改进农村审计模式新思路

改进农村审计模式新思路改进农村审计模式新思路

【摘要】我国农村现行审计模式面临协调机制差、国家审计不到位和乡镇经管站内部审计独立性差的问题。文章基于现有文献中审计模式的梳理和评述，提出改进的农村审计模式新思路以及该模式运行的保障机制。

【关键词】农村审计模式；"双头管理";的内部审计；协调机制

一、农村审计模式概述

农村审计对农村经济的健康发展有着重要意义，一方面使得农村经济活动在审计力量的威慑下按照正常的轨道进行，防止、发现并纠正农村经济活动中存在的资金使用的违规违纪、效益低下等问题；另一方面通过审计可以发现农村财务管理中的薄弱环节，并提出审计意见和建议，从而不断完善农村财务管理的规章制度。

我国现有的农村审计按照其主体、对象及内容进行分类，如表1所示。

目前，我国农村审计模式主要由国家审计机关和乡镇经管站主导的内部审计构成。该种农村审计模式有力地促进了农村经济健康、良性发展，但其也越来越不能克服农村审计"量多、面广，而审计力量有限";的难题，并逐步凸显出国家审计和乡镇经管站内部审计之间缺乏沟通、协调机制的局限性，使得农村审计"重复";和审计"真空";并存。

第一，国家审计机关与乡镇经管站主导的内部审计之间缺乏协调机制。现有农村审计模式，缺乏审计结果从下至上的汇报机制和从上至下的沟通机制，国家审计和乡镇经管站内部审计对审计结果互不交流。因此，农村审计中会出现对同一笔资金出现"多头监管";，重复审计，例如国有农业企业资金，而对于一些预算外资金，则没纳入审计范围，农村审计出现"监督漏洞";。

第二，国家审计机关对涉农资金的审计没有到位。一是地理范围缺位。国家审计工作人员每年对涉农资金的审计一般只到县和乡镇，忽视了对农村的审计。二是审计目标缺位。国家审计一般只注重资金使用的真实性和合法性，忽视资金使用效益性审计。三是审计内容缺位。农村审计只是审计农村资金，忽略农产品价格、农村法律法规实施情况审计等内容。

第三，乡镇经管站的内部审计，缺乏足够的独立性。农村不少地方在实行"村账乡镇管";之后，乡镇经管站不仅要完成农村日常的会计经管工作，而且每年一些人员还负责对农村进行审计。因此，乡镇经管站"自己做账，自己审计";，其审计的独立性和权威性慢慢消失，农村审计监督日益弱化。

二、现有农村审计模式改进的主要做法及其缺陷

随着农村经济的发展，现有的农村集体经济审计模式越来越不能满足农村审计的需要，农村经济活动处于"监督缺位";的状态，因此，改进现行农村审计模式的措施成了学者关注的焦点。现在流行的观点主要有三种。

第一种："国家审计范围延伸说";将农村审计全部列入国家审计的范围，设立专门的农村审计监督中心，负责农村中所有的审计工作。

笔者认为，首先，将农村审LWlm计全部纳入国家审计范围的法律依据不足。按照《中华人民共和国审计法》的规定，农村集体经济不属于国家审计监督的范围。农村集体经济特殊的经济性质决定了农村资金来源的多样化，既包括国家财政专项资金、农业贷款，也包括社会集资以及外资。显然，社会集资和外资不属于国家审计的范围。其次，国家审计力量有限，难以承担农村全部的审计工作。国家审计资源有限，审计任务繁重，因此，将农村审计全部纳入国家审计范围，可能无益于农村审计质量的提高。

第二种："委托CPA审计说";乡镇经管站由直接审计者向对外协调者转变，并代表村民委托CPA进行社会审计。

我国农村开展社会审计的条件并不成熟。一是审计准则条件不成熟。我国现行审计准则并未对农村集体经济审计作出专门规定，而现行审计准则中关键的审计概念并不适合农村审计对象，例如可容忍错报和重大错报风险。二是配套制度条件不成熟。CPA对企业的审计有相对完善的经济法和证券法的支撑，从而审计结果有较强的威慑力，而农村审计缺乏相应的配套制度，因此就算CPA审计了，其审计建议也是没有下文，审计威慑力低，监督效果弱。三是农村会计水平、内部控制不成熟。社会审计的顺利开展有赖于良好的财务会计水平和内部控制，农村中账簿混乱、做账凭证依据不足的现象大有存在。

第三种："委托除CPA外第三方机构审计说";在县（市）级人民政府设立专门的农村集体经济审计机构，受村民有关委员会委托进行有偿审计。

该种农村审计模式也有以下不足之处：首先，农村集体经济审计机构经济性质难以确定。该农村集体经济审计机构属于政府设立的，但又面向农村提供有偿审计服务，有政企不分的嫌疑，有损农村审计的权威性。其次，没有充分发挥现有农村审计资源。乡镇经管站工作人员有着较为丰富的农村审计经验，而县（市）级政府设立的农村审计机构忽略了这块审计资源。最后，该机构提供的是有偿审计服务，无形中加重了农村的经济负担，削弱了贫困地区的审计积极性。

三、农村审计模式改进新思路

本文将针对现有模式的缺陷以及现有思路的不足，提出改进的农村审计新模式

改进的农村审计模式主要由县级人民政府设立的农村审计机构和"双头管理";的农村集体经济审计中心构成。

（一）县级人民政府农村审计机构

按照《审计法》规定，县级人民政府可以设立政府审计机构。因此，县级人民政府可以设立政府审计性质的农村审计机构，对农村进行定期审计。

该机构的设立包含两点新意。一是审计内容的拓展。审计的内容跳出传统的农村审计思维圈子，不仅包括重要涉农资金。同时，应该适时扩展审计内容，比如农村环境审计、农产品价格审计等。二是审计信息共享协调机制的建立。共享机制的建LWlm立有利于提高农村审计的效率和质量，避免审计"重复";和审计"真空";，形成全方位的农村审计监督。

该机构的设立充分利用、吸收了现有农村审计模式下的资源。一是法律资源。《审计法》是该机构运转的法律依据，无需重新立法，节约了立法成本。据相关资料，我国的立法周期一般为三至五年，有些法律甚至要超过十多年才能最终立法。二是人力资源。县级人民政府农村审计机构工作人员业务素质高、审计组织体系完备，能够保障农村审计质量，推动农村经济健康、稳定发展。

（二）"双头管理";的农村集体经济审计中心

设立"双头管理";的农村集体经济审计中心。该中心直接受乡镇政府行政领导，与乡镇政府其他职能部门平行，向乡镇政府和县级人民政府审计机关负责并报告工作。农村集体经济审计中心的经费由乡镇政府财政预算承担。审计业务技能上接受县级人民政府农村审计机关的指导。农村集体经济审计中心的业务人员由乡镇政府从乡镇经管站中推荐业务能力强的人员，但人员任免权归属于县级人民政府审计机关。

设立"双头管理";的农村集体经济审计中心的主要优势在于：

第一，农村审计独立性得到加强。首先，经费来源有保障，农村集体经济审计中心的经费由乡镇人民政府财政统一拨付；其次，人员任免独立，中心的人员任免权最终归属于县级人民政府审计机关，减少了乡镇人民政府对审计工作的非正常干涉。

第二，农村审计的专业性得到提升。中心工作人员"只审计，不做账";，只负责农村有关单位日常财务收支和干部任期的经济责任审计。

第三，"双头管理";的领导体制，可以促进审计信息的共享。该中心不仅要向乡镇政府负责，同时要向县级人民政府审计机关汇报工作，使得内部审计的结果能够与县级人民政府的农村审计机关的审计结果进行对比分析，为农村整体的资金使用效益提供信息。

（三）改进的农村审计模式的特点

第一，存在自下而上的汇报机制和自上而下的沟通机制。农村集体经济审计中心定期向县级人民政府审计机关和乡镇政府汇报审计工作结果，接受它们的双重管理。县级人民政府农村审计机构建立农村审计信息共享协调机制，从而有效地实现了农村审计模式内的沟通、协调。

第二，国家审计职责分明、重点突出，提高了国家审计在农村中的审计质量。该模式用列举的形式列明了农村审计中归属于国家审计的范围，不仅包括传统的涉农资金审计，还包括农村环境审计、农产品价格审计、农产品检疫情况审计等新内容。农村中开展的国家审计重点关注涉农资金的使用效益性以及关乎国计民生的农村问题。

第三，"双头管理";的农村集体经济审计中心独立性强于乡镇经管站的内部审计。农村集体经济审计与乡镇政府其他部门平行，并受县级人民政府审计机关领导，经费由乡镇政府统一拨付、人员任免权归属于县级人民政府审计机关，从而提高了独立性。

四、农村审计改进模式运行的保障机制

第一，端正农村干部对农村审计的态度。在进行农村审计时，有不少农村干部对审计缺乏正确的认

识，甚者阻扰审计工作的进行。因此，应端正农村干部对农村审计的态度。

第二，提高农村财务会计水平、完善内部控制制度。农村财务会计水平低、内部控制弱，直接影响了农村审计的效率和效果。因此要进一步完善"村账镇管";的代理制度，提高农村财务会计水平；重视内部控制制度的建设，推动农村审LWlm计的顺利开展。

第三，明确"双头管理";的农村集体经济审计中心的法律地位。按照我国现行的法律、法规，省政府可以按照《审计法》和《全国农村审计条例》，出台具有可操作性的农村集体经济审计中心审计条例。

第四，用法律推动农村审计模式中审计信息共享协调机制的规范运行。不同的审计部门之间由于部门利益，审计结果和审计意见等信息通常处于相