农村社会学(第三版) 课件 第16、17章 农村社会保障、城乡统筹

第十六章农村社会保障中国农村社会保障制度的建立有利于缓解农村社会问题，推动农村经济的发展，保障农民的基本生活水平。建立和改革完善农村社会保障体系必须与中国国情和农村经济发展不平衡的实际情况相结合，坚持实事求是、因地制宜、分类实施、量力而行的原则，建立多元化、多层次的保障服务体系。——农村社会保障概述——农村社会救助——农村社会养老保险——农村优抚安置第一节农村社会保障概述一、社会保障与农村社会保障

1、社会保障概念社会保障是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度。“社会保障”一词源于英文“social

security”，具有社会安全的含义。

2、社会保障的内涵（1）社会保障的目的是满足公民的基本需求，确保他们的社会权利的实现。（2）社会保障的供给或管理主体是国家，社会和个人共同参与。（3）社会保障的主要内容是社会保险、社会救济以及其他形式的物质型福利。（4）社会保障的覆盖范围或对象主要是劳动者或工资收入者，但也可能包括全体公民。（5）社会保障的资金来源于政府、企事业单位和个人三个部分。（6）社会保障的实施是政府通过法律手段推行的，一般具有强制性，实施依据是国家立法或行政规定。（7）社会保障的作用是为经济发展提供稳定的社会环境，并且通过提高社会福利推动社会的全面进步，是社会的“安全网”、“减震器”和“助推器”。3、农村社会保障的含义农村社会保障主要是指以法律为依据，国家、社会群体、个人对暂时或永久丧失劳动能力以及因各种原因生活发生困难的农户给予物质帮助的一种社会保障制度。其目的是改善和提高农民的物质文化生活质量，主要包括农村社会救助、农村社会保险、农村社会福利、农村合作医疗保障、农村优抚安置等内容。

二、中国农村社会保障体系中国现有的农村社会保障模式是“农民家庭自筹保障为主，国家保障和集体保障为辅，重点在救助保险和福利服务层面上。农村社会保障方案包括农村社会救助、农村社会保险、农村社会福利、农村军人保障。农村社会互助是社会保障的补充，在政府的倡导、组织、引导下，社会团体和社会成员自愿参与社会捐赠、社会帮助、邻里互助等形式的社会活动的一种社会保障。

三、中国农村社会保障的发展

1、1949—1965年：农村社会保障初步建立阶段新中国成立初期，农村社会保障的重点在社会救助特别是救灾工作上，救助对象主要是灾民、农村贫困地区和农村“五保户”，着重进行灾害统计、防灾备荒和难民救助工作。

2、1966—1977年：农村社会保障异常发展阶段这一阶段，就整个中国的社会保障来说处于停滞阶段，但是在农村“一方面传统的较完善的社会救助、社会福利和优抚安置等保障进一步朝着‘吃得到却吃不好’的‘大锅饭’体制迈进；一方面新兴的农村合作医疗制度被当作‘新生制度’大力推广”。3、1978—1985年：农村社会保障恢复阶段这一时期，社会救助、社会福利和优抚安置方面进行了一些恢复性工作，农村社会保障制度方面主要是农村扶贫制度的建设，强调开发扶贫和生产性救济。而农村合作医疗制度在新经济体制下逐步解体。

4、1986年至今：农村社会保障改革与创新阶段1986年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第七个五年计划的建议》中，第一次在国家最高层次的文件中清晰而明确地提出了“社会保障”概念，使中国的社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等社会保障性质的制度统一归并到社会保障制度中。第二节农村社会救助

一、什么是农村社会救助

社会救助译自英文“social

relief”。按汉语习惯，“relief”通常被译为救济。社会救助指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。

二、社会救助的基本原则社会救助应遵循五条基本原则：与经济社会发展水平相适应；与其他社会保障制度相衔接；保障基本生活；鼓励劳动自救；公开、公平、公正、及时。

三、农村社会救助的对象

农村社会救助的重点对象是农村基本上没有劳动能力、无依无靠、无生活来源的老人、残疾人和孤儿。农村社会救助对象按照人口群体划分，可分为：老年人救助；未成年人救助；病人救助；残疾人救助；患难者救助；不幸者救助。农村社会救助对象按照社会救助的不同形式可分为：（1）受灾农民，（2）扶贫对象，（3）“五保户”，（4）特殊对象。四、社会救助的内容（一）最低生活保障制度农村最低生活保障制度是对家庭成员人均收入低于当地最低生活标准的农村居民，由国家和乡村集体给予差额补助的社会救助制度。最低生活保障制度应做到经常化、规范化、制度化，必须遵循以下原则：（1）政府保障原则，（2）基本保障原则，（3）普遍化原则，（4）整体性原则。（二）农村社会福利农村社会福利主要是指国家和社会依照法律，对农村无劳动能力、无经济收入和无法定抚养人的孤寡老弱病残农民提供福利性补贴以及各种公益事业，以改善农民的物质文化生活。主要是通过在农村开办福利院、敬老院、光荣院等，对无劳动能力、无经济收入和无法定扶养人的孤寡老弱残疾农民实行“五保”制度，实施内容大都属于“社会救助”范畴。目前的“五保”供养方式分为集体供养和分散供养两大类，具体有五种：（1）网络供养：以乡镇敬老院为五保服务中心，统一管理全乡镇五保工作。（2）统供分养：乡镇或村统一制定供养标准，统一筹集分配供养款物，五保对象则是在原有家中生活，村中有保护服务组提供日常的生活服务。（3）承包供养：由五保对象与其亲属或邻居自愿协商，签订供养协议或遗赠协议，在建立了供养关系后，供养者承担全面供养的义务。（4）集中供养：乡、镇、村等开办敬老院、福利院等，院内集中供养五保对象。（5）合作养老保险辅助供养：通过由集体交纳保费，乡、镇、村的养老保险理事会或养老保险基金会给予五保对象特殊照顾。（三）紧急生活救助指对遭受自然灾害的农民进行紧急救助，一次性发放救助金以及各种救灾物品。中国的救灾工作主要有两方面：一是最大限度地减轻灾害造成的人员伤亡和直接经济损失，二是有效保障受灾群众吃、穿、住等基本生活。救助的形式主要有：保证对灾民的口粮供应；为灾民提供一定数量的衣服、被褥等；为房屋倒塌的灾民搭建临时居所，并提供建房救助款物；为患病的灾民提供医疗救助款。五、农村社会救助存在的问题及对策（一）传统“救助”观念的消极影响农村社会救助存在传统“救助”观念的消极影响。中国普遍认为“贫富是个人自己的事”，个人对自己的贫穷负责的个体主义贫困观，无论在城镇还是农村都具有广泛的社会认同。

（二）完善农村社会救助的对策要解决农村社会救助现有的问题，必须对社会救助制度进行改革。只有按照现代社会保障制度的要求，调整社会救助系统的结构和内容，实现社会救助的科学化、程序化、法制化、社会化，才能真正发挥农村社会救助的作用，保障农民的基本生活权益。首先，转变观念。其次，科学地制定贫困线标准和确定救助对象，尽快在农村建立并完善农村最低生活保障制度。再次，加快社会救助工作的社会化进程，合理筹集农村社会救助资金。最后，进一步制定并完善农村社会求助的相关法律法规。第三节农村社会养老保险一、农村社会养老保险的特征农村社会养老保险主要指国家和社会依照法律，在农村征收养老保险费，建立专门的农村社会养老保险基金，为因年老而丧失劳动能力的农村社会劳动者提供一定形式的物质帮助，以保障其基本的生活需求的社会保险形式。具体特征是：（1）社会福利性。（2）参加人员的普遍性。（3）基金筹集来源的多元性。（4）投保人在交费标准、投保方式、领取时间等方面的灵活性。（5）投保人享有养老金权益的专一性。（6）采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法。

二、农村社会养老保险的基本原则建立农村社会养老保险必须遵循以下原则：（1）保障水平与农村生产力发展和各方面承受能力相适应的原则。（2）养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救助等形式相结合的原则，采用以家庭养老为主体，养老保险、社会救助和群众互帮互济为补充的养老模式。（3）效率优先、兼顾公平原则。（4）权利与义务对等原则。所有参加农村社会养老保险的公民一律享有平等的权利和义务。（5）自我保障为主，集体(含乡镇企业、事业单位)调剂为辅，国家给予政策扶持的原则。（6）政府组织和农民自愿相结合的原则。采取宣传教育、典型示范和国家支持等办法，引导农民自愿参加养老保险。三、农村社会养老保险的发展（一）探索阶段（1986—1990年）1986年，国家“七五”计划指出要抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地的经济发展情况，进行试点，逐步实行。（二）试点阶段（1991—1992年）1991年1月，国务院决定由民政部选择有条件的地区，开展建立农村社会养老保险制度的试点工作。（三）推广阶段（1993—1995年）1993年，国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台；同年12月，民政部在江苏张家港市召开“全国农村社会养老保险工作会议”，重点推广江苏省在全省范围全面推进农村社会养老保险的经验。这次会议标志着我国农村社会养老保险进入全面推广的阶段。（四）制度化阶段（1996—1997年）1995年10月国务院转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，指出“在农村群众温饱基本解决、基层组织比较健全的地区逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定，都具有深远意义”。此后，各级政府都对这项工作进行部署、制定工作方案。民政部在总结经验的基础上提出了“强化管理、稳定发展”的工作方针。（五）整顿规范阶段（1998—2008年）1998年，政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交劳动和社会保障部，改变了原有的农村社会养老保险的管理体制；1999年7月，国务院对农村社会养老保险工作做出新的规定，指出目前农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，条件成熟地区应逐步向商业保险过渡。

（六）新农保试点推行阶段（2009年至今）新型农村养老保险是指在基本模式上实行社会统筹与个人账户相结合，在筹资方式上实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会政策相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度。2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》施行，标志着“全民社保”跨越设想，进入实施阶段。新农保依法统筹城乡，目标是建立没有缺失、覆盖上没有遗漏、衔接无缝隙的社会保障制度，使全体人民在养老、医疗等方面都能做到有基本保障，无后顾之忧。2014年年底，中国将全面完成城乡居民社会养老保险制度全覆盖的目标，比预定计划提前8年。四、农村社会养老保险面临的问题与对策（一）农村社会养老保险面临的问题（1）农村老龄化加快。（2）农民工养老保险处于空白地带。（3）思想观念落后。（4）“土地保障”变得越来越脆弱。（5）农村社会养老保险金的保值增值问题。（6）缺乏规范化管理。（二）农村社会养老保险的对策第一，提高认识。第二，明确农村社会保险的法律地位。第三，加强基金管理，确保基金的安全完整。第四，搞好新型农村养老保险与其他社会保障制度的协调和衔接。第五，做好宣传。第四节农村优抚安置一、什么是农村优抚安置农村优抚安置主要指对对国家和社会有功劳的农村特殊社会成员，依照法律给予补偿和褒扬的一种社会保障制度，是优待、抚恤、安置三种待遇的总称。

二、优抚安置的意义（一）从社会保障角度看优抚安置优抚安置是出于维护国家和民族自身利益的需要，具有十分重要的政治意义，其作用在于保证国家与社会的稳定和发展，推进社会经济繁荣，鼓舞士气。

（二）从“社会交换”角度看优抚安置社会交换理论的一个重要特征是用价值和报酬分析社会行为。根据交换理论，优抚安置可以看作优抚安置对象“参军报国”这种社会行动所获得的“报酬”的一部分，是一种补偿性“报酬”。首先，军队、国防的目标是国家安全，这种公共产品的效益关系直接关系到每一个公民的切身利益，这一行动必然得到人民群众的拥护和优待。第二，“维护国家安全”是每一个公民的义务，但只有少数人真正履行这项义务，同时参军意味着他将失去其他选择与获得的机会，这一机会成本应得到补偿。第三，军人的退伍、退休、伤残甚至死亡还会产生更大的“成本”，但这些情况无法预计。由于这些损失对军人及社会的影响巨大，事后的补偿就显得格外必要。而补偿的额度应由贡献大小和损失大小而定。三、优抚安置资金的筹集与给付（一）优抚安置的资金优抚安置的资金有三个来源渠道：一是国家财政拨款，通过国民收入的再分配，形成专门的优抚安置基金，由民政部门管理，这是优抚安置资金的主要来源；二是社会募集统筹，即从企业、民间组织以及个人捐助取得优抚安置资金；三是个人投保，在优抚保险项目中，优抚对象个人以投保的方式投入一部分优抚保障金，如医疗保险金、养老保险金、人寿保险金等。（二）优抚安置的给付方式优抚安置保障基金的给付方式分为两大类：一类由地方民政部门和军队有关部门直接发放到优抚对象手中，法定的抚恤对象和安置对象都可以按规定得到抚恤费和安置费；另一类是补助，只向一部分生活有困难的优抚对象提供。四、优抚安置工作的发展优抚安置是国家稳定、社会进步、经济繁荣的保证，与国家政治利益紧密相连，集中体现了党和国家的意志。（1）保障范围逐步扩大。（2）保障形式多样化。（3）优抚对象扩大、待遇不断提高。（4）优抚社会化有较大发展。

五、农村优抚安置的主要问题与对策（一）农村优抚安置的主要问题（1）国家抚恤补助标准，特别是重点对象抚恤标准偏低。（2）社会竞争的能力先天不足。（3）观念落后。（4）回乡退伍军人的安置问题突出。（5）优待金的社会化筹集程度低。

（二）解决农村优抚安置问题的对策要解决上述问题，必须加大中央和地方财政投入，进一步提高重点优抚对象的抚恤补助标准，切实保证他们的生活水平达到或高于当地人民群众的生活水平。其中关键是建立并完善优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，使其与经济社会发展保持同步。

基本概念社会保障农村社会保障农村社会救助农村最低生活保障农村社会保险农村社会福利农村社会养老保险农村优抚安置学习讨论题1.中国农村的社会保障体系是什么？彼此在什么关联？2.如何解决农村流动人口或农民工的社会保障问题？3.农村优抚安置工作与国防建设和经济社会发展有着怎样的关系？4.怎样建立“城乡合一”的社会保障体制？第十七章城乡统筹

城乡统筹的关键是转变二元社会经济结构，不断推进农村劳动力向第二、三产业转移，使城乡经济社会协调发展，让农民的生活、观念现代化，从而实现城乡一体化。城乡统筹可以包括城乡经济联动、社会的趋同、空间的融合和制度的一体。中国城乡统筹发展的路径是制度创新和壮大县域经济。——城乡统筹概述——城乡统筹的背景和现有模式

——中国城乡统筹发展的途径第一节

城乡统筹概述

一、城乡统筹的含义（一）城乡统筹的概念

城乡统筹是中共十六届三中全会《关于完善社会主

义市场经济体制若干问题的决定》中提出的“五个统筹”

中的一项，城乡统筹就是要更加注重农村的发展，解决

好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城镇支持农

村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡

发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、

以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济

的可持续发展。

（二）城乡统筹和城乡一体化

城乡一体化指相对发达的城镇和相对落后的农村，

打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和

优化组合，促使生产力在城镇和乡村之间合理分布，逐

步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，使城镇和乡村融

为一体。城乡统筹是为实现城乡一体化而采取的方法。二、城乡统筹的根本目标（一）马克思关于城乡融合的论述在城乡关系上，马克思坚持的是“同一—对立—融合”的历史辩证法。（二）毛泽东的城乡统筹思想毛泽东正是从国民经济协调发展高度提出合理分配农、轻、重工业投资比例，协调以工农为主的城乡关系。（三）党和国家当前关于城乡统筹的论述推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣”。三、城乡统筹的主要内容

（一）统筹城乡发展规划

将城镇和乡村作为一个统一整体，为保证城乡之间

要素（人口、商品、资本等）合理流动而调整城乡空间结构、统筹基础设施，使城乡融为一体。城乡统筹规划属于区域规划，是城镇规划和乡村规划的上位规划，战略性指导它们的编制

。

（二）统筹城乡产业发展统筹城乡产业发展，就是政府这一主体，以城乡为统一空间载体，统一筹划城乡各产业和部门及产业要素，推进产业高级化、结构比例与空间布局合理化，把劳动力、资本、自然资源和技术等生产要素组合及其生产力优化配置到更佳状态，推动城乡之间经济社会等方面协调发展。从各产业生产力水平、空间布局、产业要素比例三方面来看，城乡产业发展统筹的基本内容为统筹城乡产业现代化发展水平、统筹城乡产业空间布局、统筹城乡就业三个主要方面。

（三）统筹城乡资源配置统筹城乡资源配置就是引导土地、资本、劳动力、技术、人才、信息等资源在城乡之间的流动，创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境。

（四）统筹城乡社会事业

统筹城乡社会事业主要集中在教育、医疗卫生、文化、社会保障等民生方面。

（五）城乡统筹的意义统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求，既然是“全面建设”，农村这块短板就是工作的重点，当然难点也在农村。具体而言，就是农村经济更快发展、农村民主更加健全、农村科教更加进步、农村文化更加繁荣、农村居民生活更加殷实，建设惠及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会，必须统筹城乡发展，并把小康建设的重点放在农村，加大以工促农、以城带乡的力度，由城乡分治最终走向城乡协调发展。第二节

城乡统筹的背景和现有模式

一、城乡关系的演进历程

（一）城乡关系演进阶段

人类历史上，城乡关系大致可分为“乡育城镇”、“城乡分离”、“城乡融合”三个阶段。（二）国外城乡关系演变和启示——英国的发展给我们的启示是发展小城镇是实现城镇化的重要途径，发展工业化建立完整的人口流动“推—拉”机制，对完成农村劳动力向城镇转移意义重大，政府在城镇化过程中作用巨大。——美国非农化和城镇化经验的启示是要坚持农业发展在国民经济中的基础地位，重视工业发展的同时兼顾第三产业发展，另外，交通运输网的完善对城镇发展作用巨大。——二战后日本稳步实现城乡一体的启示是以工业发展为直接推动力提高国家经济水平并带动剩余劳动力转移，工业反哺农业过程中要加强立法、资金支持、农民合作组织建设和加强科教兴农，通过科教兴国成为世界制造中心与技术中心。

（三）中国城乡关系的历程1、城乡交流阶段（1949-1952）人口、生产要素

可自由流动。2、城乡阻隔阶段（1953-1957），农业支援工业。3、城乡分离阶段（1958-1978），城乡“二元”体

制

确立，城乡人口和生产要素不能自由流动，通过工

农产品交换差价，扩大了城乡差距。4、乡村推动城镇阶段（1978-2002），以“放权让利”为特征。5、统筹城乡发展阶段（2002-2008），以“反哺”为特征。二、城乡统筹的解释理论

（一）二元结构论——美国经济学家刘易斯拐点，就是指剩余劳动力转

移结束的点，此时农业部门和工业部门劳动力工资水平

相等。转移的过程，正是农业和工业部门生产率不断提

高的过程。——刘易斯—拉尼斯—费景汉模型改进了刘易斯模

型，认为农业劳动生产率提高和农业剩余产品是农业剩

余劳动力转移的先决条件。——美国经济学家托达罗在此模型上修改了城镇充分

就业的假设条件。——乔根森认为农业剩余和消费结构变化都促使农业

劳动力转移，又对这一模型进行了修改。

（二）核心边缘论

核心边缘理论由弗里德曼系统阐述，主要研究非均

衡发展，是关于区域发展或开发的理论它将区域划分为

发达空间单元的集合结构的核心区，落后空间单元的集

合结构的边缘区，核心区从边缘区吸收生产要素而后产

生大量创新（如技术、社会或文化体制等），这些创新

又从核心区向边缘区扩散，引导边缘区经济活动、社会

文化结构和聚落分布等。

具体可以有三种空间作用，决策传播、移民迁徙和

投资转移。

（三）传统农业改造论

舒尔茨用收入流价格理论解释传统农业停滞落后、

不能成为经济增长源泉的原因，认为要改造传统农业使

之成为经济增长的源泉，缩小城乡差距。参见梁小民：《舒尔茨及其〈改造传统农业〉》，载《世界经济》，1985（11）。

（四）新兴古典城镇化理论

新兴古典城镇化理论以杨小凯等学者为代表创立，

主要分析专业化分工对城镇化的作用，认为“城镇的起

源、城乡分离都是分工演进的结果”，城乡差别是从自

给自足演进到完全分工过程中必然会出现的一种状态。

（五）网络开发论

网络开发论注重点线面结合，整体推进，认为一个

地区

经济发展到一定阶段后会形成增长极（即各类中心

城镇）和增长轴（即交通沿线），增长极和增长轴的影

响辐射到更大范围，并形成商品、资金、技术、信息、

劳动力等生产要素流动网络。该理论强调增长极与区域

生产要素的交流，促进地区经济一体化，特别是城乡一

体化。三、城乡统筹的发展模式（一）城镇工业导向模式城镇工业导向模式最先由刘易斯提出，强调城镇的中心作用，资源要素从城镇流向农村，城镇现代工业部门不断吸收农村剩余劳动力。这种模式适合城镇发达、农村落后区域。（二）小城镇发展模式小城镇包括县（县级市）所在城、县区属镇和农村中心镇，以及大城市的卫星城镇，是城镇经济和农村经济的结合部，也联系着工业和农业。小城镇既接受城镇的辐射也推动农业产业化和现代化建设，能够吸纳大量的农村剩余劳动力，优化县域产业结构。（三）城乡边缘区模式普莱尔定义城乡边缘区为“位于城乡之间，以城镇土地利用方式和乡村土地利用方式相混合为典型特征，人口和社会特征具有城乡过渡性质的一种独立又独特的地域”，城镇发展到一定程度后，企业和市民外迁，以及农村非农化发展、农业政策的保护和城镇对农产品的需求共同促进了城乡边缘区的形成。（四）农村综合发展模式该模式认为城乡隔离、农村