主体功能区讲课

太原师范学院安祥生我国的主体功能区规划——基础性、约束性、战略性的空间规划功能区:是一个空间范畴，具体是指将一定区域确定为特定功能的一种地域空间单元，如工业区、农业区、商业区、自然保护区等，具有一般或特殊功能。可以从不同的角度来划分。

国家“十一五”规划《纲要》明确提出：根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这是为科学开发和保护我国国土空间资源的空间开发战略。

——“十一五”规划主体功能区是国家“十一五”规划《纲要》首次提出和使用的新概念推动区域协调发展，优化国土开发格局。

加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。

——————“十七大”报告主要内容第一部分：为什么要推进主体功能区划?第二部分：推进形成主体功能区要形成什么？第三部分：怎样推进形成主体功能区第四部分：如何划分主体功能区：技术思路一个国家的国土空间是十分珍贵的资源，是人们赖以生存和发展的基础从人类生产和生活实践活动的经验和教训看，科学地开发和利用国土空间必须首先遵循两条原则：一是体现人与自然的和谐性，一定要在适宜的地方开发，并保护好环境，不能产生威胁生存的污染二是保持可持续性，不能即期过度开发，一定给子孙后代留有余地，以维系可持续发展Why?一、为什么要推进形成主体功能区？从根本上讲，推进形成主体功能区是针对如何科学利用国土空间而言的

科学开发生存和发展空间的需要顺应未来发展趋势的需要实现人口、经济、资源环境协调发展的需要增强区域调控针对性和有效性的需要一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（一）科学开发生存和发展空间的需要一、为什么要推进形成主体功能区？Why?我国国土辽阔，是世界第三大国。但是，在这片辽阔的国土上，真正可供开发利用、适宜人们生活生产和居住的空间十分有限（一）科学开发生存和发展空间的需要一、为什么要推进形成主体功能区？Why?从地形地貌看，我国山地多，平地少。海拔4000米以上的高原和高山有193万平方公里，戈壁56万平方公里，流动沙丘45万平方公里，这些加起来总共有294万平方公里，占我国陆地国土的30.6%，也就是说我国近三分之一的国土属于难以开发利用的空间。（一）科学开发生存和发展空间的需要一、为什么要推进形成主体功能区？Why?从耕地看，我国耕地面积为18.27亿亩，人均耕地只有1.39亩，仅为世界人均水平的三分之一。全国2800多个县中，人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线的就有600多个。我们以不到世界10%的耕地，养活着世界22%的人口。在有限的耕地中，缺乏水源保证、干旱退化、水土流失、污染严重的耕地还占有相当比例，保障我国食物安全的优质高产耕地有限。伦敦郊区创新生态产品公平：公共服务均等化一个区域有多种功能，但有一个主体的功能。反规划思想（一）科学开发生存和发展空间的需要一、为什么要推进形成主体功能区？Why?脆弱性非均衡性（一）科学开发生存和发展空间的需要一、为什么要推进形成主体功能区？Why?

我国国土空间的多样性、非均衡性和脆弱性表明：不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化和城镇化开发，必须尊重自然，科学开发虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜开发的面积很大，人均拥有的适宜开发的国土空间并不大，必须节约空间，集约开发不应是所有国土空间都承担同样的功能，必须因地制宜，分类发展，分类管理一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（一）科学开发生存和发展空间的需要面对上述基本国情，我们应该倍加珍爱我们的国土空间资源。然而，在现实生活中，由于不合理的开发行为和生产活动，我们在国土空间的开发方面存在着一些突出的问题一些地区滥设开发区，乱占耕地，使绿色空间快速减少。据2003年的调查，各类园区在内的独立工矿占用耕地168万亩，同比增长37%一些大城市“摊大饼”式扩张，小城镇建设遍地开花，造成城市空间布局不合理，并导致城镇建设用地过快增长2001年到2005年，我国城镇建成区面积由22439平方公里增加到32521平方公里，5年增长了35%，但同期这些区域的人口增长率却远低于这个数字空间开发中的突出矛盾和问题：一、为什么要推进形成主体功能区？Why?国家和省级1568个一些地区不顾资源环境承载能力，盲目进行开发，造成水源污染，河湖干涸，环境污染严重，生态系统退化许多地区因超采地下水，出现了大面积地面沉降超载过牧，造成草原沙化退化过度开垦带来荒漠化和水土地流失。据有关资料，我国水土流失面积达356万平方公里，占国土总面积的37.1%，沙化土地面积174万平方公里，占国土总面积的18.1%一、为什么要推进形成主体功能区？Why?空间开发中的突出矛盾和问题：越来越多的区域正在成为不适宜人类生存的国土空间一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（一）科学开发生存和发展空间的需要科学开发我们十分宝贵的国土空间，必须对国土空间进行功能分区和发展方向定位，从而规范开发秩序，管制开发强度，引导各类市场主体建设好、保护好我们的家园，并为子孙后代留出充分的发展空间

吴良镛院士：我们的时代是个“大发展”和“大破坏”的时代。一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（二）顺应未来发展趋势的需要未来一段时期，是全面建设小康社会、构建和谐社会的关键时期，也是工业化、城市化加快发展的时期，我国的国土利用将呈现出一些新的趋势

工业化进程加快，服务业、能源、水利、环保等用地需求大幅度增加，部分区域的工业用地需求将持续增加城市化进程加快，城市居住、基础设施、公共服务等建设用地需求将较大幅度增加随着人民生活水平的提高，汽车更加普及，旅游休闲等长距离出行和货物运输增多，交通用地保持旺盛需求人们的环境意识增强，对人居环境和绿色空间的要求更高，生态用地需求也将增加未来十几年，我国将有近3亿农民从农村转移到城市，为这些农村人口开辟新的生活和发展空间，这在世界发展史上也是史无前例的国土利用的新趋势一、为什么要推进形成主体功能区？Why?一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（二）顺应未来发展趋势的需要妥善应对这些新的压力和挑战，必须加强对国土开发利用的指导和约束，前瞻性地谋划好我国未来十几亿人口、几十万亿经济产出在960万平方公里国土空间上的分布，通过合理规划国土空间，处理好十分有限的国土空间与日益扩大的需求之间的矛盾，引导人口相对集中居住，产业相对集聚发展，形成以城市群为主体形态的城市化发展模式，构建协调、和谐和可持续的国土空间格局一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（二）顺应未来发展趋势的需要我国区域发展不协调的问题，主要不是单纯的地区之间经济总量的差距，而是人口、经济、资源环境之间的空间失衡从经济布局与人口分布看，我国经济布局呈现向沿海地区集聚的态势，但集中经济的区域并没有集聚相应规模的人口一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（二）顺应未来发展趋势的需要京津冀、长江三角洲、珠江三角洲GDP约占全国的36%，而人口仅占15%左右日本三大都市圈，经济总量占全国的70%，人口也占65%，经济与人口占全国的比例大体相当美国、日本人均GDP的地区差距，最高的地区不过是最低的地区的2倍左右，而我国是10.2倍日本人口持续向三大都市圈和太平洋带状地带集中

2000年与1884年相比，日本人口增长了约3.4倍，而三大都市圈人口增长约6倍，太平洋带状地带人口增长约5倍一、为什么要推进形成主体功能区？Why?目前，美国的人口和经济主要集中在三大都市圈波士顿-华盛顿都市圈芝加哥-匹兹堡都市圈圣地亚哥-旧金山都市圈欧盟的中心地区，包括伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡等大都市组成的五边形，占20％的领土，拥有欧盟15国40％的人口和50％的生产总值欧盟的土地使用示意图，其中红点为大都市地区伦敦巴黎米兰慕尼黑汉堡一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（二）顺应未来发展趋势的需要我国劳动人口与赡养人口在空间上的分离，是区域公共服务差距过大的重要原因。一般来讲，经济的集聚应相应带动人口的集中。但在我国，由于城乡二元结构及其他方面的体制原因，劳动人口难以在打工地区定居，因而需要赡养的家属很难与外出打工的亲人共同居住。其结果：吸收外来劳动力的发达地区享受了这些劳动力创造的产值和税收，却不向这些劳动人口及其家属提供公共服务流出劳动力的欠发达地区，由于青壮年劳动力的外流，创造产值和税收的能力减弱，然而却要为外出劳动力留下的家属提供公共服务，导致区域间公共服务差距过大一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（三）实现人口、经济、资源环境协调发展的需要从经济布局与资源分布看，我国许多地区经济的集聚已经与当地资源承载能力不相适应一些地方单纯追求经济总量，在水资源严重匮乏的地区发展高耗水产业，为了维持当地生产生活，不得不从外地调水或靠超采地下水维持一些能源资源短缺的地区，却继续发展高耗能产业，为了维持再生产，也不得不长距离调运能源资源。经济的集中与资源分布的不一致，使我国大规模长距离跨区域调动资源的压力越来越大一、为什么要推进形成主体功能区？Why?发达国家虽然城市化已经发展到较高的程度，但整体上开发强度并不高。而我国的一些地区，开发强度已经达到或超过了这些国家的水平一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（三）实现人口、经济、资源环境协调发展的需要科学开发我们十分宝贵的国土空间，必须要明确哪些区域要重点开发，哪些区域不应开发，以及各类区域的开发强度，使集聚经济的地区集聚相应规模的人口，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，从而从根本上扭转生态环境恶化的趋势，促进人口、经济、资源环境的空间均衡一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（四）增强区域调控针对性和有效性的需要在党中央提出的推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略指引下，几年来促进区域协调发展取得重要进展，制约各区域发展的突出问题得到了一定程度的缓解，四大板块都呈现出良好的发展势头；区域协调互动机制正在逐步形成，区域间优势互补的功能得到进一步发挥；公共服务的差距趋于缩小但是，我国区域发展中的很多问题还没有得到根本解决，实现区域协调发展还有很长的路要走。以行政区为单元编制规划、制定政策、安排投资，易缺乏针对性单纯按产业或领域制定财政政策和投资政策，难以有效引导不同区域发挥比较优势，也难以有效解决不同区域发展面临的急迫问题不考虑不同地区发展条件的差异，用同一标准来评价各地区经济社会发展的成就，难以对地方政府的工作作出客观评价一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（四）增强区域调控针对性和有效性的需要把区域发展总体战略落到实处，必须实施更有针对性、更有效的区域政策，必须在四大板块的基础上进一步细化或者缩小区域政策实施的空间单元细分区域政策单元是加强区域调控的重要经验一、为什么要推进形成主体功能区？Why?德国往往针对特定问题，把国土空间划分为若干细小的空间单元，按照空间单元实施相关政策，来解决特定问题。如为编制区域规划，在全国确定112个规划区；为解决就业问题，在全国划分271个劳动力市场区等等

——德国的区域规划单元一、为什么要推进形成主体功能区？Why?（四）增强区域调控针对性和有效性的需要科学开发我们十分宝贵的国土空间，必须细化和缩小区域政策单元，要求我们区别对待、分类引导，根据不同区域的功能定位，提出不同的发展要求，配套实施更细致、更有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核，从而增强区域调控的有效性战略目标主体功能区的定位和发展方向分类管理的区域政策主体功能区战略的实施二、推进形成主体功能区要形成什么？What?（一）战略目标总体目标：构筑协调、和谐、可持续的家园经济持续增长城乡区域差距缩小可持续发展能力增强国际竞争力提高二、推进形成主体功能区要形成什么？What?二、推进形成主体功能区要形成什么？What?

具体目标:基本形成功能定位清晰的国土空间格局基本实现人口分布与经济布局相协调基本实现人口和经济的分布与生态环境相协调基本实现公共服务均等化基本实现人口分布与经济布局相协调实行大区域均衡、小区域集中的开发模式，主要的城镇化空间集中全国60%左右的人口和70%左右的经济。农业空间和生态空间在经济总量继续增加的同时，人口总量有序减少自然保护区等生态功能区的生态功能得到有效恢复和提升，生态系统稳定性增强。优化开发和重点开发区域通过控制开发强度，形成生活空间、生产空间和生态空间结构合理、疏密得当的空间格局基本实现人口和经济的分布与生态环境相协调通过有序转移人口、逐步加大财政转移支付力度，以及适度发展资源环境可承载的产业，使限制开发和禁止开发区域公共服务和生活条件得到明显改善，地区和城乡间生活水平的差距缩小基本实现公共服务均等化

基本形成功能定位清晰的国土空间格局优化开发和重点开发区域，成为以集聚经济和人口为主体功能，同时具有提供生态产品和农产品功能的城镇化空间；限制开发和禁止开发区域，成为以提供农产品和生态产品为主体功能，同时具有发展其他适宜经济功能的农业空间和生态空间优化开发重点开发限制开发禁止开发集聚经济人口食物供给资源保障生态服务生态及人类遗产保护二、推进形成主体功能区要形成什么？What?（二）主体功能区的定位和发展方向优化开发区域：是指经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出的区域。提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在过度开发隐患，必须优化发展内涵的迫切要求，也是面对日趋激烈的国际竞争，增强我国国家竞争力的战略需要二、推进形成主体功能区要形成什么？What?（二）主体功能区的定位和发展方向要成为提升国家竞争力的重要区域，全国重要的人口和经济密集区，带动全国经济社会发展的龙头。要把提高增长质量和效益放在首位，保持经济持续增长，提升参与全球分工与竞争的层次，率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和发展方式转变，率先完善社会主义市场经济体制优化开发区域：二、推进形成主体功能区要形成什么？What?（二）主体功能区的定位和发展方向重点开发区域：是指有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚经济和人口条件较好的区域。提出重点开发区域，既是落实区域发展总体战略，拓展发展空间，促进区域协调发展的需要，也是避免经济发展过于依赖少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要重点开发区域也不是全部国土都要开发，必须控制开发强度；在集聚经济的同时，必须集聚相应规模的人口；在推进工业化和城镇化的同时，要切实保护好耕地，降低资源消耗，减少对生态环境的损害二、推进形成主体功能区要形成什么？What?（二）主体功能区的定位和发展方向重点开发区域：要成为集聚经济和人口的重要区域，支撑全国经济发展的重要增长极。要在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，推进工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发和禁止开发区域的人口转移。要区分近期、中期和远期开发时序，对目前尚不需要开发的区域，要作为预留发展区域予以必要的保护山西省级重点开发区太原重点开发区：包括太原市的杏花岭区、小店区、迎泽区、尖草坪区、万柏林区、晋源区和清徐县，以及晋中市榆次区、介休市、祁县、平遥县、孝义市、汾阳市13个市县区。运城重点开发区：包括运城市盐湖区、永济市、闻喜市和侯马市4个市、区。长治-晋城重点开发区：包括长治市市辖区（城区、郊区）、长治县、晋城市市辖区（城区）、高平市、泽州县5个市县区。五小片区是：大同市市辖区（包括城区、矿区、南郊区、新荣区）、临汾市尧都区、忻州市忻府区、阳泉市市辖区（城区、矿区、郊区）、朔州市朔城区。“一群、一带、两轴、多点”二、推进形成主体功能区要形成什么？What?（二）主体功能区的定位和发展方向限制开发区域：是指关系国家农产品供给安全和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。提出限制开发区域，既是从全局上遏制生态环境恶化趋势和解决耕地减少过多过快问题的迫切需要，也是从根本上提高这些区域人民生活水平的长远之计二、推进形成主体功能区要形成什么？What?（二）主体功能区的定位和发展方向限制开发区域：

主要是限制大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动，不是限制其资源环境可承载的产业发展，更不是限制社会发展。同时，通过相应的财政补偿，使其公共服务和生活条件得到改善；通过提高人口受教育水平，人口自愿并有能力转移到其他区域，减轻人口压力和就业压力二、推进形成主体功能区要形成什么？What?（二）主体功能区的定位和发展方向限制开发区域：要成为保障国家农产品安全的重要基地，保障国家生态安全的重要区域。农业地区要以发展农业为首要任务，切实保护耕地，着力提高农业综合生产能力。生态地区要以生态修复和环境保护为首要任务，增强水源涵养、水土保持、防风固沙、维护生物多样性等的能力。要在保护和发挥农业功能、生态功能的前提下，适度发展矿产资源开采、旅游、农林产品加工以及其他生态型产业。坚持点状开发，严格控制开发强度，在现有基础上集约建设城镇，重点增强城镇的公共服务功能，引导农村人口和生态地区超载人口逐步有序转移。严格保护自然植被，禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒、开垦草地和湿地等行为

山西省限制开发区１、国家级限制开发区（生态地区）包括黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区的18个县：神池县、五寨县、岢岚县、河曲县、保德县、偏关县、吉县、乡宁县、蒲县、大宁县、永和县、隰县、汾西县、中阳县、兴县、临县、柳林县、石楼县。２、省级限制开发的生态地区包括34个县区，娄烦县、广灵县、灵丘县、浑源县、左云县、朔州市平鲁区、右玉县、盂县、平顺县、黎城县、壶关县、武乡县、沁县、沁源县、沁水县、陵川县、五台县、繁峙县、宁武县、静乐县、榆社县、左权县、和顺县、昔阳县、古县、安泽县、浮山县、芮城县、平陆县、垣曲县、吕梁市离石区、方山县、岚县、交口县。３、省级限制开发的农业地区包括34个市县区，古交市、阳曲县、阳高县、天镇县、大同县、山阴县、应县、怀仁县、平定县、潞城市、襄垣县、屯留县、长子县、阳城县、原平市、定襄县、代县、寿阳县、太谷县、灵石县、霍州市、曲沃县、翼城县、襄汾县、洪洞县、河津市、临猗县、万荣县、新绛县、稷山县、夏县、绛县、文水县、交城县。二、推进形成主体功能区要形成什么？What?（二）主体功能区的定位和发展方向禁止开发区域：是指依法设立的各类自然文化保护区域。包括自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等。要成为保护自然文化遗产的重要区域。包括：有代表性的自然生态系统保护区，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址。要依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，保持原真性、完整性，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，引导人口逐步有序转移类型级别个数面积（平方公里）占全省国土面积的比例（%）自然保护区国家级5829.40.5省级4010749.96.7小计4511579.27.4世界文化自然遗产22.3★0.0重点文物国家级274--省级428--小计702--重点风景名胜区国家级51607.41.0省级7948.50.6小计122555.91.6森林公园国家级183831.92.5省级28887.90.6小计464719.83.0地质公园国家级414230.9省级81221.60.8小计122644.61.7重要水源地36--合计85519343.2★★12.3基本特征高强度、高效率、集中式分散式、较低强度、面状自然面貌优化开发重点开发限制开发禁止开发城市地区农村地区生态地区主体功能区的空间结构主体功能区规划的层次主体功能区规划的政策规划制定中需处理好的重大关系三、怎样推进形成主体功能区How?通过制定规划确定四类主体功能区部分国土四或三类国家划定以外的全部国土覆盖全部陆地国土四类（一）主体功能区规划的层次三、怎样推进形成主体功能区How?（一）主体功能区规划的层次三、怎样推进形成主体功能区How?国家主体功能区规划，主要是解决国土空间开发的全局性问题，包括国土空间开发的指导思想、战略目标、开发原则，国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域的范围、功能定位、发展方向、目标，以及政策、法律法规、规划、绩效考核等方面的保障措施。国家主体功能区不覆盖全部国土（一）主体功能区规划的层次三、怎样推进形成主体功能区How?省级主体功能区规划，一方面要根据国家主体功能区规划，将本行政区范围内国家主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性；另一方面对本行政区国家主体功能区以外的国土空间，根据国家确定的原则，结合本地区实际，确定为省级主体功能区市县两级行政区空间尺度较小，空间开发和管理的问题更具体，不必再划定主体功能区,市县的主要任务是：落实国家和省级主体功能区规划对本市县确定的主体功能定位划定功能区，明确各功能区的空间“红线”；结合“十二五”规划编制，明确各功能区的定位、发展方向根据规划，管制开发强度，规范开发秩序等三、怎样推进形成主体功能区How?（一）主体功能区规划的层次实现主体功能区规划确定的发展方向，关键是要调整完善财政、投资、产业、土地、人口管理、环境政策和绩效评价办法（二）主体功能区规划的政策三、怎样推进形成主体功能区How?

建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制

三、怎样推进形成主体功能区How?（二）主体功能区规划的政策确定国家基本公共服务的范围、水平及其支出标准，据此修订现行转移支付制度中的标准支出提高自然保护区单位面积管护经费标准财政政策:

实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政策三、怎样推进形成主体功能区How?（二）主体功能区规划的政策政府投资：按主体功能区安排的政府投资，重点支持限制和禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护按领域安排的政府投资，也要与各主体功能区的定位相一致

实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策三、怎样推进形成主体功能区How?（二）主体功能区规划的政策产业政策：修订产业结构调整指导目录，制定和实施适用于不同主体功能区发展定位的产业指导目录研究调整和完善固定资产投资方向调节税，根据主体功能区和产业政策对投资项目实行差别税率对不同主体功能区的投资项目实行不同的占地、耗能、耗水和排放标准

确保全国耕地保有量18亿亩目标，实行差别化的土地利用政策，促进集约用地、节约用地三、怎样推进形成主体功能区How?（二）主体功能区规划的政策土地政策：限制开发和禁止开发区域要实行严格的土地用途管制，严禁水面、湿地、林地等生态用地改变用途严格控制优化开发区域建设用地规模，适当扩大重点开发区域建设用地规模。严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，研究和完善与吸纳外来人口相适应的城市建设用地政策

按照主体功能定位引导人口有序流动并定居三、怎样推进形成主体功能区How?（二）主体功能区规划的政策人口政策：优化开发区域应对有稳定就业和住所的流动人口逐步实现本地化，重点开发区域应更多地吸纳外来人口引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移推进户籍管理制度以及与其挂钩的教育、医疗、社会保障、住房等领域的改革支持限制开发和禁止开发区域发展职业教育和技能培训，提高劳动者跨区域转移就业的能力

根据功能定位和环境容量，实行分类管理的环境政策三、怎样推进形成主体功能区How?（二）主体功能区规划的政策环境政策：对不同主体功能区实行不同的污染物减排目标对不同主体功能区实行不同的产业准入环境标准对不同主体功能区实行不同的排污许可

建立和完善全面落实科学发展观，符合推进形成主体功能区要求的绩效评价体系三、怎样推进形成主体功能区How?（二）主体功能区规划的政策绩效评价：优化开发区域，实行优化经济结构和转变发展方式优先的绩效评价重点开发区域，实行提高工业化和城镇化水平优先的绩效评价限制开发区域，实行生态保护和修复优先的绩效评价禁止开发区域，实行自然文化遗产保护优先的绩效评价（三）规划制定中需处理好的重大关系1、开发和发展的关系2、主体功能区与区域发展总体战略的关系3、主体功能区规划与其他空间规划的关系三、怎样推进形成主体功能区How?1、开发和发展的关系三、怎样推进形成主体功能区How?开发与发展这两个词在英文中都可以翻译为development，但英文中development的含义比较宽广，一块土地的利用可以叫development，整个国家的发展也可以叫development。而在汉语中，开发与发展的概念是有区别的从微观上讲，对土地等自然资源进行利用的各种生产建设活动都可以看作是开发，即只要“动土”就属于开发。从宏观上讲，开发是指大规模推进工业化和城镇化的生产建设活动，其直接表现形式是形成人口和经济的密集区发展更多强调的是综合性进步的过程开发只是实现发展的途径之一三、怎样推进形成主体功能区How?1、开发和发展的关系1、开发和发展的关系三、怎样推进形成主体功能区How?要辩证地看待开发与发展的关系。限制开发不等于限制发展，不开发或者小规模的开发同样可以带来很好的发展；大开发可能带来大发展，也可能带来更大的后患。两者既有重叠也有不同之处，既有联系也有区别三、怎样推进形成主体功能区How?2、政府与市场的关系推进形成主体功能区，构建区域发展新格局，是政府规范国土空间开发行为的需要，是国家战略意图的体现。优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域的确定，是对国土空间综合分析评价基础上，政府提出的管制国土空间开发行为的准则，是市场经济条件下政府加强和改善宏观调控的重要举措

三、怎样推进形成主体功能区How?2、政府与市场的关系市场经济国家的政府，一般对产业发展干预很少，但对空间开发则管制很严格。比如德国政府长期以来实行自上而下的规范空间开发秩序的空间规划体系，荷兰政府编制了5个国土空间规划，日本政府编制了6个国土规划，韩国政府编制了4个国土规划。这些规划都具有较强的约束性，既约束政府的行为，也约束市场主体的行为。其共同点都是着眼于经济发展中所面临的人口经济与资源环境挑战，通过明确国土空间开发战略，对空间要素进行整体谋划，引导和约束空间开发行为，形成合理的空间结构，实现支撑经济发展、推进国土均衡开发、缩小区域差距、促进可持续发展的目标三、怎样推进形成主体功能区How?2、政府与市场的关系推进形成主体功能区，既要充分发挥市场配置资源的基础性作用，更要充分发挥政府对空间开发的管制功能三、怎样推进形成主体功能区How?2、政府与市场的关系我国空间开发中出现的矛盾和问题，除空间管制原则缺失、空间规划不到位外，还有政策方面的原因 全国统一的产业政策，全国统一的土地政策，单纯按产业或领域安排的投资政策等，都没有体现国土开发空间的差异性，不能有效克服市场主体开发行为的盲目性三、怎样推进形成主体功能区How?2、政府与市场的关系因此，政府不仅要编制主体功能区规划，明晰国土空间开发的基本框架；而且要按照不同区域的主体功能定位，制定并实施配套的区域政策。这样，才能有效引导市场主体按照区域主体功能定位，更加合理有效地配置各种资源，调整优化产业结构、企业结构和产品结构，确保区域主体功能的实现三、怎样推进形成主体功能区How?3、主体功能区规划与其他空间规划的关系编制主体功能区规划，强化对空间开发、空间结构的引导，是在市场经济条件下转变政府职能，加强和改善宏观调控的重要举措过去空间开发中出现的许多矛盾和问题，体制原因是根本，但与缺乏整体性的空间规划指导也密切相关。虽然各部门、各级政府都制定了许多规划，但各类规划都相互独立、自成一体。单从每一个规划看，可能都是合理的，但综合起来并落实到同一空间就可能出现矛盾。特别是经济社会发展规划、城市规划、土地规划之间功能定位不清、内容分工模糊、互不衔接协调，缺乏对空间开发秩序的整体规范和协调指导，这是目前规划体制中存在的一个突出问题三、怎样推进形成主体功能区How?3、主体功能区规划与其他空间规划的关系全国主体功能区规划，为未来的国土开发活动提供了一个基本框架，是一个战略性、基础性、约束性的空间规划，是在我国区域发展总体战略背景下对国土空间开发进行的战略性谋划，是为衔接协调各类涉及空间开发规划提供基本依据的基础性规划，是既约束市场主体的开发行为也约束政府行为的约束性规划。按照社会主义市场经济体制的改革方向，理顺规划体系、完善规划体制，就是要逐步建立以国民经济和社会发展规划为统领，以主体功能区规划为基础，城市规划和土地规划为支撑的定位清晰、功能互补的规划体制三、怎样推进形成主体功能区How?3、主体功能区规划与其他空间规划的关系主体功能区规划土地利用规划城镇体系规划农业规划林业规划