计划经济时代的户籍制度

在户籍制度形成的初期，宪法和与户籍制度的有关法规中并没有限制公民流动和迁徙自由的内容。但在一些政府机关发出的政策条文中，开始出现了限制人口自由流动与迁徙的迹象：1952年11月26日，《人民日报》发出了关于"盲流"的预警信号：近来有不少地区发现农村剩余劳动力盲目流入城市，应劝阻农民盲目向城市流动。1953年4月17日，政务院下达了"劝止农民盲目流入城市的指示"，首次以政府的名义阻止农民进城，要求对流入城市的农村劳动力实行计划管理。1954年3月12日，内务部和劳动部又联合发出"关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示"，重申了前述政务院的通知精神。当时"农民盲目流入城市"仍然属于小规模和短期现象，并未造成全局性和长期问题，因此政府的限制措施也是短期的，所采用的方法也仅仅是"劝阻"。1956年底，形势开始急转直下。中央政府及有关部门从1956年的12月30日到次年的12月18日之间，连续发布了9个限制农民进城的文件[1].文件的内容和措辞越来越严厉。这在1957年12月18日由中共中央和国务院联署的"关于制止农民盲目外流的指示"中表现得特别明显。该文件要求采取7项措施，其主要内容包括：（1）各单位在招收工人或临时工（包括搬运工和保姆）时，必须先城市后农村。必须在农村招收时，也要经过当地劳动机关的许可并通过农村地方政府、农业生产合作社有组织地进行。各地劳动机关和监察部门应对此严加检查监督。（2）乡和农业生产合作社对企图外流的农村人口应切实加以劝阻，对不事生产、游手好闲、喜欢外跑并且引诱别人外出的人，应严加批评，屡教不改者交合作社监督劳动。（3）在某些铁路沿线或交通要道，应加强对农村人口盲目外流的劝阻；在城市和工矿区，对盲目流入的农村人口要动员其返回原籍，并严禁流浪乞讨；公安机关应严格户口管理，流入较多的城市应设置收容所，集中遣返；应严格控制自由市场的范围，取缔无照商贩营业和无照车辆运输，防止农民弃农经商，进城从事商业投机活动。（4）为保证上述措施的落实，有关部门必须密切配合。冀、鲁、苏、豫、皖5省及其他流入人口较多的省、市，应组成以民政部门为主，有公安、铁道、劳动、交通、监察等部门参加的专门机构负责处理；共青团、妇联和工会应动员流入城市的青年、妇女和职工的农村家属返乡。中央各有关部门应分别发出指示，责成所属单位执行。[2]这项指示的出台标志着中央政府对农村人口的"盲目外流"不再"温文尔雅"，堵截农民进城的措施开始升级。20天之后的1958年1月9日，毛泽东以主席令颁布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。根据该条例，户籍管理以户为基本单位，只有当人与住址相结合，在户口登记机关履行登记后，法律意义上的"户"才成立；户分为家庭户和集体户；公民在经常居住的地方登记为常住户口，一个公民在同一时间只能登记一个常住户口；公民在常住地市、县范围以外的地方暂住3日以上，须申报暂住登记；婴儿在出生后一个月内须申报出生登记，并随母落户；公民迁出本户口管辖区，必须在迁出前申报迁出登记，领取迁移证，注销户口；不按条例规定申报户口或假报户口者须负法律责任。该《条例》第10条规定："公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。"如此就正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。正是这一规定，剥夺了占总人口85%的农民--随后不久便是所有中国人--的迁徙自由权利。这部严重影响了20世纪后半期多数中国人生活乃至命运的基本制度，对社会生活与社会结构产生了极其深远的影响。它成了后来各行政部门限制或控制个人迁徙和居住自由的法律依据。这部行政法规背离了宪法的规定。在当时的政治气候和时代背景下，人们不可能去追究这一规定的违宪之处。三、在户籍控制和城乡隔离的背后政府为什么会采取上述剥夺民众迁徙自由的制度和政策，这是值得探究的问题。笔者认为，优先发展重工业的发展战略、计划经济体制和农业集体化的实施，以及城市社会福利制度的建立，是上述制度政策出台的主要背景。1、优先发展重工业战略和计划经济体制的实施建国初期，现代工业仅占经济的10%，农业和手工业占90%，将近90%的人口在农村生活或就业。当时，中国领导人在经济上选择了优先发展重工业的经济战略，在政治上采取了向苏联及社会主义国家"一面倒"的国际关系原则，朝鲜战争使中国与西方国家的关系非常紧张，在相对孤立的国际格局里，中国试图尽快建立自己的工业体系，以提升自己的实力，于是优先发展重工业便成了关键问题。重工业的建设周期长、投入资金多，只能由政府来提供资金、组织建设，与这种发展模式相配套的是计划经济体制。1953年以后，随着"三大改造"的实行和苏联模式的全面推广，以计划经济为根本特征的社会主义经济体制逐渐形成了。计划经济体制扭曲了生产要素和产品的价格，通过索取农业剩余和对国民收入的再分配，支撑了优先发展重工业战略的实施。政府索取农业剩余主要通过3种途径：（1）以税收形式索取的农业剩余，1950年为19.1亿元，占财政收入的29.3%，占各项税收的39%；1952年增加到27亿元，占财政收入的14.7%，占各项税收收入的27.6%；以后各年均在30亿元左右。[3]（2）借助工农业产品价格的"剪刀差"，以价格转移的方式获取农业积累，向城市工业化"贡赋"。1979年以前，农民通过价格"剪刀差"给国家提供的资金每年在300亿元以上，相当于每年基本建设投资的总额。[4]"30多年来（1953-1985年）国家工业化的投资主要通过剪刀差汲取的，是剪刀差奠定了中国工业现代化的初步基础"。[5]（3）通过吸收农民的自愿性储蓄，为工业化提供投资。与前两种方式比较，储蓄方式对工业化资本积累的作用相对比较小。比如，1954年集体农业和农户在农村信用社共存款1.6亿元，贷款1.2亿元，存贷相抵后净储蓄只有0.4亿元。这0.4亿元可被视为农民通过储蓄为工业化提供的资金。有学者测算了国家通过储蓄方式索取的农业剩余数量，从1954年到1978年间为128.7亿元[6].与此同时，政府对国民收入的再分配也全面向重工业倾斜。"一五"和"二五"时期的固定资产总投资为611.58亿元和1，307亿元，其中对重工业的投资占36.2%和54%.[7]这种长期索取农业剩余的体制和对国民收入的不合理分配，既挫伤了农民的积极性，使农业长期积弱不堪，城市的粮食及其他农产品供给不足，也压低了城市居民的生活水准，国家投资的资金产出率低下，重复建设和无效投资比比皆是，浪费惊人。据估计，建国以来，包括"大跃进"、"三线建设"、"文化大革命"等，共损失人民币上万亿元。[8]于是，1956年农业合作化运动以超过预想的速度迅速展开，加入合作社的农户比例从1955年末的14.2%增加到1956年底的96.3%，其中加入高级社的比例从56年1月的30.7%增加到年底的87.8%，高级社的数量则从13.8万增加到54万个。农村高级合作社的组织规模和生产关系与农村初级合作社有很大的不同。初级社承认土地私有，各农户以土地入股，共同生产经营，其平均规模由初期的10户到1955年的26.7户；高级社则将土地改为公有，实际上确立了集体所有制，取消了按土地数量折算的报酬，完全按照农民的劳动量来计算报酬。1956年高级社的平均规模为246.4户。[10]政府推行农业集体化的目的是，将国家权力渗透到农村社会基层，通过行政手段控制农村的政治、经济、社会，甚至农民的生产和生活。[11]然而，这种试图对农村和农民实现全面控制的农业集体化运动并未产生政府预期的增产效果，而农民的生活水准却迅速恶化。在农业集体化高潮中（包括随后升级的"人民公社化"），农村社会出现了一连串问题。其主要表现是：一，强制农民入社的现象相当普遍，入社时无偿征收农民财产的情况也大量存在。许多农民感到，入社后个人自由受到限制和束缚。例如，辽宁省的农民普遍反应："农业社好是好，就是挨累、挨憋、受气受不了"；有的甚至讽刺说："入了社，还不如劳改队，劳改队还能过个礼拜天"。二，合作社的财务状况不透明，干部的贪污浪费现象严重，引起农民的不满。[12]三，入社农民每年劳动天数平均增加50%至60%，但个人收入却不能相应增长；相反，约有10%至20%的农民的绝对收入还减少了。与此同时，农民人均占有的粮食却迅速减少。1957年每人年平均粮食消费为409斤，1958年为402斤，1959年为366斤，1960年为312斤，1961年为307斤。[13]在"人民公社化"运动时期，在高指标、瞎指挥、浮夸风和"共产风"等严重泛滥的地区，农民的粮食消费甚至降低到每人每天半斤以下。[14]由于农业集体化运动中存在上述问题，再加上统购统销政策给农民造成的剥夺感，不难想像，当时的农村政策在多大程度上引起农民的抵触甚至抵抗情绪。1957年春，广东省约有7万户农家退了社，而要求退社的农户还有12万户；在河南省，12个县的278个合作社也出现了退社风潮；在江苏省泰县，约有2千多农民到县里请愿，要求退社；在四川和山西、浙江，部分合作社提出了"包产到户"的要求。[15]由于农业集体化运动产生了许多问题，加之城市生活对农民的吸引，越来越多的农民离开了农村，前往城市。这样的事态发展对政府来说可能是一个未曾料到的冲击。1957年8月5日的《人民日报》以严厉的语气警告说："现在我们已经面临着一个严重的思想工作，这就是要向广大的农民群众和农村干部说明：如果不顾整个国家利益和社会主义事业，要把个人的和本单位的利益放在第一位，那就是在实际上取消了社会主义事业，取消了党的领导，同时也取消了农民的远大前途。"随后在全国农村开展了以"大辩论、大