（1.59）102（23.89）2566崇义县10433613055082501151493（0.81）12（12.90）2242吉安县15967611004214272211721127（5.32）349（30.97）1536樟树市26001935154027021284451559（5.48）352（22.58）2608婺源县134846126996910117650524（2.97）149（28.44）2386合计194947126865741473781633276165（3.77）1966（31.89）

*卫生事业支出百分比为：卫生事业支出占财政支出的百分比。**对卫生院的投入百分比为：对卫生院的投入占卫生事业支出。6.4卫生气构与卫生人员情形7个试点县市的卫生气构与卫生人员的情形见表7和表8。7个试点县市共有28个县级医疗机构（含县医院、县中医院及县级社会与企业医疗机构），127个卫生院，2038个村卫生室。共有卫生人员数为9272名，其中卫生技术人员所占比例均在80%以上，平均占88.27%，以婺源县所占比例最高95.20%，吉安县所占比例最少80.92%。乡级卫生技术人员占全县卫生技术人员的比例平均为27.73%，最高的为吉安县51%，最低的为贵溪市11.51%，可见，卫生技术人员的分布依旧专门不平均，在农村乡镇级的一线卫生技术人数相对不足。

表72002年7个试点县（市）卫生气构情形试点县（市）乡卫生院数其中中心卫生院数村卫生室数个体诊所数县级医疗机构数其中社会医疗机构数（县级）南昌县167257

40分宜县1333675830贵溪市1952097697崇义县183246620吉安县2172292242樟树市1762666930婺源县23646410430合计127372038335289

表82002年7个试点县（市）卫生人员情形试点县（市）全县卫生人员数其中卫生技术人员数（百分比*）县级卫生技术人员数乡级卫生技术人员数（百分比**）.个体大夫数乡村大夫数南昌县23982102（87.66）529741（30.90）10822分宜县11591079（93.10）390240（20.71）64385贵溪市15811402（88.68）345182（11.51）76802崇义县513461（89.86）255160（31.19）9287吉安县996806（80.92）298508（51.00）12306樟树市14161183（83.55）692491（34.68）70520婺源县12091151（95.20）438249（20.60）104360合计92728184（88.27）29472571（27.73）3453482*卫生技术人员百分比为：卫生技术人员数占全县卫生人员数之比；**乡级卫生技术人员百分比为：乡级卫生技术人员数占全县卫生技术人员数之比；

6.5试点县基线调查的人口数和户数及参加合作医疗的意愿情形（见表9）

表97个试点县（市）上户调查情形试点县（市）农业户数农业人口数情愿参加合作医疗总户数调查户数百分比（%）总人口数（万）调查人口数百分比（%）人数百分比（%）南昌县1560521562810.0169.47619878.925548589.51分宜县58128593710.2123.50213809.10……贵溪县9960246394.6641.69205254.921847290.00崇义县3987928037.0315.361596110.391421089.03吉安县8271369128.3637.80248436.572177087.63樟树市993211135611.4340.824225010.354196699.33婺源县7298041965.7527.00162396.011588297.80合计608675514718.46255.642031857.95167785*92.29***为扣除分宜县的情形：百分比=167785/（203185－21380）

6.6利用基线调查数据进行补偿比的测算新型农村合作医疗实施方案的制定必须依靠于基线调查数据，基线调查数据的准确与否，关系到制定的实施方案是否科学，科学的实施方案是新型农村合作医疗工作顺利实施的重要保证。现利用我省某县的原始基线调查数据做补偿比的测算，以此来说明基线调查的重要性，同时也为农村新型合作医疗的推广提供体会，通过实例以飨读者。6.6.1合作医疗资金的简易测算差不多公式下面的公式是卫生部与联合国儿童基金会农村初级卫生保健合作项目《农村健康保证制度》培训教材中提供，是美国兰德（RNAD）公司在四川眉山、简阳地区的研究体会。是本次新型农村合作医疗补偿机制的测算依据。①保险费=差不多医疗补偿+治理费+风险金•②（本年）差不多医疗补偿费=（上年）差不多医疗费×差不多医疗费增加系数×保险因子×补偿比③门诊保险因子=1+0.9×门诊补偿比④住院保险因子=1+1.2×住院补偿比⑤年门诊就诊率=两周门诊就诊人次数/调查人口数×26×100%⑥年住院率=年住院人数次/调查人口数×100%⑦次均补偿费=单元费用×增加系数×保险因子×补偿比••⑧人均补偿费用=次均补偿费用×就诊率••⑨总补偿费=人均补偿费×合作医疗总人数6.6．2某县上户调查结果某县农村居民在各级医疗机构各段住院费用的频数分布情形见表10，费用发生情形见表11。该县总人口数为53.6万，其中农业人口数为40.8万，入户调查人数为42250人，住院人数为1575人，总住院率为3.73%，人均住院费用为2149元（那个地点暂用算术平均数代替）。表10某县农村居民在各级医疗机构住院费用发生的频数分布（人次）医疗机构住院费用的分段<300300～500501～10001001～30003001～50005001～1万1万以上合计乡镇卫生院2345410854663465县级医院63722103721024815882县级以上医院372642303342228合计30019832446813887601575

表11某县农村居民在各级医疗机构各段的累积住院费用（元）医疗机构住院费用的分段<300300～500501～10001001～30003001～50005001～1万1万以上合计乡镇卫生院34749190506284791401252003510036000304347县级医院1272026109165657701130371193563132520031575051县级以上医院9002665239399078013889722782311730061505610合计483697181123244388331120202161923614250093385008

6.6．3某县实际筹资水平与补偿比。该县筹资水平为每人每年35元，其中中央财政10元，地点财政10元，农民每人每年15元。门诊补偿：每人每年7元，设立家庭帐户，但全年医疗费用累计不得超过家庭帐户的总和；住院补偿：每人每年28元，用于大病统筹，采纳分段运算累积报销方法，500～1000元补偿比为20%，1001～3000元补偿比为25%，在县级医疗机构补偿比为3001～5000元报30%，5000～10000元报35%，1万元以上报40%，乡镇卫生院在此基础上加5%，县外机构在此基础上减5%，起付线为500元，每人每年累积报销总额不得超过1万元。6.6.4某县补偿比的测算按“以收定支，略有节余”的原则，依照基线调查结果测算补偿比，测算结果与过程见表12。表12某县新型农村合作医疗住院补偿测算结果医院级别住院费用分段次均费用*（元）补偿比%保险因子人均补偿费用（元）人均补偿费用合计（元）乡镇卫生院501～1000582251.300.06961.66091001～30001692.6301.360.56913001～50004200351.420.22375001～1万5850401.480.35161万以上12000451.540.4486县级医院501～1000788.84201.240.356211.37201001～30001884251.303.62423001～50003639.1301.362.49815001～1万7423.2351.423.17461万以上1840401.481.7188县级以上医院501～1000656.5151.180.003913.01341001～30002161201.240.37423001～50004629.9251.300.79125001～1万6903.7301.361.57091万以上24405351.4210.2732合计--------26.046326.0463*次均费用=某段住院实际总费用/该段实际住院总人次数该县每人每年用于住院的筹资为28元，依照美国RAND公司在四川眉山、简阳地区对我国合作医疗的研究结果说明，合作医疗应考虑风险金，风险金定5%，则本次风险金应为28×5%=1.40元；表12中可见，该县每人每年用于各级医疗机构的住院补偿费用为26.0463元；平均每人每年节余为28－26.0463－1.40=0.55元；该县有40.8万农业人口，按90%的参加合作医疗人数运算，本次该县合作医疗住院基金总节余资金可能为0.55×40.8×90%=20.196万元，符合“以收定支，略有节余”的原则。7.几点体会7.

1明确基线调查的目的合作医疗基线调查是开展农村合作医疗的基础性的重要工作之一，其要紧目的是为科学制定新型农村合作医疗实施方案提供依据，同时也为农村合作医疗的评判提供基础数据。基线调查的结果准确与否，关系到制定农村合作医疗实施方案是否客观与可行，将阻碍着合作医疗工作的成败，它不仅阻碍着当年合作医疗工作，同时也会阻碍新型农村合作医疗的可连续性进展。由于各地的社会背景不一样，经济进展水平与居民的医疗消费观念也不一样，因地制宜、实事求是地制定出符合当地实情的新型农村合作医疗实施方案是必须的，地区间的较大差异要求我们不能照搬照抄其它国家和地区的体会。提高认识，尊重客观的、原始的第一手基调数据，才能制定出适合当地特点的实施方案，才能准确地推测出合作医疗保险经费和完善筹资机制，才能真正贯彻“以收定支，略有节余”的原则，确保新型农村合作医疗制度的顺利实施，关心农村居民抗拒因大病带来的经济风险，有效防止“因病致贫，因病返贫”现象，造福于百姓。7.2领导要重视合作医疗的实施方案制定的好坏，直截了当阻碍合作医疗能否成功，要求各县（市）高度重视本次基线调查工作，要成立合作医疗基线调查领导小组，卫生局要紧领导要亲自抓、负总责。要以科学的态度、严谨的作风，认真按照合作医疗基线调查方案进行调查，确保抽取的样本具有代表性，确保调查的数据真实可靠和有用。7.3认真培训调查员鉴于基线调查的重要性，各试点县（市）卫生局，在选择调查员时，应选择对合作医疗背景较为熟悉、平常工作认真、具有吃苦耐劳的精神且具备一定的调查体会的人员参与，由于调查期间要向农民做宣传发动工作，因此调查员的选择应具备一定的口头表达能力，对当地农民的情形较为了解，善于与农民交流。在培训调查员时，应注意对调查问卷各项目的说明，统一标准，以防止调查员明白得上的不同而产生偏性。上户调查时，对未在家的农民，应利用业余时刻进行补调，不能因农民一时不在而舍弃调查，从而破坏随机抽样的原则，导致资料显现偏性。上户调查采纳面对面询问方式进行，由经统一培训的调查员问被调查者，调查问卷的填写由调查员完成。调查员应耐心向农民说明本次基线调查的目的，以寻求被调查的配合，细心介绍国家有关新型农村合作医疗的政策与及参加合作医疗的益处。调查问卷的填写应清晰，不留空缺，并注明调查时刻与署名，对不负责的调查员应有相应的惩处措施，确保调查的质量。同时备有专人负责调查问卷的审核。7.4数据整理所有调查数据由县卫生局用Excel工作表按统一的格式录入微机，由负责制定合作医疗实施方案的有关人员或工作小组按省卫生厅的要求进行资料的整理与分析，数据录入后要有审核方法。7.5监督与治理各试点县（市）要将基线调查的具体抽样的过程与抽到的行政村情形上报省卫生厅审核，同时将录入微机的基线调查数据库、基线调查报告、合作医疗补偿比的测算过程与结果报送软盘到省厅基妇处。7.6合作医疗资金的测算合作医疗资金的测算应遵循“以收定支、量入为出、收支平稳、略有结余”的筹资原则。过多的节余与补偿比例过低都将会阻碍农民参加合作医疗的积极性，并直截了当阻碍合作医疗的稳固性及保证和程度。在设置补偿比时，要注意医疗机构的级别，医疗机构级别越低，其补偿比应越高，以调整病人的流向，鼓舞患者就近就医，降低农民的医疗费用，补偿比应依照患者所发生的医疗费用分段，费用越高，其补偿比例也应越高，以贯彻中央文件精神，缓解农民因病致贫、返贫，关心农民抵御大病带来的风险。在补偿比的测算过程中，应考虑保险因子和风险金，以防入不敷出。参考文献[1]王禄生、毛正中。卫生部农村初级卫生保健合作项目培训教材《农村健康保证制度》[2]中国农村医疗保证制度适宜模式研究课题组，《中国农村医疗保证制度适宜模式研究》，联合国开发打算署、世界卫生组织、中国卫生部，2000～2002[3]中国农村医疗保健制度改革研究课题组，《合作医疗保健制度改革实施方案》，1995年[4]中国农村医疗保健制度改革研究课题组，《中国农村合作医疗保健制度改革研究基线调查数据分析报告》，1996年新型农村合作医疗试点宣传工作的五个W建立新型农村合作医疗制度，是党中央、国务院解决农民差不多医疗，改变当前农民因患“大病”致贫，返贫问题，作出的重大决策，是一项惠及千千万万农民的“民心”、“民利”、“民生”工程。目前，江西省的南昌、分宜、贵溪、崇义、樟树、婺源、吉安等7个县开展新型农村合作医疗试点工作。自7月份启动以来，截至9月底，7个试点县（市）参加合作医疗的农村居民为208.76万人，占7个县（市）农业人口的86.14%。能够在时刻紧、任务重的情形下，取得这么高的参加率，一靠各试点县党政领导高度重视，把宣传工作列为合作医疗工作的重要内容；二是培训了一批合作医疗试点工作骨干队伍；三是各地在实践中制造出多