PPP项目讲座可编辑

PPP项目讲座它可能发生在政府、企业和社会组织这三者之间的任意两者、或者三者，既能够是三者形成的合作，也能够是他们当中的任意两个形成的合作。那个讲的是PPP的主体。第二个来讲PPP它是基于某个项目而形成的，那个某个项目是个什么样的项目呢？简单的说确实是一些公共服务和公共产品项目。PPP一定是基于某一个项目而存在的。后面我们会讲到一些PPP的案例，大伙儿能够看到，里面有巨型PPP能够高达500亿，我们也有一些比较小的项目，可能只有几千万。然而不管项目的大小，它一定是基于一个项目来形成的一个合作关系。第三个它通过这种合作形式，从成效上来讲，就能够达到比单独一方更加有利的成效。比如简单的说三方合作，比如现在我们最看重PPP的什么功能呢？这因此是不完全正确的，比如我们看重社会资本的融资功能，我们看重分担政府财政负担的功能，那个功能因此是不全面的。然而我们能够明显的感受到在面对这么庞大的城镇化建设需求的时候，我们假如能够把社会资本引进来，专门明显，能够减轻政府负担，而且我们能够向社会公众提供他们所需要的公共产品和公共服务。因此如此的成效确信是比较好的，比原先你单独去承担的时候，成效要好。下面我们还会详细阐释。因此这是它给出的一个差不多概念。有了那个差不多概念以后，大伙儿再看，后面比如欧盟给的PPP的概念，它是公共部门和私人部门之间的合作关系，目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或者服务。这是它的一种说明。另外我们给出了美国、加拿大、PPP国家委员会的说明。大伙儿能够看到，那个说明我们详细地谈，然而差不多上来讲，它有的说明是详细一点，有的说明略微粗一点。然而不管如何说，它的差不多意思差不多上大致相同的。我们国家在给出PPP的概念的时候，就对它进行了扩展，因此我们财政部给出的关于PPP的概念就专门长。这差不多不是概念了，这实际上差不多涉及到里边的一些具体内容了。那个地点边最大的变化是什么呢？确实是我们在PPP的合作主体上，给予了符合中国国情的改变。国外在讲到PPP的时候是讲到政府、企业和社会组织三者。我们讲到PPP的合作主体的时候，它是指政府与社会资本的合作。那个也确实是PPP在翻译过来的时候，我们给它给予了一个中国特色，而且大伙儿更容易明白得，准确的一个名字叫政府与社会资本合作。PPP这三个字实际上是公共部门与私人部门合作伙伴关系的简称，确实是三个英文单词的打头。往常在刚谈到PPP的时候，确实是2021年刚谈到PPP的时候，大伙儿更多的时候用的是公私合作，还有用了公私合营。因此如此的概念，中国人听起来不大舒服，公私合作。从我们的情感上面来讲听起来不是那么顺畅，公私合营，听起来有点像五六十年代搞的那个事。因此后来通过反复磨合，提出了一个我们大伙儿都觉得专门乐于同意的表述，叫政府与社会资本合作。那个社会资本指什么呢？事实上说白了，也确实是来自于民间。民间既能够来自于企业，也能够来自于社会组织。来自于企业的时候，既能够来自于国有企业，也能够来自于民营企业，我们再进一步地在资本上给它限定死，确实是财政部的有关文件当中说的专门清晰，社会资本是差不多建立现代企业制度的境内外企业法人，然而不包括本级政府所属的融资平台和它所控股的国有企业。换句话说，在我们这儿，政府和社会资本进行合作的时候，你也能够和境内外的企业合作，能够和国有企业合作，也能够和民营企业合作。然而你不能和你自己的企业合作，你自己的投融资平台合作，那不行。那你和你自己所控股的国有企业合作，那也不行。因此说那个就依照我们国家这种专门的需要，把社会资本作为一个限定，换句话说政府在开展PPP项目的时候，你不能自己跟自己合作。那个确实是有其名无事实上。确实是你得把选择的面，拓展到在你所在的区域内和你隶属关系之外的一些企业，因此说那个确实是我们进行了符合我们国家国情的一种改造。这是一个需要专门注意的，确实是在我们国家提到了关于主体和表述方式上的一个改造。至于它的操作模式，后面我们要详细地谈到，在它的概念当中我们就不说了。因此那个概念当中，我们专门注意的确实是到了中国以后，PPP模式，第一个换名了，叫做政府与社会资本合作，关于社会资本确实是反正你不能跟自己的企业合作，你能够和你自己之外的企业进行合作，确实是简单的明白得，确实是那个意思。楼部长也关于PPP做了一些概念性的说明。PPP在当前要紧是指授予特许经营的问题。是关于授予特许经营权为特点，同时包括一些具体的模式，它要紧是专门强调了特许经营方面的情况。这些所有国内外的概念加起来，实际上在PPP概念当中包含一些核心要素，我们把它概括为四个方面：第一个确实是关于PPP的目的是提供公共产品或服务。换句话说是什么意思呢？确实是PPP在中国提出是为解决我们当前城镇化建设过程当中，需要的庞大的基础设施建设而应时而生的。换句话说，PPP之因此显现，要紧是政府有需要。那个情形还不止在中国，即使是在国外，在PPP刚出生的时候，它也不是比如说为了政府、企业赚钱，它更多的目的也是为了更好的提供公共产品和公共服务。我们大伙儿都明白，提供公共产品和公共服务是政府的天职，因此换句话说，PPP是为政府而生的。这一块我在第一次讲话当中，我专门强调这一点。确实是PPP它能够赚钱，也能够引入各式各样的社会资本。然而它的差不多功能是服务于政府提供公共产品和公共服务，是为政府而生的，那个不仅在中国是如此，在国外也是如此。因此说我们现在谈到PPP的时候，在使用PPP的时候，我们差不多的初衷和动身点，是为了更好的提供公共产品和公共服务。在我们这儿专门是要提供相对数量比较充足的公共产品和公共服务。因此政府提供的公共产品和公共服务是全方位的。既能够是比如涉及到特许经营的，比如说以后可能产生收入流的。比如说路桥建设、公用事业。同时它还可能涉及到一些以后没有收入流，完全是政府应该出钱承担的公共产品。比如我们的义务教育，还有我们的社会保证。这说起来差不多上公共产品，这些东西能不能够使用PPP呢？严格的说是能够的。然而在现时期不行，在我们国家现时期，我们差不多上是限定在以后能够产生收入流的公共产品和公共服务。换句话说确实是具备收费条件的一些准公共产品。因此说我们有时候会接触一些地点基层的财政部门的同志，他们经常讲PPP好啊，有了PPP以后，我们好多情况就能够交给社会去办了。比如说有同志就跟我提到，比如说绿化、街道的爱护，这些可不能够PPP？还有的同志说，义务教育我们那儿有几个学校，我们负担专门重，能不能PPP？事实上严格的说，那个地点边能够使用一些局部的PPP模式，然而为了不使大伙儿对那个情况有所误导，因此我们现在对他们的回答，一样差不多上这些领域，现在不适合PPP。PPP在现时期比较适合的领域，确实是以后有收入流、会产生收入的一些项目。这是第一个要说明的意思。第二个意思，确实是PPP的核心是合作，我们刚才说，在国外叫公私合作，在国内叫政府与社会资本合作。不管在国内和国外，都强调合作二字，那什么叫合作？合作确实是平等、合作确实是权责对等、合作确实是双方之间的利益共享、风险共担。换句话说确实是在政府和合作的对象之间，大伙儿是一种平等的关系。那个话说起来容易，然而做起来是专门困难的，因为总体来讲我们是治理型政府，总体来讲我们的政府官员是高于其它社会主体的一种存在。因此说在和社会资本谈合作的时候，我们政府官员是有严峻不适应的情形。专门是在基层这种情形是专门普遍的。因此说在第二个谈到的是合作，要强调的是一种合作关系。第三个叫合作利益共享。我们现在PPP项目要紧是适用于以后具备收费条件的一些准公共产品。因此这些准公共产品以后是能够收钱的。比如说修一座桥，它以后会产生通行费，那个通行费确实是一笔庞大的利益。那个利益如何在政府和企业之间共享？是通过一系列的合同，还有一些谈判进行约束。另外由于我们现在使用PPP方式去建设的这些项目，大多数是涉及到具有自然垄断性、公益性。因此说政府在其中还要进行一种价格管控，那个后面我们会提到。这方面关于企业来讲，有的时候他要提出一些条件。那个条件假如不在前期的合同当中做专门好的约束的话，专门可能会造成那个项目建成以后，企业获得暴利的情形，这种情形是有的。获得了暴利以后，政府甚至就会面临着严峻的公共压力。那个时候又会产生其它的一些问题。因此说利益是要共享，然而利益本身要设定区间，又要进行管控。因此这是它的第三个问题。第四个特点是风险共担，PPP项目在特许经营上面，一样时刻要长达25年左右，有的要长达二三十年的时刻，这是正常的。因为特许经营，交通设施项目现在规定25年，而其他的有一些项目并不是如此规定的。因此我们现在差不多接触到有特许经营期长达50年的项目，在50年的过程当中，会发生专门多的情况。在情况发生之前，以后在这么长的时刻内，发生了各种各样的风险，这种风险如何样进行管控，在前期要做出专门明确的规定。因此说PPP那个概念至少涉及到四个核心要素：第一个它要服务于提供产品和公共服务如此一个差不多的目的；第二个它是政府和社会资本之间的一种平等合作；第三个利益问题；第四个风险分担问题。因此PPP涉及到这四个差不多要素。不管国内外是什么样的概念，一定是涉及到这四个差不多要素的。这是第一个我们想讲的意思。〔二〕PPP的理论基础第二个汇报的内容，实际上确实是再深层次谈一谈什么缘故我们要PPP？这实际上是政府、市场和社会之间关系一种角度的变化。大伙儿都明白我们国家自改革开放以来，政府和市场的关系问题，确实是一个蛮缠到现在都说不清晰的命题。直到我们现在大伙儿最熟悉的十八届三中全会，它的最高纲领也是更好地发挥市场配置资源的决定性作用，从而更好地发挥政府作用。核心依旧政府和市场之间的关系。我们进行了简政放权的第三方评估，走了专门多省，表达出来这些核心问题，确实依旧政府和市场的关系没有理顺的问题。因此那个命题在我们这儿是一个到现在为止没有完全回答清晰，而且我个人认为，以后还要通过专门长时刻才能够在实践上完全把它分清晰的问题。往常政府、市场之间的关系，我们注重两个词，一个叫做失灵，一个叫做替代。每个人都明白有市场失灵那个概念。市场失灵是什么意思呢确实是市场干不行，市场不能干，这是对的。市场干不行，市场不能干，如何办呢？我们长期以来，不仅仅是在国内，包括国外在理论界也是如此一个趋势，确实是市场干不行的，政府干。有一些人说政府干不行的，市场干呗。因此这当中是一个你不行，我来代替你的逻辑关系。我是关注市场它不能干，它哪些地点干不行？我关注的是那个点。然后我开出的药方，确实是我引入另外一种机制来代替你，这种情形太多了。比如说我们打算经济体制不行，我们市场经济体制来代替。比如我们的医疗教育如此一些公共领域，我们往常说政府的体制有问题，然后我们引入市场体制。结果我们市场化过度，又有专门多问题。因此我们往常的逻辑差不多上如此的，市场不行，政府替代；政府不行，市场替代。在西方国家后来还有一个在那个角度上面的延伸，确实是政府干预、政府替代后面引出一个第三部门的问题，确实是社会组织的问题。社会组织的问题提出以后有两个新概念：一个叫做政府失灵，政府失灵如何办？一部分还给市场、一部分还给社会。后来有人还提这种概念，就说第三部门也会失灵。因此说差不多上它的思想线索的链条，确实是你不行然后我来代替你，确实是如此一种概念。这种概念有它的合理之处，然而现在我们面对的是一个复杂社会，复杂社会的问题就在于任何一种机制可能解决不了问题。它需要多种机制，多管齐下，在这种情形下，PPP实际上它是一种转换角度。就由往常我们看人家不行，现在我们看它行，看它能干什么事，然后它能干什么事，我再把那个资源整合起来。因此在PPP的概念下，关于政府、市场和社会之间的关系，它的两组关键词都发生了变化。一个是由失灵到有效，确实是往常我看它哪儿不行，现在我看它哪儿行。然后第二个是替代，你不行，我来代替。现在是我们大伙儿一起来合作，我们大伙儿合作。因此它差不多的思维逻辑角度发生了变化。我们在理论上有专门多阐释。现在我们关注哪儿行，哪儿不行？总体来讲就这三种机制，人类社会的任何时候，只要结成政府，只要结成社会，这三种机制实际上差不多上存在的。只是在不同的国家、在不同的时刻，有一些机制要强一些，有一些机制要弱一些。比如说美国，市场经济要强一些，在我们国家政府机制要强一些。比如说在现代，有一些西方发达国家，它的第三部门的机制专门强。在我们国家，第三部门的机制还比较弱。确实是这三种机制。然而你回过头去看，在任何时候，这三种机制一定差不多上存在的，即使是在我们漫长的封建社会也是如此。因此这三种机制，它能够同时存在，它有不可替代的功能。比如说我们大伙儿熟悉的市场，市场最大的成效，尽管我们说它不行，比如说把市场机制引入到教育，教育出了问题；引入到医疗、医疗出了问题；引入到保证性住房，保证性住房出了问题。然而市场经济有有效的一面。那个有效的一面，我们从改革开放30年当中的体会太深了。它的有效一面是在于它的效益。不管如何讲，市场经济的效率是政府无法比拟的。这一点是改革开放到了现在大伙儿公认的东西了。另外，市场在创新方面，具有政府无法比拟的优势。创新的方向，创新的点突破，什么样的技术在社会上更切合社会的需要？关于这些问题，市场的敏锐程度一定比政府高。另外，市场依旧自愿的，市场是一种交易机制，它差不多上要埋怨政府的地点就比较少。它是自愿选择的一种结果。因此说市场机制有它的专门性。在经济学上有一句话，确实是市场经济不是最好的机制，然而它是人类社会到今天为止最不坏的一种制度。因此这种是到现在为止最不坏的一种制度。因此它有它的问题了。然而问题不怕。因此那个地点的话，专门我们是看什么有效，在效率方面比较高、创新方面比较强，而且自愿选择无可埋怨，因此那个方面差不多上它的优势所在。政府作为一种社会机制，它的作用更多的是表达在第一个是强制性。出了一个政策以后，全社会必须执行，这是市场不可能做到的。另外它讲究公平。因此政府出政策的时候，要讲究平稳各个利益群体之间的冲突，要讲究公平。另外政府作为一种机制，它是针对绝大多数人的，说明任何一个政策，考虑的是大多数人的利益。专门是它的强制性，还有庞大的财力，还有组织资源的能力，这是市场机制不可比拟的。作为社会组织的有效性也专门明显。我们把它总结为第一个具有公益性、第二个具有理想性、第三个服务少数的特定群体。因此三个机制结合起来，你就能够看到，每一样机制都有长有短。然而它们三者当中，任何两个结合起来，都能够发挥比他们单独发挥作用时候更大的成效。因此实际上确实是PPP之因此要合作，提到在社会和政府之间要合作，核心的问题是在于各有各的优势。假如把优势组合起来。它就能够达到一种更加完美的成效。因此我们大伙儿明白，要组合一种机制的时候，那是专门困难的，后面有大量的工作要做。然而不管如何说，我们现在在使用PPP的时候，我们现在更多的是要转换角度，考虑到社会资本能够做什么？哪些是他们的优势？哪些是他们的长处？然后考虑我们政府有一些什么样的优势？有一些什么样的长处？然后大伙儿如何结合？事实上那个有点像挑对象，确实是挑一个合适的，大伙儿互相组合形成优势互补的情形。因此这是它的一个差不多的东理论。另外，和PPP相关的，还有一个理论基础是公共产品的多元化提供。往常有一段时刻，公共产品和公共服务是政府的天生职能。在有一段时刻又进展成为政府的垄断性职能。确实是那个情况只有我能干，不能你干。后来显现一个问题，确实是花专门多钱，然而公共效率提供比较低。后来我们也意识到公共产品在提供上面来讲，做了两个概念区分，一个叫做公共产品的提供，一个叫做公共产品的生产。生产那个事，能够交给别人去做，提供公共产品那个事是政府的事，因此把那个概念做了两层次的区分。区分了以后，然后整个公共产品的提供，整个的生产、组织、还有送达的空间就完全打开了。打开以后，大伙儿就能够看到，在公共产品当中，我们也能够给它划分，要把权力做一个划分，有的是决策权，有的是执行权，有的是监督权。政府在其中要把握的，要紧是提供公共产品的决策权。具体化是什么意思呢？具体化确实是我们政府在制定公共政策上面的制定权，确实是制定社会政策、制定公共政策的决策权一定是在政府。这是政府之因此为政府的专门功用。然而具体如何样去执行政策，具体如何样去把政策落实，那个时候能够利用社会的力量，能够利用市场的力量。因此在它后来的执行和监督上面，都能够引入企业和社会组织的力量。那个是对那个情况做一些细分。实践当中有大量的例子，比如说往常的政府要提供公共产品，下面确实是办一个机构，设一个人员。现在大伙儿都不这么做了，现在大伙儿或者向市场购买，或者采纳公私合作方式。因此这实际上是公共产品的多元化提供问题。这当中，政府的角色由往常的亲自生产变为负责提供、负责送达、负责制定政策，在公共治理上有一句话，叫做政府的角色从划桨到掌舵。往常亲自生产，现在制定政策，往常划船，现在掌舵，使我们那个大船，能够更好地回应公共需求，使我们那个社会能够运行得更平稳一些，前行得更远一些，是这么一个意思。这是它的第二个相关的理论基础。〔三〕PPP：伟大的制度创新在我们国家，关于PPP还有一些时代意义，那个时代意义确实是有人把它总结为六个方面：第一个方面，因此它是现实的，能够缓解我们在城镇化和老龄化进程当中的财政支出压力。第二个是在公共服务当中形成一个1+1+1大于3的机制，确实是合作产生的效益，我们能够简称合作力，这也是一种专门伟大的力量。第三个是为企业市场主体打开生存和进展的空间。这确实是我们向民营企业、向社会资本开放原先由政府垄断性的、独占性的提供公共产品的领域。这能够使企业找到一个更大的生存和进展空间。第四个是对接混合所有制，后边我们会谈到，PPP的差不多组成模式是股份制，在政府和社会资本合作的模式下，它天然确实是混合所有制。因此说政府出一部分，企业出一部分，往常我们明白有一些地点政府在吸引民资来参与政府的一些公共产品和公共服务上，提出民间资本能够来，然而不能控股，因此政府的控股比例一定要达到51%，民间资本最多只能达到49%。后来这一条也被否了。现在的差不多方法是政府不能超过51，最多只能达到49，绝对不能达到51，要舍弃政府在其中的控股权。因此PPP的模式天然确实是一个混合所有制的模式。在那个混合所有制的模式下，就会再引出两条更深层次的意义，第一个是依法治国。因为在PPP的模式下，双方之间的权力、责任、义务是靠合同来规范的。假如说产生了纠纷，按照合同走法律程序，政府和企业是平等的民事主体关系。而不是往常治理者与被治理者之间的关系。因此说对政府，依法治国给出了实质性的约束条件。这是第五条。另外，还能够有一条，确实是我们讲PPP在当前的现实意义当中，确实是对冲经济下行压力。那个大伙儿能够看到，PPP挂出了专门多项目。有些地点几千亿、有的地点上万亿的PPP项目，说到底，是期望这些项目投下去以后能够稳住我们当前经济下行的态势，但目前成效不大好。然而从制度意义上来讲它是存在的。因此从那个意义上来讲，现在有人把PPP总结出三个层次：第一个PPP是一种融资模式，然而它更是一种治理模式。后面我们会看到大量治理问题。第三个PPP是一种治理模式。因为在如此一个语境下，互相之间确实是要形成政府、企业和社会资本之间平等合作的一种关系。那个确实是治理，那个确实是多元共治，这确实是一种现实的治理环境。因此PPP有三层含义：融资模式、治理模式和治理模式。之因此现在不论是理论界、依旧实践界，对PPP给予专门高度的重视，是认识到了它在那个过程当中所包蕴的关于以后中华民族的庞大意义，对我们国家走向现代化的庞大的推动作用。因此，我们需要循序渐进。〔四〕PPP的适用对象因为专门多基层财政部门的同志都专门期望通过PPP的方式，解决政府的负担问题。是不是所有的公共产品和公共服务都适用PPP呢？那因此不是。这当中有一些具体的类型。一样来讲，PPP的适用对象在理论上在国际上有两种表达方式：第一种方式叫做完全列举法，确实是通过一些PPP的规程，然后给你列出哪些项目、哪些类型的项目适用PPP？比如说台湾地区，他们有个法，叫做民间参与公共加强法，在那个法上就详细的列出来，在政府的哪些范畴内是能够采纳PPP模式。那个地点头的PPP模式范畴比较广，超过了我们现在所认为的PPP模式，现在它的范畴比较广。比如说大伙儿提的比较多的，像它的文教设施，还有它的绿地，像这些我们现在依旧用的比较少。新市政开放，在我们新型城镇化那个主题下就比较重要了。它完全列举出来。上海曾经出过一个特许经营条例，在那个条例上面也是把能够使用特许经营方式的项目都一一列出来。那个地点边目前提的比较少的，科技、教育、文化、卫生、体育，还有社会福利，还有包括廉租房、公共网，像这些确实是现在我们在PPP上面专门少提到的项目。这些专门少提到，只是因为是一个时期性的问题。现在我们要紧是提特许经营这一块。然而以后可能在我们操作模式比较熟练以后，可能会向更大范畴内扩展。这是一种完全列举法。然而从国际上来看，哪些项目适用PPP，完全列举法不是主流。更主流的方法是叫物有所值法，也能够称为不完全列举。什么意思？比如，专门多国家在谈到PPP，哪些时候该用PPP，哪些时候不用PPP的时候，一个判定标准确实是物有所值。确实是我使用PPP和不用PPP这种模式比较起来，哪一个价值更高？哪一个效率更高？它的差不多含义确实是那个。比如说澳大利亚就说，政府不要预判公共部门和私人部门哪一个更好，而要依照它的一个具体项目上的成本和风险转移的好处、大小来进行决策。要对具体项目具体分析。假如那个项目使用PPP，它的成本更好、风险更能够分散，使用PPP。假如说那个项目，公共部门自己提供比较好，就自己提供好了。因此说在英国、新加坡、还有美国、欧盟，绝大多数国家在提到PPP的时候，使用的是物有所值法。具体如何样物有所值，要详细去评估，要实行方案比较，详细的技术评估，要做一系列的工作。总之，确实是在PPP上是不是一定要用呢？在国际上有两种方法，一种是完全列举，一种是不完全列举。我们现在对那个问题的看法差不多上是那个问题取决于政府的治理能力。假如政府的治理能力比较强，能够在更大范畴内使用。假如政府的治理能力比较弱，最好依旧先悠着点，差不多上是这么一个意思。因此我们国家目前在谈到PPP的时候，要紧确实是指政府，要紧确实是在基础设施和公共事业方面更多使用PPP。因此综合起来讲，确实是PPP也有广义和狭义之分，广义的是指一切政府和非政府部门之间合作，能够存在于任何公共产品的生产、引领、监督和治理的任何一个环节。比如说能够在监督环节使用，也能够在生产环节使用，还能够在送达环节使用。在我们刚才给的公共产品的多元化提供这张表上，就能够在任何一个环境使用。具体取决于什么？取决于你在当时当地情境下的治理能力。老实说我们现在这方面的治理能力是不够强的，因此说我们现在更多的指的是狭义的PPP，狭义的PPP确实是指基础设施和公用事业为主的，确实是特许经营，要紧是指这一块。〔五〕PPP的类型、结构与运作核心下面我们看一下那个问题，确实是关于PPP的类型、结构，它是如何样的类型？它要紧的结构是什么模样？这一张图是世界银行给了一个关于PPP的分类。那个分类里头，实际上就包括了它的广义的和狭义的。比如说我们现在指的PPP要紧是指特许经营。特许经营这一块，具体的能够衍生出来专门多方式。比如说移交、营运、移交。这确实是现在我们地点政府在化解存量的地点性政府债务过程当中比较喜爱的。确实是差不多建好的这些公用设施，现在通过某种方式，把它交给社会资本，社会资本拿去营运，营运到了一定时刻以后，再还给我。确实是政府相当于把当中的治理责任，以及包括后期债务偿还的责任，全部交出去了。那个叫做TOT，后面我们会讲到，确实是它有一些英文的代词。另外还有一个，大伙儿更熟悉的叫BOT。BOT的B是建设，然后O是指营运、移交是T。BOT是指新建项目，确实是现在还没开始建，预备建的时候，就把社会资本请进来，我们通过一定的设计请他来建。然后建好了以后，让他营运，授予他一个特许经营权，到特许经营权终止以后，再把那个设施全部的还给政府。因此这两种中的一种是适合于对差不多形成的存量资产，然而带着债务。另外还有一种是以后要建设的新建的资产。我们现在要紧是指特许经营这一块。因此在TOT和BOT这两个模式上，能够衍生出许多的东西。比如说其中有一个租赁，当时这是一个关于保证性住房建设的省部长班，在后来课程快终止的时候，各个省的代表在汇报的时候，有一个省的省长就提出了一种模式，他说保证性住房，我们那个省负担专门重，我们也没这么多钱，我们现在想了一种方法，然而不明白上面领导同不同意，批不批？他想的是什么方法？确实是先租后售的方法。换句话来说，确实是保证性住房不就由政府出钱建起来的吗？政府一次性投入的土地费用、建设费用比较高。现在我把这一部分的存量资产，先让这些符合条件的低收入阶层租着住，然后过一段时刻，到多青年以后，再卖。这确实是先租后卖方式。因此这当中实际上是租的方式，昨天不是还发了一个文件，鼓舞金融租赁的进展吗？实际上就在这些租赁方面来讲，也是衍生出来专门多模式了。能够看政府在具体过程当中，采纳什么样的操作方式。因此它有专门多的变体。这是一种特许经营的模式。除了特许经营的模式，更大范畴内的PPP是包括外包的。那个外包说白了，翻译成我们熟悉的语言，确实是政府购买服务。这当中包括服务外包、包括治理外包，包括一些其它的比如设计的、合同的某一方面的外包，这是专门多的。因此外包类也是像刚才我们提到，有一些基层部门的同志提到的，比如说我的绿化管养能不能PPP？我的义务教育能不能PPP？像这些，严格来说理论上是能够。大伙儿使用的是外包的方式，使用的是服务购买的方式。然而，不是特许经营的概念。这是两种。另外一种确实是我们这儿少一点，然而也有的一种私有化，确实是把政府提供公共产品的这些领域全部市场化，确实是市场化这种方式，通过各种方式把它市场化。这种目前也有。然而我们的主体依旧在特许经营方面。因此这是PPP现在的类型。我们明确一下我们的主体目前是在特许经营方面。后面我们谈到的一些要紧是特许经营。第二个特许经营的各种形式，比较典型的是BOT，确实是建设、经营和移交。另外，在这当中也有专门多的变体。然而大伙儿看有BOT、BOOT、BOO，看起来有点晕。然而你看完了以后，差不多上在这所有的模式当中，全都有一个O字。那个O确实是营运，确实是operation，英文的operation那个单词的首字母。因此说特许经营一定有个经营。或者在我们国家，现在谈PPP的时候，一定有一个经营的问题。确实是那个经营权是由社会资本来做的。有的同志说，往常我们讲的BT，是不是PPP的模式？BT在其中就不是。什么缘故呢？因为它没有特许经营那个过程，是政府请社会资本建好了以后，然后自己来营运的。那个就不算PPP了。因此这当中，确实是我们谈到那个特许经营，现在谈到PPP的时候，一定有一个把特许经营权授予给社会资本来做的过程。往常这种交钥匙工程不确实是我们现在语义下的PPP。确实是它有专门多种变体，大量的是BOT的形式。还有一种确实是我刚才说的，关于差不多建成的公共设施，现在把它转交出去，然后政府差不多形成的沉没成本，通过这种方式把它拿回来，化解存量债务这种方式也是能够的。这叫TOT，这是两种方式。因此现在的主体是BOT和TOT，然后在这上面再变来变去的。依照你的情形是自己建的依旧租，是如何样补贴，等等，能够有专门多种变体。然而它的差不多类型确实是BOT和TOT两种形式。这是特许经营的各种形式。然后看一下典型的，我们谈到PPP的运作结构的时候，它到底如何来运作PPP？这一张图就能够看得比较清晰了。一样来讲，PPP的核心是中间那个东西，叫SPV，那个SPV，用我们的话说叫做项目公司。事实上我们投融资平台也是一个项目公司。那个项目公司用英文来说叫做专门目的载体。因此它的英文首字母叫SPV。那个SPV是什么意思呢？看一下它的形成：SPV是由政府和社会资本，比如说我们要修一座桥，这座桥能不能设立一个路桥公司？那个公司就来负责那个桥的建设、经营，它就成为一个单独的法人。这确实是我们讲的项目公司。那个项目公司和政府部门之间的关系是多重关系。第一个，政府可能是出资人，社会资本也可能是其中另外一个出资人。这是一重关系。另外，SPV同时以合同的方式，相当于政府向其购买服务。确实是那个设施建成以后，你要向我提供特定的那种公共服务。那是一重关系。然后第二重关系是私人资本，他把他的资本往里边投，投完了以后，以那个项目公司为载体去进行盈利，包括前期的设计，包括建筑，包括后期的营运治理，包括日常事务的打理。因此这当中就有SPV如此一个中间载体，围绕着那个中间载体，形成一系列合同，所有和那个项目公司发生关系的主体，都以合同的方式连接起来。比如说它和政府之间提供服务的合同，它与资金提供者之间的融资合同，另外有一些项目需要保险，有一些项目需要庞大的前期设计，还有一些项目需要对外雇佣劳工，等等，全部是通过合同方式连接。因此这当中来看如此一个结构的时候，实际上是一个市场化程度比较高的结构，确实是以一种项目公司为中心发散出去形成的合同关系。这是典型的PPP的运作结构，它是如此一种方式。关于SPV的好处是什么？在已有的理论当中，讲得比较清晰。它说之因此要设立这么一个SPV，要紧是要借助SPV的优先责任性质，使得该项目不能追溯到发起人。另一方面是为了项目贷款人的利益，关心项目远离任何发起人潜在的破产危机。那个话如何明白得？我在看到这一句话的时候，我脑子里出现的确实是股份制，大伙儿明白股份制是人类社会在企业制度上的一个重大发明。在股份制产生之前，企业差不多上个人无限责任制的。比如说我要做生意，或者我的生意破产了，我所有的资产都会赔到里面去。然而有了股份制以后，所有的股份出资人，就能够按照自己所出的股份，承担有限责任。即使那个项目运作破产，也可不能阻碍到股份公司之外的资产。因此这就极大地降低了风险，分散了责任。因此能够说股份公司是企业制度上最伟大的发明。因为它既能够动员庞大的资产，比如说大资本家的资产，也能够动员我们一般人手里面临时不用的十块钱、一百块钱，我们都能够以股份的形式投到里面去。因此说股份制是人类社会历史今天按照我们课程的安排，是给大伙儿汇报一个关于PPP的专题。关于PPP大伙儿确信都耳熟能详，即使是完全不熟悉经济工作的同事，也会被报纸上、电视上、还有我们党、我们政府内部的文件上铺天盖地的PPP所注意。PPP在我们国家总体来讲是在2021年以后，在中国就开始专门重视PPP。它的高频使用是从2021年开始。能够说凡是一谈新型城镇化没有不谈PPP的；凡是谈到现在化解地点政府债务的，没有不谈PPP的；凡是在财务系统没有不谈PPP的。包括地点想介入到地点政府的各类建设项目当中去的一些企业、银行、基金，没有不谈PPP的。甚至在资本市场上，PPP差不多上一个热词。这是一个热。另外还有一个热门是在业内学习PPP的热潮。我们在中国财政学会下面有一个PPP专业委员会，那个专业委员会每个月向社会开放一期关于PPP的体会交流，请来做过PPP项目的老总、公司、或者是一些咨询公司就PPP方面交流意见，我曾经去过一次，去过一次以后专门惊奇，因为在大致就咱们这么大一个会议室里头，有四五百人汇聚在那个地点谈PPP，还有一些研究PPP的，还有讲PPP课的老师，最近这一年也专门忙，有的人说他的日程差不多排到12月以后，确实是到处去讲PPP。包括我本人，这一段时刻以来，也频繁地接到一些邀请，确实是要讲PPP，因此PPP现在确实成为中国大地上一个最热的词。因此后面我们会谈到，那个热是从2021年开始，然而那个事并不是从2021年开始，而是专门早的时候就开始了。在我们国家PPP之因此显现如此热况，它的背景在我看来要紧是两点：第一个是化解地点政府债务的需要；第二个是城镇化进程当中庞大的基础设施建设的需要。关于化解地点政府债务，这我们就不说了。庞大的地点政府债务，不仅国际上专门关注，而且国内在我们经济转移升级当中，也是把它视为一个心腹之患，说的严峻一点，也能够叫定时炸弹。因此我们现在财政工作方面有一个专门重要的工作，确实是想尽方法在拆弹，要把地点政府债务通过各种各样的方式给它化解掉。PPP明显是财政部门开出来的药方之一。它要紧有两个用途：第一个用途确实是差不多形成了存量债务，有没有可能通过PPP的方式来进行部分化解？答案是能够的。另外还有一个中国目前处于都市化进程的中期，我们在达到西方普遍的百分之七八十这种水平，我们还有二十来个百分点。在这二十来个百分点当中，还有庞大的基础设施建设需要。有人估量过这方面的需要要达到多高呢？需要达到40万亿到60万亿。那个水平是我们现在差不多形成的地点政府存量债务的假设干倍。关于如此一些以后庞大的基础设施建设需要，资金从哪里来？大伙儿开出的药方也是PPP，因此这两个模式，一个方面是从它有它的现实意义，另外一个方面也和我们最近国家领导人频繁出访，在国外受到的启发也有一些关系。比如说我们看到的材料上面就讲，确实是说PPP，总理在出访的时候，专门在出访欧洲一些国家的时候，一些欧洲的领导人也频繁地向总理举荐PPP这种模式。因此PPP在中国现在之因此这么热，它的背景需求是这两个差不多需求。大伙儿最近也能够看到，在媒体上有专门多关于PPP的报道，这些报道集中在两个方面：第一个确实是某省，比如某省推出了多少万亿的PPP的项目，那个是大伙儿经常看到的。第二确实是财政部门不断的公布关于PPP如何做的一些指导性和规范性的文件。因此这两者形成了以后，就在政府内部甚至在全社会内部都形成了一个关于PPP的热潮，因此各方面都想了解一下PPP到底是如何回事。今天我们在两个小时左右的讲课当中，期望能够把那个问题跟大伙儿汇报清晰。我们汇报的内容分为两部分：第一部分是关于PPP的一些理论认识；第二部分是关于PPP的国内外实践。一、PPP的理论认识〔一〕PPP的概念关于PPP的理论认识，一样来讲，确实是现在我们关于理论方面的学习，看起来依旧比较枯燥一点，然而我个人一直认为，假如没有比较好的理论认识的话，那个情况在实施过程中，专门难做到始终不渝的方向正确。因此这一点专门难。因此我们加强一些理论认识，关于后来我们在做工作的时候，事实上是专门有好处。而且所有的理论有一个共同的特点，确实是好的理论，一句话就讲清晰，用不着讲的专门复杂。可能一两句话就讲清晰了，你最后留下的可能确实是一两句话，然而这一两句话呢，也专门重要。先让大伙儿简单的看一下，关于PPP的概念。PPP的概念有专门多国际组织，还有专门多国家，还包括我们国家都给出了PPP的概念。不同的国际组织、不同的国家在阐述PPP的概念的时候，表述方法各不相同。这些具体的内容，我只给大伙儿念一点，其它的时候，我们在PPT上扫瞄一下就行了。比如说联合国进展署关于PPP的说明是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，通过这种合作形式，合作各方能够达到比预期单独行动更加有利的一个结果。那个是它给出的一个概念。那个概念当中，第一个涉及到PPP的主体，提到了三个：政府、企业、还有非营利性组织。非营利性组织，翻译成我们的话确实是社会组织，换句话说，确实是PPP它可能发生在政府、企业和社会组织这三者之间的任意两者、或者三者，既能够是三者形成的合作，也能够是他们当中的任意两个形成的合作。那个讲的是PPP的主体。第二个来讲PPP它是基于某个项目而形成的，那个某个项目是个什么样的项目呢？简单的说确实是一些公共服务和公共产品项目。PPP一定是基于某一个项目而存在的。后面我们会讲到一些PPP的案例，大伙儿能够看到，里面有巨型PPP能够高达500亿，我们也有一些比较小的项目，可能只有几千万。然而不管项目的大小，它一定是基于一个项目来形成的一个合作关系。第三个它通过这种合作形式，从成效上来讲，就能够达到比单独一方更加有利的成效。比如简单的说三方合作，比如现在我们最看重PPP的什么功能呢？这因此是不完全正确的，比如我们看重社会资本的融资功能，我们看重分担政府财政负担的功能，那个功能因此是不全面的。然而我们能够明显的感受到在面对这么庞大的城镇化建设需求的时候，我们假如能够把社会资本引进来，专门明显，能够减轻政府负担，而且我们能够向社会公众提供他们所需要的公共产品和公共服务。因此如此的成效确信是比较好的，比原先你单独去承担的时候，成效要好。下面我们还会详细阐释。因此这是它给出的一个差不多概念。有了那个差不多概念以后，大伙儿再看，后面比如欧盟给的PPP的概念，它是公共部门和私人部门之间的合作关系，目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或者服务。这是它的一种说明。另外我们给出了美国、加拿大、PPP国家委员会的说明。大伙儿能够看到，那个说明我们详细地谈，然而差不多上来讲，它有的说明是详细一点，有的说明略微粗一点。然而不管如何说，它的差不多意思差不多上大致相同的。我们国家在给出PPP的概念的时候，就对它进行了扩展，因此我们财政部给出的关于PPP的概念就专门长。这差不多不是概念了，这实际上差不多涉及到里边的一些具体内容了。那个地点边最大的变化是什么呢？确实是我们在PPP的合作主体上，给予了符合中国国情的改变。国外在讲到PPP的时候是讲到政府、企业和社会组织三者。我们讲到PPP的合作主体的时候，它是指政府与社会资本的合作。那个也确实是PPP在翻译过来的时候，我们给它给予了一个中国特色，而且大伙儿更容易明白得，准确的一个名字叫政府与社会资本合作。PPP这三个字实际上是公共部门与私人部门合作伙伴关系的简称，确实是三个英文单词的打头。往常在刚谈到PPP的时候，确实是2021年刚谈到PPP的时候，大伙儿更多的时候用的是公私合作，还有用了公私合营。因此如此的概念，中国人听起来不大舒服，公私合作。从我们的情感上面来讲听起来不是那么顺畅，公私合营，听起来有点像五六十年代搞的那个事。因此后来通过反复磨合，提出了一个我们大伙儿都觉得专门乐于同意的表述，叫政府与社会资本合作。那个社会资本指什么呢？事实上说白了，也确实是来自于民间。民间既能够来自于企业，也能够来自于社会组织。来自于企业的时候，既能够来自于国有企业，也能够来自于民营企业，我们再进一步地在资本上给它限定死，确实是财政部的有关文件当中说的专门清晰，社会资本是差不多建立现代企业制度的境内外企业法人，然而不包括本级政府所属的融资平台和它所控股的国有企业。换句话说，在我们这儿，政府和社会资本进行合作的时候，你也能够和境内外的企业合作，能够和国有企业合作，也能够和民营企业合作。然而你不能和你自己的企业合作，你自己的投融资平台合作，那不行。那你和你自己所控股的国有企业合作，那也不行。因此说那个就依照我们国家这种专门的需要，把社会资本作为一个限定，换句话说政府在开展PPP项目的时候，你不能自己跟自己合作。那个确实是有其名无事实上。确实是你得把选择的面，拓展到在你所在的区域内和你隶属关系之外的一些企业，因此说那个确实是我们进行了符合我们国家国情的一种改造。这是一个需要专门注意的，确实是在我们国家提到了关于主体和表述方式上的一个改造。至于它的操作模式，后面我们要详细地谈到，在它的概念当中我们就不说了。因此那个概念当中，我们专门注意的确实是到了中国以后，PPP模式，第一个换名了，叫做政府与社会资本合作，关于社会资本确实是反正你不能跟自己的企业合作，你能够和你自己之外的企业进行合作，确实是简单的明白得，确实是那个意思。楼部长也关于PPP做了一些概念性的说明。PPP在当前要紧是指授予特许经营的问题。是关于授予特许经营权为特点，同时包括一些具体的模式，它要紧是专门强调了特许经营方面的情况。这些所有国内外的概念加起来，实际上在PPP概念当中包含一些核心要素，我们把它概括为四个方面：第一个确实是关于PPP的目的是提供公共产品或服务。换句话说是什么意思呢？确实是PPP在中国提出是为解决我们当前城镇化建设过程当中，需要的庞大的基础设施建设而应时而生的。换句话说，PPP之因此显现，要紧是政府有需要。那个情形还不止在中国，即使是在国外，在PPP刚出生的时候，它也不是比如说为了政府、企业赚钱，它更多的目的也是为了更好的提供公共产品和公共服务。我们大伙儿都明白，提供公共产品和公共服务是政府的天职，因此换句话说，PPP是为政府而生的。这一块我在第一次讲话当中，我专门强调这一点。确实是PPP它能够赚钱，也能够引入各式各样的社会资本。然而它的差不多功能是服务于政府提供公共产品和公共服务，是为政府而生的，那个不仅在中国是如此，在国外也是如此。因此说我们现在谈到PPP的时候，在使用PPP的时候，我们差不多的初衷和动身点，是为了更好的提供公共产品和公共服务。在我们这儿专门是要提供相对数量比较充足的公共产品和公共服务。因此政府提供的公共产品和公共服务是全方位的。既能够是比如涉及到特许经营的，比如说以后可能产生收入流的。比如说路桥建设、公用事业。同时它还可能涉及到一些以后没有收入流，完全是政府应该出钱承担的公共产品。比如我们的义务教育，还有我们的社会保证。这说起来差不多上公共产品，这些东西能不能够使用PPP呢？严格的说是能够的。然而在现时期不行，在我们国家现时期，我们差不多上是限定在以后能够产生收入流的公共产品和公共服务。换句话说确实是具备收费条件的一些准公共产品。因此说我们有时候会接触一些地点基层的财政部门的同志，他们经常讲PPP好啊，有了PPP以后，我们好多情况就能够交给社会去办了。比如说有同志就跟我提到，比如说绿化、街道的爱护，这些可不能够PPP？还有的同志说，义务教育我们那儿有几个学校，我们负担专门重，能不能PPP？事实上严格的说，那个地点边能够使用一些局部的PPP模式，然而为了不使大伙儿对那个情况有所误导，因此我们现在对他们的回答，一样差不多上这些领域，现在不适合PPP。PPP在现时期比较适合的领域，确实是以后有收入流、会产生收入的一些项目。这是第一个要说明的意思。第二个意思，确实是PPP的核心是合作，我们刚才说，在国外叫公私合作，在国内叫政府与社会资本合作。不管在国内和国外，都强调合作二字，那什么叫合作？合作确实是平等、合作确实是权责对等、合作确实是双方之间的利益共享、风险共担。换句话说确实是在政府和合作的对象之间，大伙儿是一种平等的关系。那个话说起来容易，然而做起来是专门困难的，因为总体来讲我们是治理型政府，总体来讲我们的政府官员是高于其它社会主体的一种存在。因此说在和社会资本谈合作的时候，我们政府官员是有严峻不适应的情形。专门是在基层这种情形是专门普遍的。因此说在第二个谈到的是合作，要强调的是一种合作关系。第三个叫合作利益共享。我们现在PPP项目要紧是适用于以后具备收费条件的一些准公共产品。因此这些准公共产品以后是能够收钱的。比如说修一座桥，它以后会产生通行费，那个通行费确实是一笔庞大的利益。那个利益如何在政府和企业之间共享？是通过一系列的合同，还有一些谈判进行约束。另外由于我们现在使用PPP方式去建设的这些项目，大多数是涉及到具有自然垄断性、公益性。因此说政府在其中还要进行一种价格管控，那个后面我们会提到。这方面关于企业来讲，有的时候他要提出一些条件。那个条件假如不在前期的合同当中做专门好的约束的话，专门可能会造成那个项目建成以后，企业获得暴利的情形，这种情形是有的。获得了暴利以后，政府甚至就会面临着严峻的公共压力。那个时候又会产生其它的一些问题。因此说利益是要共享，然而利益本身要设定区间，又要进行管控。因此这是它的第三个问题。第四个特点是风险共担，PPP项目在特许经营上面，一样时刻要长达25年左右，有的要长达二三十年的时刻，这是正常的。因为特许经营，交通设施项目现在规定25年，而其他的有一些项目并不是如此规定的。因此我们现在差不多接触到有特许经营期长达50年的项目，在50年的过程当中，会发生专门多的情况。在情况发生之前，以后在这么长的时刻内，发生了各种各样的风险，这种风险如何样进行管控，在前期要做出专门明确的规定。因此说PPP那个概念至少涉及到四个核心要素：第一个它要服务于提供产品和公共服务如此一个差不多的目的；第二个它是政府和社会资本之间的一种平等合作；第三个利益问题；第四个风险分担问题。因此PPP涉及到这四个差不多要素。不管国内外是什么样的概念，一定是涉及到这四个差不多要素的。这是第一个我们想讲的意思。〔二〕PPP的理论基础第二个汇报的内容，实际上确实是再深层次谈一谈什么缘故我们要PPP？这实际上是政府、市场和社会之间关系一种角度的变化。大伙儿都明白我们国家自改革开放以来，政府和市场的关系问题，确实是一个蛮缠到现在都说不清晰的命题。直到我们现在大伙儿最熟悉的十八届三中全会，它的最高纲领也是更好地发挥市场配置资源的决定性作用，从而更好地发挥政府作用。核心依旧政府和市场之间的关系。我们进行了简政放权的第三方评估，走了专门多省，表达出来这些核心问题，确实依旧政府和市场的关系没有理顺的问题。因此那个命题在我们这儿是一个到现在为止没有完全回答清晰，而且我个人认为，以后还要通过专门长时刻才能够在实践上完全把它分清晰的问题。往常政府、市场之间的关系，我们注重两个词，一个叫做失灵，一个叫做替代。每个人都明白有市场失灵那个概念。市场失灵是什么意思呢确实是市场干不行，市场不能干，这是对的。市场干不行，市场不能干，如何办呢？我们长期以来，不仅仅是在国内，包括国外在理论界也是如此一个趋势，确实是市场干不行的，政府干。有一些人说政府干不行的，市场干呗。因此这当中是一个你不行，我来代替你的逻辑关系。我是关注市场它不能干，它哪些地点干不行？我关注的是那个点。然后我开出的药方，确实是我引入另外一种机制来代替你，这种情形太多了。比如说我们打算经济体制不行，我们市场经济体制来代替。比如我们的医疗教育如此一些公共领域，我们往常说政府的体制有问题，然后我们引入市场体制。结果我们市场化过度，又有专门多问题。因此我们往常的逻辑差不多上如此的，市场不行，政府替代；政府不行，市场替代。在西方国家后来还有一个在那个角度上面的延伸，确实是政府干预、政府替代后面引出一个第三部门的问题，确实是社会组织的问题。社会组织的问题提出以后有两个新概念：一个叫做政府失灵，政府失灵如何办？一部分还给市场、一部分还给社会。后来有人还提这种概念，就说第三部门也会失灵。因此说差不多上它的思想线索的链条，确实是你不行然后我来代替你，确实是如此一种概念。这种概念有它的合理之处，然而现在我们面对的是一个复杂社会，复杂社会的问题就在于任何一种机制可能解决不了问题。它需要多种机制，多管齐下，在这种情形下，PPP实际上它是一种转换角度。就由往常我们看人家不行，现在我们看它行，看它能干什么事，然后它能干什么事，我再把那个资源整合起来。因此在PPP的概念下，关于政府、市场和社会之间的关系，它的两组关键词都发生了变化。一个是由失灵到有效，确实是往常我看它哪儿不行，现在我看它哪儿行。然后第二个是替代，你不行，我来代替。现在是我们大伙儿一起来合作，我们大伙儿合作。因此它差不多的思维逻辑角度发生了变化。我们在理论上有专门多阐释。现在我们关注哪儿行，哪儿不行？总体来讲就这三种机制，人类社会的任何时候，只要结成政府，只要结成社会，这三种机制实际上差不多上存在的。只是在不同的国家、在不同的时刻，有一些机制要强一些，有一些机制要弱一些。比如说美国，市场经济要强一些，在我们国家政府机制要强一些。比如说在现代，有一些西方发达国家，它的第三部门的机制专门强。在我们国家，第三部门的机制还比较弱。确实是这三种机制。然而你回过头去看，在任何时候，这三种机制一定差不多上存在的，即使是在我们漫长的封建社会也是如此。因此这三种机制，它能够同时存在，它有不可替代的功能。比如说我们大伙儿熟悉的市场，市场最大的成效，尽管我们说它不行，比如说把市场机制引入到教育，教育出了问题；引入到医疗、医疗出了问题；引入到保证性住房，保证性住房出了问题。然而市场经济有有效的一面。那个有效的一面，我们从改革开放30年当中的体会太深了。它的有效一面是在于它的效益。不管如何讲，市场经济的效率是政府无法比拟的。这一点是改革开放到了现在大伙儿公认的东西了。另外，市场在创新方面，具有政府无法比拟的优势。创新的方向，创新的点突破，什么样的技术在社会上更切合社会的需要？关于这些问题，市场的敏锐程度一定比政府高。另外，市场依旧自愿的，市场是一种交易机制，它差不多上要埋怨政府的地点就比较少。它是自愿选择的一种结果。因此说市场机制有它的专门性。在经济学上有一句话，确实是市场经济不是最好的机制，然而它是人类社会到今天为止最不坏的一种制度。因此这种是到现在为止最不坏的一种制度。因此它有它的问题了。然而问题不怕。因此那个地点的话，专门我们是看什么有效，在效率方面比较高、创新方面比较强，而且自愿选择无可埋怨，因此那个方面差不多上它的优势所在。政府作为一种社会机制，它的作用更多的是表达在第一个是强制性。出了一个政策以后，全社会必须执行，这是市场不可能做到的。另外它讲究公平。因此政府出政策的时候，要讲究平稳各个利益群体之间的冲突，要讲究公平。另外政府作为一种机制，它是针对绝大多数人的，说明任何一个政策，考虑的是大多数人的利益。专门是它的强制性，还有庞大的财力，还有组织资源的能力，这是市场机制不可比拟的。作为社会组织的有效性也专门明显。我们把它总结为第一个具有公益性、第二个具有理想性、第三个服务少数的特定群体。因此三个机制结合起来，你就能够看到，每一样机制都有长有短。然而它们三者当中，任何两个结合起来，都能够发挥比他们单独发挥作用时候更大的成效。因此实际上确实是PPP之因此要合作，提到在社会和政府之间要合作，核心的问题是在于各有各的优势。假如把优势组合起来。它就能够达到一种更加完美的成效。因此我们大伙儿明白，要组合一种机制的时候，那是专门困难的，后面有大量的工作要做。然而不管如何说，我们现在在使用PPP的时候，我们现在更多的是要转换角度，考虑到社会资本能够做什么？哪些是他们的优势？哪些是他们的长处？然后考虑我们政府有一些什么样的优势？有一些什么样的长处？然后大伙儿如何结合？事实上那个有点像挑对象，确实是挑一个合适的，大伙儿互相组合形成优势互补的情形。因此这是它的一个差不多的东理论。另外，和PPP相关的，还有一个理论基础是公共产品的多元化提供。往常有一段时刻，公共产品和公共服务是政府的天生职能。在有一段时刻又进展成为政府的垄断性职能。确实是那个情况只有我能干，不能你干。后来显现一个问题，确实是花专门多钱，然而公共效率提供比较低。后来我们也意识到公共产品在提供上面来讲，做了两个概念区分，一个叫做公共产品的提供，一个叫做公共产品的生产。生产那个事，能够交给别人去做，提供公共产品那个事是政府的事，因此把那个概念做了两层次的区分。区分了以后，然后整个公共产品的提供，整个的生产、组织、还有送达的空间就完全打开了。打开以后，大伙儿就能够看到，在公共产品当中，我们也能够给它划分，要把权力做一个划分，有的是决策权，有的是执行权，有的是监督权。政府在其中要把握的，要紧是提供公共产品的决策权。具体化是什么意思呢？具体化确实是我们政府在制定公共政策上面的制定权，确实是制定社会政策、制定公共政策的决策权一定是在政府。这是政府之因此为政府的专门功用。然而具体如何样去执行政策，具体如何样去把政策落实，那个时候能够利用社会的力量，能够利用市场的力量。因此在它后来的执行和监督上面，都能够引入企业和社会组织的力量。那个是对那个情况做一些细分。实践当中有大量的例子，比如说往常的政府要提供公共产品，下面确实是办一个机构，设一个人员。现在大伙儿都不这么做了，现在大伙儿或者向市场购买，或者采纳公私合作方式。因此这实际上是公共产品的多元化提供问题。这当中，政府的角色由往常的亲自生产变为负责提供、负责送达、负责制定政策，在公共治理上有一句话，叫做政府的角色从划桨到掌舵。往常亲自生产，现在制定政策，往常划船，现在掌舵，使我们那个大船，能够更好地回应公共需求，使我们那个社会能够运行得更平稳一些，前行得更远一些，是这么一个意思。这是它的第二个相关的理论基础。〔三〕PPP：伟大的制度创新在我们国家，关于PPP还有一些时代意义，那个时代意义确实是有人把它总结为六个方面：第一个方面，因此它是现实的，能够缓解我们在城镇化和老龄化进程当中的财政支出压力。第二个是在公共服务当中形成一个1+1+1大于3的机制，确实是合作产生的效益，我们能够简称合作力，这也是一种专门伟大的力量。第三个是为企业市场主体打开生存和进展的空间。这确实是我们向民营企业、向社会资本开放原先由政府垄断性的、独占性的提供公共产品的领域。这能够使企业找到一个更大的生存和进展空间。第四个是对接混合所有制，后边我们会谈到，PPP的差不多组成模式是股份制，在政府和社会资本合作的模式下，它天然确实是混合所有制。因此说政府出一部分，企业出一部分，往常我们明白有一些地点政府在吸引民资来参与政府的一些公共产品和公共服务上，提出民间资本能够来，然而不能控股，因此政府的控股比例一定要达到51%，民间资本最多只能达到49%。后来这一条也被否了。现在的差不多方法是政府不能超过51，最多只能达到49，绝对不能达到51，要舍弃政府在其中的控股权。因此PPP的模式天然确实是一个混合所有制的模式。在那个混合所有制的模式下，就会再引出两条更深层次的意义，第一个是依法治国。因为在PPP的模式下，双方之间的权力、责任、义务是靠合同来规范的。假如说产生了纠纷，按照合同走法律程序，政府和企业是平等的民事主体关系。而不是往常治理者与被治理者之间的关系。因此说对政府，依法治国给出了实质性的约束条件。这是第五条。另外，还能够有一条，确实是我们讲PPP在当前的现实意义当中，确实是对冲经济下行压力。那个大伙儿能够看到，PPP挂出了专门多项目。有些地点几千亿、有的地点上万亿的PPP项目，说到底，是期望这些项目投下去以后能够稳住我们当前经济下行的态势，但目前成效不大好。然而从制度意义上来讲它是存在的。因此从那个意义上来讲，现在有人把PPP总结出三个层次：第一个PPP是一种融资模式，然而它更是一种治理模式。后面我们会看到大量治理问题。第三个PPP是一种治理模式。因为在如此一个语境下，互相之间确实是要形成政府、企业和社会资本之间平等合作的一种关系。那个确实是治理，那个确实是多元共治，这确实是一种现实的治理环境。因此PPP有三层含义：融资模式、治理模式和治理模式。之因此现在不论是理论界、依旧实践界，对PPP给予专门高度的重视，是认识到了它在那个过程当中所包蕴的关于以后中华民族的庞大意义，对我们国家走向现代化的庞大的推动作用。因此，我们需要循序渐进。〔四〕PPP的适用对象因为专门多基层财政部门的同志都专门期望通过PPP的方式，解决政府的负担问题。是不是所有的公共产品和公共服务都适用PPP呢？那因此不是。这当中有一些具体的类型。一样来讲，PPP的适用对象在理论上在国际上有两种表达方式：第一种方式叫做完全列举法，确实是通过一些PPP的规程，然后给你列出哪些项目、哪些类型的项目适用PPP？比如说台湾地区，他们有个法，叫做民间参与公共加强法，在那个法上就详细的列出来，在政府的哪些范畴内是能够采纳PPP模式。那个地点头的PPP模式范畴比较广，超过了我们现在所认为的PPP模式，现在它的范畴比较广。比如说大伙儿提的比较多的，像它的文教设施，还有它的绿地，像这些我们现在依旧用的比较少。新市政开放，在我们新型城镇化那个主题下就比较重要了。它完全列举出来。上海曾经出过一个特许经营条例，在那个条例上面也是把能够使用特许经营方式的项目都一一列出来。那个地点边目前提的比较少的，科技、教育、文化、卫生、体育，还有社会福利，还有包括廉租房、公共网，像这些确实是现在我们在PPP上面专门少提到的项目。这些专门少提到，只是因为是一个时期性的问题。现在我们要紧是提特许经营这一块。然而以后可能在我们操作模式比较熟练以后，可能会向更大范畴内扩展。这是一种完全列举法。然而从国际上来看，哪些项目适用PPP，完全列举法不是主流。更主流的方法是叫物有所值法，也能够称为不完全列举。什么意思？比如，专门多国家在谈到PPP，哪些时候该用PPP，哪些时候不用PPP的时候，一个判定标准确实是物有所值。确实是我使用PPP和不用PPP这种模式比较起来，哪一个价值更高？哪一个效率更高？它的差不多含义确实是那个。比如说澳大利亚就说，政府不要预判公共部门和私人部门哪一个更好，而要依照它的一个具体项目上的成本和风险转移的好处、大小来进行决策。要对具体项目具体分析。假如那个项目使用PPP，它的成本更好、风险更能够分散，使用PPP。假如说那个项目，公共部门自己提供比较好，就自己提供好了。因此说在英国、新加坡、还有美国、欧盟，绝大多数国家在提到PPP的时候，使用的是物有所值法。具体如何样物有所值，要详细去评估，要实行方案比较，详细的技术评估，要做一系列的工作。总之，确实是在PPP上是不是一定要用呢？在国际上有两种方法，一种是完全列举，一种是不完全列举。我们现在对那个问题的看法差不多上是那个问题取决于政府的治理能力。假如政府的治理能力比较强，能够在更大范畴内使用。假如政府的治理能力比较弱，最好依旧先悠着点，差不多上是这么一个意思。因此我们国家目前在谈到PPP的时候，要紧确实是指政府，要紧确实是在基础设施和公共事业方面更多使用PPP。因此综合起来讲，确实是PPP也有广义和狭义之分，广义的是指一切政府和非政府部门之间合作，能够存在于任何公共产品的生产、引领、监督和治理的任何一个环节。比如说能够在监督环节使用，也能够在生产环节使用，还能够在送达环节使用。在我们刚才给的公共产品的多元化提供这张表上，就能够在任何一个环境使用。具体取决于什么？取决于你在当时当地情境下的治理能力。老实说我们现在这方面的治理能力是不够强的，因此说我们现在更多的指的是狭义的PPP，狭义的PPP确实是指基础设施和公用事业为主的，确实是特许经营，要紧是指这一块。〔五〕PPP的类型、结构与运作核心下面我们看一下那个问题，确实是关于PPP的类型、结构，它是如何样的类型？它要紧的结构是什么模样？这一张图是世界银行给了一个关于PPP的分类。那个分类里头，实际上就包括了它的广义的和狭义的。比如说我们现在指的PPP要紧是指特许经营。特许经营这一块，具体的能够衍生出来专门多方式。比如说移交、营运、移交。这确实是现在我们地点政府在化解存量的地点性政府债务过程当中比较喜爱的。确实是差不多建好的这些公用设施，现在通过某种方式，把它交给社会资本，社会资本拿去营运，营运到了一定时刻以后，再还给我。确实是政府相当于把当中的治理责任，以及包括后期债务偿还的责任，全部交出去了。那个叫做TOT，后面我们会讲到，确实是它有一些英文的代词。另外还有一个，大伙儿更熟悉的叫BOT。BOT的B是建设，然后O是指营运、移交是T。BOT是指新建项目，确实是现在还没开始建，预备建的时候，就把社会资本请进来，我们通过一定的设计请他来建。然后建好了以后，让他营运，授予他一个特许经营权，到特许经营权终止以后，再把那个设施全部的还给政府。因此这两种中的一种是适合于对差不多形成的存量资产，然而带着债务。另外还有一种是以后要建设的新建的资产。我们现在要紧是指特许经营这一块。因此在TOT和BOT这两个模式上，能够衍生出许多的东西。比如说其中有一个租赁，当时这是一个关于保证性住房建设的省部长班，在后来课程快终止的时候，各个省的代表在汇报的时候，有一个省的省长就提出了一种模式，他说保证性住房，我们那个省负担专门重，我们也没这么多钱，我们现在想了一种方法，然而不明白上面领导同不同意，批不批？他想的是什么方法？确实是先租后售的方法。换句话来说，确实是保证性住房不就由政府出钱建起来的吗？政府一次性投入的土地费用、建设费用比较高。现在我把这一部分的存量资产，先让这些符合条件的低收入阶层租着住，然后过一段时刻，到多青年以后，再卖。这确实是先租后卖方式。因此这当中实际上是租的方式，昨天不是还发了一个文件，鼓舞金融租赁的进展吗？实际上就在这些租赁方面来讲，也是衍生出来专门多模式了。能够看政府在具体过程当中，采纳什么样的操作方式。因此它有专门多的变体。上一个伟大发明。同时，假如公司不经意破产了，我只以我的出资额作为我的赔付底线。SPV在那个地点是一样的。假设那个项目经营破产了，所有出资人的责任到此为止。因此说它关于政府来讲、关于社会资本来讲，具有专门明显的爱护作用。因此SPV对PPP在运作结构当中，中国在这方面，事实上是做了专门多奉献。而且大伙儿现在对它的认识也越来越清晰了。这是一条。有了这些运作公司以后，PPP在运作上面来讲，它的注意要点在什么地点？在三个方面。PPP的三大运作核心，第一大运作核心是合同治理。那个合同治理，我们刚才讲了，PPP在SPV那个结构下面来讲，具有专门复杂的权责结构。那个复杂的权责结构，确实是靠合同来联结。因此PPP项目，通常会形成一个庞大的合同体系，包括项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同。因此其中项目合同是整个PPP项目合同体系当中的基础和核心。我们后面会反复谈到合同在PPP当中的重要作用。我们刚才也差不多提到，确实是政府和社会资本，在PPP项目下是平等的民事主体关系。假如双方之间发生了纠纷，如何办？这当中确实是说因此发生的纠纷按法律程序来处理。法律判定的依据是什么呢？是起初签订的合同。因此说合同在整个PPP项目当中具有基石作用。我们看到大量的例子，在下半节课的时候，我们也会给大伙儿汇报一个关于没有合同后来造成纠纷的一个PPP的例子。另外一方面我也给大伙儿讲，确实是现在关于合同，我们重视到了什么程度？有一些公司在签订PPP合同的时候，有长达三四年的预备时刻，请国际上一流的咨询公司，一流的律师来做那个合同，花的金额高达数千万美元。有的公司我们差不多明白，签合同的费用达到三千多万美元，他把在五十年的合作期当中能够想到的所有问题，全部都列在合同上，然后来说清晰如何处理。因此它的合同会形成一个专门详细的条款。在国外，一个PPP的重要领域的合同，一样在一千页以上。我们现在看到有的做的比较规范的PPP合同，拿出来以后几大本。因此在以后出了问题，我们就以法律，以合同为最差不多的依据。这是它的一个东西。那个合同专门复杂，除了政府和社会资本签的合同，项目公司成立以后，会有各方面的业务关系都会表达在合同上面。有一些大的东西在上面就要明确下来。因此，我们也提到，确实是那个PPP合同不管签的多么完美，多么认真，最终在这50年的过程当中一定会有一些没有想到的情况，经济学上叫做不完全合同，所有的合同说到底，事实上差不多上不完全合同。遇到不完全合同如何办？那个问题后期也要给出一些处理条款。假如说显现了在现在签订合同的时候没有说到的情况，以后如何办？它也要给出一些原那么性的条款来处理那个情况。因此合同治理专门重要，是PPP的基石。现在的问题是往常有的企业跟政府打交道的时候吃过亏，当时签的不行，后来就惹出了许多的苦恼。总体来讲，政府是强势的，企业相对来讲是弱势的。因此说企业后来吃了专门多亏。现在这一次推动PPP成为热潮的时候，企业就专门重视合同的签订了。现在企业签订，我刚才讲了，能够前期花三千万美元，能够前期花四年的时刻，专门来研究合同的情况。因此说企业在这方面是下足了功夫。因此说我个人感受确实是现在的天平又在向企业这方面倾斜。因为政府不大可能有这么大的精力和财力去投入前期合同。因此我们看到有新的变化，确实是现在财政部出了一个东西，说是从世界银行贷了两亿美元，这两亿美元专门作为PPP项目的前期引导资金。这两亿美元确实是来为签PPP前期项目合同的时候给的资金。因为地点政府在推动PPP项目的时候，前期费用如何办？现在看起来跟世界银行贷了两亿美元来做那个情况。因此现在，我就专门担忧，现在在合同能力上，政府的合同能力是玩只是企业的。政府玩只是企业，企业在那个方面下足了功夫，他往常吃过亏，因此他下足了功夫，现在我们政府的合同能力又明显不足，即便是给了两亿美元以后，也不见得合同能力专门足。我们刚才说PPP的主体是市场主体在运作，他们的市场运作体会，他们对风险的把控，他们对以后在营运过程当中考虑问题的认真程度，确信是要超过政府官员的。因此这方面的合同能力又显现了另外一个倾斜。确实是现在企业专门强，而政府专门弱。那现在这方面没有调整下来的一个缘故，确实是因为担忧政府在履约上面的可信度。因此说企业、社会资本关于PPP处于观望态度。我前两天看了一个资料，确实是说全国这么多地点推出了几万亿的PPP项目，落地的有多少呢？据说落地的不到13%，而且专门多地点反映的问题是现在PPP政府热情专门高，企业观望，企业反应比较冷淡、比较观望。因此这当中的一个专门复杂的问题，比如说专门复杂的一种治理问题确实是合同，我觉得现在要注意的确实是政府的合同能力不足那个问题。第二个要点是讲风险治理。PPP时刻专门长，我们现在看到的PPP，最长能够达到50年。在50