农村三变改革实践研究

农村“三变”改革实践研究

以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为主要内容的“三变”改革发源于贵州并被20XX年和20XX年中央一号文件充分肯定。为探索丘陵地区XX和推动乡村振兴新路径，针对当前我县农业农村发展现状，20XX年以综改区为主在全县11个乡镇13个村开展首批“三变”改革试点，20XX年扩大至62镇乡224个村纵深推进。通过“大学习、大讨论、大调研”活动，经深入镇村社调研、分片区召开座谈会，并以问题为导向深入思考，现形成调查报告如下。一、实施“三变”改革的背景来源家庭联产承包责任制实施以来，我国的农业发展取得了举世瞩目的成就，农村也发生了翻天覆地的变革。但随着经济的不断发展，农村人口的大量外出，农村“集体空壳没有钱、土地分散不长钱、劳力闲散不挣钱、房屋空置不值钱、资金零星不来钱”等问题突出，传统单家独户的分散经营模式已经不适应现代农业发展需要。特别是作为农业大县的XX，农业重点产业规模不大、效益不高，集群效应还不明显，优质安全农产品供给不足，特色知名品牌较少，市场竞争力和影响力不强等问题较为尤为突出。主要表现在：一是传统农业收入低。XX人多地少，部分镇乡人均耕地不足1亩，在市场化、工业化的发展情况下，农村一家一户的经营模式呈现出高风险、低收入的特点，农业赚取仅是劳动力变现，除开肥料、人工及机械费用，农业基本没有收入，依靠农业收入只能保证农民的基本生活，已经不能满足群众对美生活的需要。二是农村空心化严重。农业人才严重缺乏，90%以上农村青壮年劳动力外出务工或就业，农村留守人员多为“38、61、99”即妇女、儿童和老年人，除开春节期间，部分村社人员甚至不足20人，集体经济基本空壳。三是农村资源闲置多。农村土地撂荒现象日益突出，房屋空置比比皆是，包括一些村社阵地、农家书屋甚至新修道路使用度严重不足，山林、塘堰等自然资源利用率低，许多原本存在的作业道路也已荒废。且在农村劳动力使用上，也存在忙闲不均现象。四是农民主体意识淡化。有些地方，农民群众主体意识和主体作用弱化，满足于自己的一亩三分地，在新农村建设上要么等靠要，要么成为旁观者。实际建设中，有的政府唱独角戏，有的工商资本强势进入，群众解放思想不够，主动参与发展产业意识不足。五是农村集体组织弱势。村支部无钱办事、无人办事问题明显，群众对村集体依赖度、认可度严重不足，不听从村集体安排，不支持村集体工作。认为村集体与个人没有直接联系，村级公益事业参与度低，农村脏乱差现象突出。二、开展“三变”改革的主要做法“三变”改革在XX从无到有、由点到面，取得了显著成果，并对今后深化农村改革积累了宝贵的经验。截至目前，11个乡镇13个试点村建立各类股份合作社43个，其中100%的村组建了集体经济股份合作社、100%的村组建了土地股份合作社、85%的村组建了劳务股份合作社、38%的村组建了乡村旅游股份合作社、15%的村组建了置业股份合作社。（一）集体经济股份合作社整合集体资源、让权生钱。通过组建集体经济股份合作社，全面摸清村集体“三资”家底，并通过股权量化，给农民“还权赋能”；通过股份合作，把集体闲置的校舍、房屋、机动地、林地、果园、塘库堰、水利提灌设施等资产盘活。据统计，20XX年底，有7个村开展了清产核资、成员界定，组建集体经济股份合作社13家，所有“三变”改革试点村均消除了集体经济“空壳”。（二）土地股份合作社整合土地资源、让地生钱。农户以农村土地经营权入股合作社，实现“承包制”向“股田制”转变。去年已成立了13个土地股份合作社，累计入股土地达1.64万亩，20XX年经营收入达1100万元。其中主要模式有四种：一是统一经营型。王太沟村将全村XX50亩土地整合起来，成立了双乐乡王太沟村原盛农民经济股份合作社，重点发展藤椒、稻鳅共育产业，构建入股农户、合作社、龙头企业、村集体“5：3：1：1”的利益链接机制。二是代建代管型。宋观庙村、双拱桥村农民将2000多亩零碎土地入股合作社统一整理，发展柑橘产业。前三年由龙头企业代建代管支付300元保底分红，三年正式投产后交给种植专合社管理，龙头企业保底回收产品，采取入股农户、种植专合社、龙头企业、村集体“7：1：1：1”利益连接。三是内股外租型。红花园村由村统一规划确定规模种植集中区域，采取对外入股经营的方式，与企业合作建设“红花园﹒养心谷”一三产业融合项目。全村1604亩土地采取每年300元保底分红+企业提取30%利润二次分利的利益连接。四是复合经营型。王家堰村引进外地新乡贤，与奕川水产企业合作，建设“稻香渔村”项目，将150亩冬水田入股企业养净泥鳅，入股村民获得每亩500元的保底红金，并每三年上涨7%，企业每亩出30元给村集体；将450余亩两季田，推广“一田两用、一水双收”发展稻鳅共育，采取土地入股农户、未脱贫农户、已脱农户、村集体“6：2：1：1”利益连接。（三）劳务股份合作社整合劳力资源、让力生钱。村劳务股份合作社让农民土地入股后的闲散劳动力聚集起来，有组织地输送到新型经营主体就业挣钱。11个劳务股份合作社，20XX年实现劳务总收入466万元。其中，断山村统一组织80余人承包乡村旅游设施劳务和农田水利项目劳务，村劳务股份合作社已实现纯收入10.5万元。红花园村将入社的230人按年龄、技术专长分类，分别发展为就地承包种植园劳务、承包中涪路建设劳务、场镇单位保洁劳务和组织到异地承包建筑劳务等，已实现总收入210万元，劳务股份合作社纯收入3.6万元。（四）乡村旅游股份合作社整合房屋资源、让房生钱。目前共组建乡村旅游股份合作社5家，分别是景福镇鲜家嘴村、三元镇中山村、乐安镇断山村、芦溪镇五柏村、双乐乡宋观庙村。景福镇成立了XX县首家旅游度假股份合作社，集中打造“九龙山.牡丹谷”乡村旅游景区，农民1亩耕地、2亩林地或4亩荒坡折成1股，每股每年至少400元保底分红，正式营业后以当年景区收入情况，提取30%利润给入股农户二次分利。红花园村“养心谷”项目结合农村土坯房（危旧房）改造搬迁政策，建设集休闲、旅游、居住为一体的客栈式居民点，让农民直接融入乡村旅游业，从根本上解决搬得出、住得稳、能致富的问题，项目建成后，村民将与企业抱团发展乡村旅游增加收入。（五）置业股份合作社整合资金资源，让钱生钱。目前共组建置业股份合作社2家，累计完成投资430万元，就地建泥鳅加工厂、仓储（物流）等置业项目2个。其中断山村充分依托XX县城近郊优势，由6户多年从事运输业的农民，筹建农产品分检包装车间、仓储（物流）用房。王家堰村与奕川水产公司合作，为解决泥鳅鲜活水珍品深加工进一步增值的问题，由村置业股份合作社组织技术和资金，投资300余万元建设鲜活水珍品深加工厂，厂房建成后，统一租赁给奕川水产公司开发出口产品，公司每年支付的房租给富民置业股份合作社。三、试点“三变”改革的实践成效试点以来，13个村通过组建“五大”股份合作社，实现土地整合、人力整合，带动村集体经济增收、产业规模扩大、群众收入增加，极大提升村级发展活力。（一）通过“三变”改革，村级集体经济增加。集体资产通过集体土地入股、集体资产入股等模式，量化到集体经济组织成员，盘活了农村集体资源、资产、资金，增加了村集体经济收入。试点以来，13个试点村全部消除集体经济“空壳”，红花园村、断山村、五柏村集体经济收入首次突破10万元，王家堰村由负债村首次实现5.8万元，其他9个试点村集体经济收入均达到2-4万元。（二）通过“三变”改革，农业转型升级加速。通过土地股份合作，将原本单家独户的“分散经济”，转变为抱团发展的“合作经济”，既做大了产业规模、增强了抵御风险的能力，还催生了新产业新业态，拓展了产业链价值链。试点以来，累计整合各类土地1.6万余亩，新发展藤椒种植10000余亩，新建成了4000亩柑橘产业园和2000亩油用牡丹产业园等，牡丹园、稻香渔村、红花园养心谷等农旅融合园区初步成型，智慧农业试点推广。藤椒加工厂完成基础建设，即将投入使用，泥鳅加工厂正在进行主体施工，产业链条日趋完善。（三）通过“三变”改革，群众增收渠道增多。在“传统农民”向“股份农民”转变中，近5000农民由“地主”转变为“股份农民+产业工人”，1300余名农民成为劳务合作社成员，农户既可以得到股份分红，还通过务工增加工资收入。特别是在贫困户收入带动上实行“入股贫困户优先、务工贫困户优先、分红贫困户优先”，切实脱贫群众增收渠道。试点以来，群众参与分红120余万元，发放务工工资近500万元。（四）通过“三变”改革，乡村治理优化。通过股份合作，群众变股民，在增加了村级集体经济收入同时，也改变群众身份，加大了群众与村集体、与合作社的利益联结，提升了村集体组织带动群众能力。农户“土地入股有红金，劳力入社有薪金，房屋入社有租金，老年农民有养老补贴金，在校学生有补助金、合作医疗有补贴金，贫困农户有救济金，文明星户有奖励金”等“八金”农户治理机制探索实践。四、

推进“三变”改革的经验启示通过13个村的一年的改革试点，借鉴外地农村改革经验，XX县农村开展“三变”改革试点工作归纳起来主要经验启示有以下几点：（二）壮大集体经济是重点。从全国农业发展先进村社来看，一个重要的共同点是村社干部带头、集体经济富裕。一是在集体产权制度改革上扎实抓好清产核资、成员界定、股权量化重点工作；二是在工作管理上扎实抓好“三个一”，即：有一个有胆识善谋划的领头人、有一套严格财务管理制度、有一种让村民不断得到实惠的路子。三是在路径选择上与土地股份、劳务股份、旅游股份、置业股份等4个农民股份合作社共同协商，各提取10%用于壮大集体经济。（三）整合资金项目是动力。要发展现代产业，培育新型农业经营主体，资金项目投入必不可少，而且在一定程度上将是制约产业发展的关键因素。在“三变”改革推进上，一个重要内容就是探索如何将财政项目资金、扶贫专项资金、村集体资金和闲散的农户资金变为股金，做好了资金文章，农村规模产业发展、村集体增收就有了动力来源，实现资源变资产就有了前提保证。（四）完善体制机制是保障。农村资源变资产，资金变股金后，入股的资产和资金在市场化运作过程中起到多少效能，真正为农民带来的收益是多少，农民应该享受多少分红才合理等等这些环节，必须要建立完善相应机制，以保障入股农民的切身利益。要做到经营主体财务开支公正公开，跟农民算明白账，才能增添农民群众的信心，才会赢得农民群众的支持。五、制约“三变”改革的主要问题“三变”改革在XX作为一种新生事物，其本身也涉及农村集体产权制度、农村土地制度、农业经营制度、农业支持保护制度、农村社会治理制度和农村金融制度等方面的深层次改革，是一项复杂的系统工程，推进过程中必然面临诸多问题。就我县首批试点的实践来看，主要存在以下问题：（一）农村人才是“最大的瓶颈”。农村80%以上的青壮年劳动力外出，留守多为“386199人群”，除开春节期间，部分社的常年在家人口不到20人。现代农业发展普遍缺能人带头，缺乏龙头企业或种养大户引领。农业专业技术人才缺乏，特别缺营销人才。村社干部普遍年龄偏大，且学历偏低，创新发展意识不足、能力极低，加之待遇偏低、杂事繁多，缺乏改革动力，普遍是“多一事不如少一事”“怕改革出乱子、添麻烦”，真正有本事、有威信、号召力强的村干部特别少。（二）群众观念是“最大的障碍”。部分群众小农意识存在，“等靠要”思想严重，小富即满，不愿参与改革。部分群众对改革缺乏信心，对改革后如何分红、能否分红有怀疑。部分群众认为农业产业见效慢、且风险大，打工受人管，不如自己干自由；入股分红少，不如自己现做现得。部分群众希望通过现金租赁方式流转土地，保障稳定收益，不愿入股转变。有一定存款的农民大有人在，但由于对村社干部领办的合作社缺乏信任，怕“折老本”不愿入股。（三）资源转化是“最大的难题”。土地确权信息不准确，部分农户土地权属不清。由于历史原因，村集体可变的资源资产资金非常少，部分村原有的集体学校、塘堰承包期过长，收回使用存在资金赔偿问题。村社土地多为基本农田，建设或设施用地调规难，发展面临现实制约。农业产业风险大，村干部乃至镇干部普遍不具备分析市场、论证项目、产品营销的能力和经验，不懂如何选择产业、如何统一经营分配。由于交通区位以及土地、水源等基础条件制约，本土的龙头企业生存难，引入新的社会资本难上加难，由此也难以调动群众参与的积极性。部分引进业主害怕股份制让利过多，也多希望采取直接土地流转的方式经营。（四）配套政策是“最大的短板”。相比六盘水市委书记挂帅抓“三变”改革，我县组织推进相对较弱，综改区指挥部力量有限，难以顾及大面积的“三变”改革试点村。“三变”改革宣传力度不够，让群众易接受宣传方式欠缺，群众知晓率不高。“三变”改革缺乏系统性、具体化的政策指引，尤其是以村为单位的小规模发展缺乏政策支撑及项目资金支持，基层反映“列入了试点的村与其他村在政策上基本没区别”。调动基层干部群众参与改革手段单一，缺乏政策激励机制。六、深化“三变”改革的对策建议从“三变”改革的实践和乡村振兴的要求来看，纵深推进“三变”改革符合实际、势在必行。归纳各方的意见建议，并借鉴外地成功经验，建议县委、县政府综合施策加大力度推进“三变”改革试点。（一）在组织领导上再加强，聚强力推进改革之气。由于“三变”改革涉及农村改革及产业发展、社会治理等方方面面，在农村改革布局上必须置于总揽的地位方能顺利推进，建议构建县、乡、村三级书记抓“三变”改革的体制机制，定期研究、听取汇报、协调解决重大问题。像当年配备“综治维稳专职副书记”一样配备农业农村改革专职副书记或副镇乡（或采取下派挂职的方式增配），破解乡镇事多事杂、抓改革动力不强精力不足的问题。根据试点村指导需求，在县级层面培训一支专业化的指导队伍，将综改区明确为全县“三变”改革培训基地，创造条件办好“乡村振兴讲习所”，并建立综改区首批试点村与其他村的结对指导机制。精选重点示范带动，结合“东、南、西、北、中”各片发展定位和产业基础，每片选择一个乡镇，确立1个村或一个跨村区域，集中政策和项目资金支持，为面上推广树立典型、总结经验。每个镇乡重点抓好1-2个试点村（省定贫困村和支持壮大集体经济示范村必选），建立县领导联系督导机制，力争在短时间内打造出一批具有引领示范作用的典型试点。（二）在政策配套上再加强，发重磅支持改革之力。县级部门将“三变”改革作为改革创新的重点，在完成基础本职工作同时，加大政策配套支持力度。基础工作方面：1、加快农村产权制度改革，大力推进土地“三权分置”试点，抓好“三变”改革试点村的“成员界定、股权量化”，引导土地股份合作社建好《土地入股登记册》和颁发《股权证》。2、全面完成《林权证》补证和纠错工作，推广发放《林地经营权证》、《经果林果权证》等经营权证，探索低效林改造和林权证的效能问题。3、完成农村小型水利工程确权颁证工作，纠正农村水利工程低价发包、个人长期占有等行为，研究水利工程入股经营、抱团发展模式。4、做好做实县、镇、村三级农村产权交易流转平台，切实增加老百姓财产性收入。5、建立完善农村产权抵押融资平台，推进产权（股权）质押试点，简化程序、降低门槛、优化利率，引导农村经济组织、专业大户、农户等产权主体通过各类产权抵押担保，实现多渠道融资，助力农业产业发展。6、完善农业资产评估认证体系，设立专家评估认定工作组或探索建立第三方评估机构，推进资源价值认定工作。政策支持方面：1、加大中央、省市涉农项目的策划、包装和对上争取力度，并根据试点村发展基础和实际需求，优先安排涉农资金和项目支持改革试点村建设。2、改革财政资金投入使用方式，研究制定财政支农项目资金变股金的实施方案和非贫困试点村“三变”改革的撬动资金支持办法，探索财政资金变股金的范围、承接主体、投资管理、资金入股程序等具体内容；探索农业生产作业道路和小型农田水利项目，支持有建设能力的劳务股份合作社，根据产业发展需要自主实施建设的相关办法。3、创新金融支持“三变”改革的办法，金融机构对“三变”改革主体，优先提供信贷资金支持，并围绕农村产权开发土地经营权、林权、房屋产权、股权抵押等贷款产品，简化审批程序、降低信贷门槛、实行利率优惠，建好银企合作平台；推广综改区“产业扶贫贷”融资发展模式，扩大分险基金规模至1000万元；探索试点涉农财政补贴+贷款业务，更好的发挥财政补贴资金对金融资源的撬动作用；完善农村政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范机制，鼓励和支持保险机构扩大农产品保险品种，增强农产品抗风险能力。4、试点由村自行组织土地整理，国土部门进行指标调规，县上给予每亩800元的补助政策；或者建立县土地整理平台公司，节约的土地指标跨省市交易，留取一定的比例分成给镇村发展主导产业和新村聚居点建设；探索农村闲置集体建设用地规划建设方面的改革，鼓励在承接农民返乡创业和工商资本下乡中给予乡镇一定的自主权，以乡镇为单位建立小型的返乡创业农业产业园，吸引业主和资本进入。5、加快全县劳务股份合作联合总社建设，形成县、镇、村三级劳务合作联网体系，把农村闲散劳动力有序组织起来，实现全县劳动力整合利用。6、结合全县土坯户改造工作，抓好试点村“产业+新村”项目建设，力争四大路片区建