基于地方投融资平台公司转型发展策略与实践分析

一、国家政策和投融资平台的生存危机促使其转型投融资新体制进一步推动融资平台转型发展。2014年国发〔2014〕43号文的出台与新《预算法》的实施，明确要求剥离地方政府投融资平台的政府融资职能，控制政府举债规模，规范政府的融资举债行为。2016年的政府工作报告推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，自此，投融资平台公司转型成为地方政府的一项重要工作。国办函〔2016〕88号文对政府债务进行了新老划断，提出加快地方政府投融资平台的市场化转型。2017年5月，财政部、银监会等六部委联合颁布的50号文明确要求地方政府不得将公益性资产及储备土地注入融资平台公司。同时87号文出台，进一步对地方政府和融资平台公司举债融资行为进行了规范。2018年3月，财政部颁布的23号文，分别从国有金融企业和项目运作两个方面下手，从源头上切断违法违规的行为，规范地方政府债务融资，以更好地严控风险。一系列文件的出台，可以看出中央对控制地方政府债务，促进融资平台公司转型发展的决心。政府投融资机制改革要求投融资平台类企业加快市场化、实体化转型，坚决执行剥离投融资平台的政府融资职能，坚决遏制隐性债务增量。全面深化国有企业改革持续推进助力投融资平台公司市场化转型。十八届三中全会开始了新一轮的国企改革，中央先后出台了国企改革指导意见及相关细则，形成了“1+N”政策体系，国企改革“四梁八柱”架构逐渐形成，呈现出系统性、精准性、公开性、规范性的特点。江苏省国资委《省属企业深化改革实施细则》从七个方面贯彻落实《全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》：一是组建国有资本投资公司，改革国有资产监管方式；二是实施国有企业混合所有制改革；三是提高投融资能力；四是推进功能性重组和资源整合；五是完善企业领导人员管理机制；六是改革企业业绩考核和薪酬管理办法；七是省属企业分类制定改革方案。针对连云港市国有企业普遍存在资产规模偏小、布局不合理、主业不突出、盈利能力不强、体制机制不完善等问题，连云港市国资委积极采取有效措施推进国资工作全面发展，一是突出国企主业，推进资产重组；二是突出市场化方式，确保经营不断；三是突出现代企业制度，完善法人治理结构；四是贯彻上级战略部署，落实顶层设计要求，积极稳妥推进混合所有制改革试点。平台转型倒逼融资模式创新升级。当前国内投融资平台公司行业面临着资金成本上升、融资渠道变窄、政府举债严控等融资新形势，投融资平台公司在转型的新趋势下积极进行融资创新，在强化自身信用评级、进行资产结构优化的基础上构建多层次的融资体系。优化债务融资结构，提高中长期债务占比，使用企业债券、公司债券、永续债券等中长期融资工具，降低短期债务占比，减少流动资金贷款等短期债务工具的使用。积极开展股权融资，通过引入大型投资机构或资金实力雄厚的大型企业，增加公司权益资本，提升资本实力，降低负债水平。推动相关产业板块的重组上市，组建产业投资基金，并积极盘活存量资产，推动项目资产证券化，从而将未来的收入折现用于项目的投资建设。积极探索新型融资方式，如利用海外融资限制少、效率高的优势，拓展海外融资渠道，进行海外债发行；市场化转型后的投融资平台公司，利用其多年项目建设、运营经验与当地政府的关系，作为社会资本方参与PPP项目等。二、投融资平台公司转型的发展方向投融资平台公司应准确把握国家方针政策，加快市场化、实体化转型，积极创新融资方式，坚决执行剥离投融资平台的政府融资职能，坚决遏制隐性债务增量，有效化解债务风险与金融风险；在推动业务经营创新转型的同时，积极谋划向国有资本投资运营公司的管理创新转型，以新角色、新定位，增强市场化经营能力，大幅提升经营效益。随着国内国外经济环境波动和金融政策、平台调控政策的变化，投融资平台公司积极谋求市场化转型，“政府主导、市场化运行”的模式不断走向成熟，投融资平台公司逐渐由单一的城市建设、地产开发类产业向关联性强、市场前景好的环保、旅游、康养等多元产业拓展。传统投融资平台公司或将逐渐退出行业历史舞台，从传统融资型实体企业向综合经营型实体企业转变，从行政化经营管理模式向市场化经营管理模式转变，其主要表现为以下三种类型。转型升级成为一家国有资产日常运营管理平台。这种国有资产日常运营管理平台主要承担着国有资产日常经营监督管理及资产保值投资增值的各项职能，主要经营业务范围包括现代工业、商业、文旅和商业金融等。转型升级成为公用事业类公共运营服务平台。公用事业这一类的公共业务主要是准公共服务产品，一般定义为各级政府部门授权企业经营的公共业务，包括城市供水、供电、燃气、垃圾处理等公共业务，公司部分或大部分成本可以完全覆盖运营成本，不再完全利益性而是基于公益性。转型成为金融控股服务平台。通过努力打造一个综合性的金融控股服务平台，整合各种专业金融工具和其他金融服务资源，增加利润率和增长点，提高企业抗金融风险管理能力。总体来看，地方投融资平台在转型发展过程中，在关注企业经营获益的同时，要发挥国企基本功能，还应跳出企业，在更大环境中实现企业价值，积极融入城市更新的过程，形成推动区域性发展的重要一环。三、地方投融资平台公司转型的实践分析江苏省连云港市2015年开展了一轮国有企业整合重组改革，主要做法是依据产业类型，将原先的一些小而散的投融资平台公司进行了合并重组，比如设立了工业投资集团、交通控股集团、金融控股集团、农业发展集团、城建控股集团等，本文以城建控股集团重组转型发展为例，阐述投融资平台公司转型之路。连云港市城建控股集团成立于2015年8月，是由多家同类国有企业通过整合重组设立而成，分别为住建局所属的市城投集团、房产局所属的房投集团、行政管理局所属的苍梧物业公司和苍梧房地产开发公司、国土局所属的万源地产公司、新海新区所属的润科集团等。这些原先由各个政府部门管理的投融资平台公司经营范围涵盖了片区开发、房地产开发、建筑业等城建类业务。按照连云港市城建控股集团公司功能定位，集团主营业务分为城市建设和城市旅游方向，具体细化为市政公用与环保产业、片区开发与地产开发、建筑产业、健康养老、酒店餐饮和旅游文体等六大经营板块。连云港市城建控股集团组建后，又进行了内部整合重组，依据集团两大主营业务及六大经营板块，通过实施产业同质化兼并重组，打造12个专业化经营实体二级公司，即承担市区公共基础设施建设的市政公用公司、承担新海新区开发建设的润科集团、承担连云新城开发建设的金海岸公司、承担凤凰新城开发建设的同城地产、承担棚户区改造及保障房建设的房投集团、承担高端地产开发的苍梧房开、承担商业地产开发的金海置业、承担园林绿化施工的金海环保、承担建筑产业发展的建工集团、承担综合物业管理的苍梧物业、承担港城全域旅游开发建设的西游文旅、承担市人文纪念园公墓开发运营的人文纪念园公司。连云港市城建控股集团资产规模约占市属国企总资产的一半，经过多年的发展积累，已经具备较好的资源整合能力和对接资本市场能力，政府资源优势明显。集团在市属国有企业、地方发展重要平台载体的框架下，通过积极获取政府资源（土地资源、特许经营权等）、争取政策支持、发展对外合作，大力布局那些政府想做、民企不想做、有利地方发展与民生、公益性和市场化兼具、具有长期回报的业务或项目，得到政府的肯定与支持，同时也使集团具备一些独特的资源优势，一是集团具备参与全市规划与土地一级开发的授权委托，在片区开发与土地资源获取上，相对其他类型企业具备先发优势；二是集团旗下市政公用公司，对全市的水务、供气、供暖、照明、市政基础设施的建设、开发及运营，具有一定的特许经营权限；三是集团的国有企业身份，使其具有良好的社会信誉，给其在连云港开展城市建设、提供公用服务、开拓康养旅游项目带来了极大的优势。连云港市城建控股集团高质量完成了诸多重大项目的投资与建设，在投融资、工程建设、经营管理等方面积累了丰富的经验，打造了一支熟悉政策、精通业务、思路灵活、勇于担当的员工队伍。集团组建以来，不断强化品牌建设，战略性提出“城建品质成就美好生活”这一核心品牌价值观，通过实施项目、质量、服务及人才等品牌战略，不断强化并彰显集团品牌。精雕细琢传承工匠精神，以优质产品、品质服务，贯穿于集团各项工作之中，缔造城市新貌并成就市民美好生活。连云港市城建控股集团，作为市级核心投融资平台公司，转型发展过程中遇到了很多的问题，原有的以完成政府功能性任务为主，重建设、轻运营的发展模式在新的外部政策经济环境下面临较大挑战，不可持续。城市建设类产业主要包括片区开发与房地产、建筑产业、公用环保等产业板块，投资力度大，投资回收期长，城市建设中涉及的盈利性资源开发不足；旅游类产业对应的旅游文体、酒店餐饮及其他新兴产业处于初步布局培育阶段，对国家战略的主动对接不够，对本地资源的开发、利用不足，尚未形成带动性高、盈利性强的商业模式，在本地市场占有率不高，市场竞争主体地位不明显。面对极其复杂严峻的外部环境和经济发展的不确定性，面临充满无限挑战的改革经营之路，连云港市城建控股集团作为地方性、国有平台类企业，进一步明确自身定位，主动融入一带一路、长三角一体化等区域发展规划，以“高质发展、做强做优”为发展主线，充分利用集团的优势资源，以城市建设与产业经营为核心，以市场为导向，以资本运作为手段，以体制机制创新为动力，不断创新集团发展模式，完善产业布局，凝心聚力，努力将集团打造成为省内领先、全国一流的集城市建设、运营、服务功能于一体的城市综合运营商。四、投融资平台公司未来发展方向在目前的经济新常态和国家政策的限制下，需将地方投融资平台转型放在转变我国“债务—投资”经济增长模式的大背景下思考。地方投融资平台公司的转型升级和平稳健康发展，需要地方政府给予政策等多方面的支持。同时，要坚持政企分开的原则，明确界定政府行为和投融资平台公司行为边界，避免过多的行政干预，做到位且不越界。对于新型城市而言，投融资平台公司可以作为其最主要的投融资服务主体和推动经济社会发展重要抓手，在大力支持城市实体工商经济产业集聚区的发展和大力助推传统产业结构优化转型调整升级，另一方面这也将会更具有天然竞争优势和充分发挥巨大空间。同时，投融资平台公司可以作为城市逆转性周期经济调节的重要工具，可以充分发挥吸收新型农村城镇化工程建设和推进新一轮旧城区改造的政策措施红利，发挥城市基础配套设施项目建设和各类项目投资“稳增长”“补短板”的重要压舱石支撑作用，助力重点开发区域的经济社会发展。此外，在我国新一轮新型城镇化工程建设推进过程中，地方政府需要配套大量新型城市、产业和新型农村相关基础配套设施项目建设，兼具地方政府部门和金融市场主体共同属性的投融资平台公司将在诸多产业领域中的继续拓展发挥重要主导作用。五、结束语总而言之，在目前国家政策和市场社会经济条件下，