美国应对金融危机的经济刺激措施及实施情况2

美国应对金融危机的经济刺激措施及实施情况2010/08/11为应对大萧条以来最严重的金融危机，美国政府、财政部和美联储联手推出力度空前的金融救援和财政刺激计划。在危机发展的不同阶段，连续不断出台了一系列救市措施，从金融救援到实体解困，从应急式的“危机处理”到长期性的“结构调整”，其使用频率之高、政策范围之广、实施力度之强实属罕见，对遏制经济深度下滑，提振美国经济，促进美国可持续增长的基础起到了积极作用。一、着眼于应对金融危机的金融救援与经济刺激计划在应对经济危机的过程中，美国政府重拾国家大规模干预经济的手段，建立起一套比较系统的危机应对机制和政策框架。金融救援计划（一）金融救援的目标与途径美国金融机构在这次金融危机中损失惨重。数据显示，金融机构的资产减记规模相当于其国内生产总值(GDP)总和的13%，家庭金融资产缩水20%。为挽救频临崩溃的金融系统，危机爆发以来，美国决策当局“三管齐下”，从金融机构资产负债表的资产、负债和所有者权益三方入手，以前所未有的规模和非常规的政策，实施全面的金融救市方案。第一，从资产方来看，危机之后金融机构亏损严重，不得不低价抛售金融资产，导致金融资产价格进一步下跌，救助的办法是政府出资购买金融机构的不良资产。第二，从负债方来看，危机之后金融机构纷纷“惜贷”，导致金融市场上流动性短缺，救助的办法是央行通过各种形式向金融机构提供贷款，试图缓解信贷紧缩的困境。第三，从所有者权益来看，遭受损失的金融机构不得不减少自由资本金，甚至出现了资不抵债的情况，救助的办法是通过直接向有问题的金融机构注入资本金，实施“国有化”控股。（二）美国两轮金融救援计划为实现上述目标和途径，布什政府（7000亿）和奥巴马政府（1.5万亿）实施了总规模达2.2万亿美元的两轮金融援助计划：1、布什政府的金融援助计划（TARP）内容要点：2008年10月3日，美国总统布什批准了《2008年紧急经济稳定法案》，推出有史以来最大规模的7000亿美元计划。主要内容包括：一是授权美国财政部处理问题资产救助计划(TARP），在两年有效期内分步使用7000亿美元资金，通过“资本收购计划”、“目标投资计划”以及“资产保证计划”等购买金融机构受损资产；二是建立问题资产处置计划后，允许财政部向金融机构受损失资产提供保险；三是成立金融稳定监督委员会和独立委员会对法案的实施进行监督；四是要求将美国国债最高法定限额从现有的10.6万亿美元提高到11.3万亿美元，以便为政府实施救援计划留下资金空间；五是将保护纳税人利益放在重要位置；六是增加对丧失抵押品赎回权的房贷申请人帮助。资金来源：主要依靠增发国债，而联储方面筹措资金的渠道则来自资产置换、财政注资和货币政策工具创新（杠杆化），其中，资产置换超过3000亿美元，财政注资2000亿美元，其余部分为货币政策工具创新。资金使用及实施情况：7000亿美元的“不良资产救助计划”（TARP）横跨两届美国政府。TARP下辖8个项目，在保尔森担任财长期间，分配给其的3500亿美元额度主要用于收购银行、保险公司等金融机构的不良资产。到了奥巴马政府，财长盖特纳把TARP余下的3000多亿美元重点用于救助房地产业，以及用于帮助消费者和中小企业贷款等方面。此外，盖特纳还在2009年上任之初用TARP资金做了银行业的压力测试。根据财政部的最新数据，截至今年3月底TARP的账面支出为5355亿美元，剩下的1645亿美元何去何从，目前尚不确定。2、奥巴马政府的金融救援计划（FSP）计划目标：为了刺激消费、投资和借贷信心，奥巴马上台后将解决危机的着眼点从挽救问题银行转移到修复金融系统以促进实体经济复苏方面，实施了总额高达1.5万亿的新一轮综合金融援助计划（FSP）。内容要点：一是美财政部将设置一个名为“金融稳定信托”的新信托基金，帮助清理银行有毒资产。该基金的启动资金为5000亿美元，最终将扩大到1万亿美元。希望这一基金能够推动银行业恢复房贷，以促进经济活力但必须确保每一笔援助资金所产生的放贷都高于没有政府资助时可能产生的水平；二是财政部将联合美联储、联邦存款保险公司和私营机构建立一个“公共-私有投资基金”，目标针对金融机构的不良资产，提供目前私有市场无法提供的融资；三是与财政部相协调，美联储也将扩大一个旨在促进信贷流动的贷款项目，其规模从建立前的2000亿可增至1万亿美元左右，此计划主要针对小型企业信贷、学生贷款、消费者和汽车贷款市场，用于刺激二级信贷市场。美联储的非常规货币政策金融危机以来，尽管实施了大规模的金融救援和问题资产救助计划，但美国金融市场风险溢价仍居高不下，信贷市场紧缩严重，以短期利率为主的传统货币政策传导机制不畅。在此特殊情况下，以“量化宽松，流动性援助”为特点的超常规货币政策成为美联储应对危机的主要工具。（一）连续降息进入零利率时代从2007年9月开始在2008年2月底，美联储连续10次降息，将联邦基金目标利率从5.25%下调至0-0.25%，共下调500个基点，在一年多时间里，将利率政策发挥到极致。同时，美联储通过再贴现率工具适时调整再贴现率总量及利率，明确再贴现票据选择，实现货币信贷总量调控目标，合理引导资金流向和信贷投向，为缓解金融机构资金压力提供了较好的支持。（二）创新流动性管理手段2007年底以来，美联储除了常用的三大传统政策工具（公开市场操作、再贴现和存款贮备金率）外，还启动了“信贷与流动性计划”（CreditandLiquidityPrograms），试图货币政策工具的创新，以对金融市场提供流动性支持。美联储货币政策工具创新主要分五类：第一类是针对存款机构的工具创新：包括期限拍卖工具（TAF）、定期贴现措施（TDWP）、不良资产救济计划（TAPP）；第二类是针对交易商的工具创新，包括一级交易商信贷工具（PDCF）、定期证券贷款工具（TSLF）；第三类是针对货币市场的工具创新，包括资产支持商业票据货币市场共同基金工具（AMLF）、货币市场投资基金便利（NMIFF）等；第四类是针对向借款人和投资者提供的流动性，包括投资者融资便利工具（MMIF）、定期证券借贷工具（TSLF）、商业票据融资工具（CPFF）、定期资产抵押证券贷款工具（TALF）等。这些金融创新工具旨在延长贴现贷款的期限、扩大贴现贷款的对象范围和抵押品范围，降低金融机构的融资门槛和融资成本。美联储为缓解金融危机的影响而推出的多项非常规支持项目已于2010年2月1日到期失效。美联储的多项非常规流动性供应项目已于2月1日结束。预计，大规模的资产收购举措将按计划于1季度末完成。虽然TAF、TALF等少数项目将保留较长时间，但美联储资产负债表的扩张将在1季度末停止。表1美联储“信贷与流动性计划”中的主要创新性流动性投放工具创新政策工具设立日宣布的停止日定期拍卖工具（TAF）2007.12.12未宣布何时停止一级交易商信贷工具（PDCF）2008.3.162010年2月1日期限有价证券借贷工具（TSLF）2008.3.112010年2月1日资产支持商业票据货币市场基金流动性工具（AMLF）2008.9.192010年2月1日商业票据融资工具(CPFF)2008.10.72010年2月1日货币市场投资者融资工具(MMIFF)2008.10.212010年2月1日资产支持证券提供贷款工具（TALF）2008.11.25以新发行的商业抵押贷款支持证券（CMBS）为抵押品的TALF在2010年6月30日终止；以其他证券为抵押品的TALF在2010年3月31日终止与国外中央银行的货币互换2007.12.122010年2月1日

资料来源：美联储（三）对金融机构的直接救助为州政府财政减压（StateFiscalRelief）。总规模约1500亿美元。通过向州政府提供财政支持，避免州政府减少关键社会服务（如教育、医疗、失业保障）和增加税收，从而间接增加或保住就业岗位。向小银行提供资金（ProvideCapitaltoSmallBanks）。总规模300亿美元。用于向小银行及社区银行提供资金，以支持这些银行向中小企业提供贷款。（2）《雇佣激励以恢复就业法案》2010年3月18日，美国总统奥巴马正式签署了一项总额180亿美元的促进就业一揽子方案，即《雇佣激励以恢复就业法案》。《雇佣法》的核心内容是对私营企业价值130亿美元的税收优惠，用以改善2010年对失业者的雇佣状况。“雇佣即减税”政策结合了以下两方面激励措施：其一，雇主可为符合法定条件的新雇员享受社会保障税豁免；其次，如果此后雇主至少连续52周对该员工持续留用并发放工资，便可获得一定的税收抵免。迄今为止，美国超常规的救市政策在稳定金融市场与实体经济方面取得了很大成效。金融市场方面，作为银行间信贷成本指标的3个月LIBOR基本恢复到危机前水平，中长期住房抵押贷款的利率水平也明显降低，消费信贷开始缓慢复苏；实体经济方面，美国经济呈现出政策刺激主导下的强劲复苏，2009年三季度走出衰退，并于去年四季度和今年一季度分别实现5.6%和3.0%的增长。失业率虽然处于9.7%的高位,但基本趋稳。然而一方面，大规模的货币投放和财政刺激计划也带来了美联储资产负债表的急剧膨胀[1]和财政赤字的飙升[2]的，这些救市政策的负外部性将在未来逐步显现。二、着眼于后危机时代的改革与战略规划奥巴马为自己的经济计划设定的目标是，“不仅要振兴经济，还要为持久的经济繁荣奠定新的基础”。因此，在促进经济复苏的同时，美国政府也着眼于改革与长远规划。金融监管改革从2008年3月开始的《现代金融监管构架改革蓝图》，到2009年3月《金融监管改革框架》，再到刚刚通过的美国金融监管法案，改革的核心是注重提升美国政府的权威、注重扩大美联储的职能、控制金融资本的过度投机、注重保护投资者利益。其改革的深度与广度都是美国金融监管体系史上史无前例的。第一个方案：保守方案。2008年3月31日，布什政府领导下的财政部公布了起草于次贷危机爆发前的《现代金融监管构架改革蓝图》。时任财政部长保尔森建议赋予美联储自经济大萧条以来最为广泛的监管金融市场的权力，将7家监管机构精简为3家。提出从规则导向监管向目标导向监管、从机构导向监管向业务导向监管转变、从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。第二个方案：变革方案。2009年6月17日，奥巴马政府公布了《金融监管改革：新基础》，由此拉开了美国自1932年以来最大规模的金融监管改革大幕。改革方案包括三个核心部分：一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”，全面加强对大金融机构的监管；二是设立新的消费者金融保护署，赋予其超越目前监管机构的权力；三是推动提升全球金融监管水平。该方案中，美联储被赋予更大的权力：（1）监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业，除银行控股公司外，对冲基金、保险公司等非银行金融机构也将统统纳入美联储监管视野；（2）取消证券交易委员会(SEC)的联合监管计划，建议由美联储接替SEC行使对投资银行控股公司的监管；（3）加强系统性重要支付、交易和结算的能力，拓宽其获取流动性的渠道；（4）修订美联储紧急贷款权利，增强美联储的危机反应能力。该方案已于2010年5月20日获得通过。医疗保险改革今年3月23日，奥巴马签署了医疗改革方案——《美国大众卫生保健法案》，这是美国最近几十年来最大的社会福利制度改革。法案实施后全美将有大约3000万没有医疗保险的人获得保险，美国医疗保险覆盖率将从85%上升至95%左右，距离全民医疗保险只有一步之遥，低收入者也将获得政府补助。根据美国国会预算办公室的估计，未来10年中，政府将为新法案的执行花费9380亿美元，同时，法案的执行也将在未来10年中减少1380亿美元的联邦赤字，其医疗改革法案的内容要点如下：表3美国医疗保险改革法案核心要点改革核心高支出、低效率、欠公平是美国医疗体系的三大积弊。奥巴马医改的核心是实现“全覆盖”和“低成本”，即通过适当的政府干预实现全民覆盖，改善医疗体系作为公共产品的公平性；通过调整医保支出结构，削减不必要开支，提高医保体系运行效率，在实现低成本的同时提升效率。覆盖范围向中产阶级提供税收减免，扩大针对低收入群体救助计划覆盖范围，使目前3200万没有医疗保险的美国人获保，医保覆盖率升至95%左右。这一规定将于2014年生效。对于年收入低于43320美元个人和低于73240美元三口之家，联邦政府将给予医保补贴。保险商与雇主加强监管，规定保险公司不得以投保者过往病史为由拒保或者收取高额保费；不得在投保人患病后单方面终止保险合同；不得对投保人终身保险赔付金额设置上限等。雇佣超过50名员工的企业必须向员工提供医保；子女可以享用父母的医保服务至26岁。将建立以州为基础的医疗保险交易所，小企业和个人可在交易所里通过联合议价，享受与大公司员工或联邦政府雇员同样优惠保险费率。政府干预创设“医疗保险费率管理局”，监管保险公司保费政策，监督和评估各保险公司保险费率调整，有权否决不合理的保费上调计划。政府将对为员工购买医疗保险的小企业减免税收。向各州提供资金，帮助它们改革医疗事故处理体系；采取措施防止医疗体系内的浪费、欺诈和渎职行为等。很多有工作的穷人赖以生存的社区医疗中心也会得到更多的资金支持。资金问题政府将对高收入群体加征个人所得税并对高额保单加征消费税。其中，政府对年收入超过20万美元的个人和年收入超过25万美元的家庭加征个人所得税，税率从原来的1.45%提高至2.35%。征收“豪华保单”税，对保单超过1.02万美元的个人和超过2.75万美元的家庭征收40%消费税，这一规定暂定从2013年开始执行。医改实质医保作为特殊的公共产品，首先要通过制度安排保证其对民众的公平性和适宜性，也要通过引入市场竞争提升质量。正因如此，大部分发达国家采用了社会医保为主、商业保险为辅的体系，兼顾公平与效率。奥巴马力推新医改，实质上是在反思和定位政府和市场在医保体系中的地位和作用。

“出口倍增”计划金融危机使美国的宏观经济政策正在经历战略转型，其中突出的一点就是从依赖消费转向增加出口，“回归”实体经济领域。2009年1月，奥巴马在国情咨文中把“出口倍增计划”的最终目标概括为，“确保21世纪仍然是美国的世纪”。按“出口倍增计划”的目标测算，美国出口将以年均15%的速度增长，5年后货物贸易和服务贸易总出口额将超过3万亿美元，解决200万个就业岗位。其中货物出口额达到2.1万亿美元，将回归世界第一的位置。为此，奥巴马政府提出一系列措施：（一）大幅提高出口企业尤其中小出口企业的贸易融资根据“国家出口计划”，白宫将继续提高进出口银行的贸易融资，其中包括每年20亿美元专门面向中小企业的新增贸易贷款。（二）提供“一站式”出口促进服务2010年3月，奥巴马签署行政令，成立由国务院、财政部、商务部、农业部、贸易代表处、小企业署和进出口银行等部门领导人组成的“出口促进内阁”。国务卿希拉里正在推动“商业外交战略”，要求美国所有驻外使馆创设高级访客业务联络员，以扩大对驻在国的出口机会；商务部长骆家辉也忙着向美国所有涉外高级官员发布关于促进出口的指导性建议。（三）通过推动多边、双边和区域经贸谈判执行更严格的贸易法律，确保美国公司可以自由、公平地进入海外市场。为此，奥巴马提出要改革美国出口管制体系，希望更好地兼顾双重目标：控制美国核心技术出口以确保美国安全，同时加强美国关键行业的国际市场竞争力。新能源计划奥巴马政府认识到，转变美国经济发展模式，对原有经济结构重建的另一个途径是大力发展新能源产业，这是后危机时代美国抢占先机的战略制高点。为此，奥巴马积极推动新能源计划：（一）提高能源利用效率，降低对化石燃料的依赖新能源计划提出，一方面应增加国内油气供应，有限度地开采近海油气；另一方面，鼓励投资研发，提供技术，以减少石油消耗，提高能源利用率。预计到2030年，石油消费量至少将减少35%，化石燃料在美国能源供应中的比例将下降到79%；进口石油依存度将从2007年的58%下降到41%，天然气进口依存度从16%下降到14%。（二）重视新能源开发，鼓励新能源相关技术的研究和应用发展新能源需要依靠技术突破。因此，奥巴马在新能源计划中提出，未来10年将投入1500亿美元，资助替代能源的研究，包括乙醇燃料、混合燃料动力汽车研发等。同时，通过投资于有突破性的研究，使家庭和企业有更高的能效，开发太阳能、风能、