对建立专职独立的社区矫正管理体系的思考

-PAGE5-对建立专职独立的社区矫正管理体系的思考溆浦县司法局谢亚满论文摘要：社区矫正作为一种全新的非监禁刑罚执行方式，符合世界刑罚轻缓化和社会化的发展潮流。社区矫正在我国本土化的试行过程中，执法主体和工作主体分离是导致的法律矛盾、操作混乱以及工作效率和效果低下的客观存在的主要因素。本文尝试从社区矫正的性质入手，结合刑事执行一体化理论，初步对建立专职独立的社区矫正管理体系进行探讨。关键词：社区矫正专职独立管理体系一、现行社区矫正“双主体”管理模式存在的原因和弊端（一）过渡性阶段社区矫正“双主体”管理模式存在的原因分析1、法律和法规性文件矛盾冲突的结果我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定的非监禁刑(社区矫正)执行的组织管理权的归属是公安机关，与“两院两部”联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》以及《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》的规定存在着对立与冲突。对于社区矫正对象中的管制、假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利的执行主体，我国《刑法》、《刑事诉讼法)都做出了明确规定，且规定一致。我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定：管制、剥夺政治权利罪犯的执行主体是公安机关，对于假释的罪犯，由公安机关予以监督。《刑事诉讼法》还规定，对暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行。但《刑法》与《刑事诉讼法》在缓刑考察机关的规定上略有区别。我国《刑法》第76条规定，“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。而《刑事诉讼法》第217条规定，“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”。两个刑事法律规定的区别性体现在：一个是“直接管理”，所在单位或者基层组织予以配合，另一个是“间接管理”，所在单位或者基层组织予以考察。但两者管理主体的最终归属仍然是公安机关。我国《刑法》、《刑事诉讼法》虽然对管理的主体作了明确的规定，但对管理的内容规定是粗疏的，使得这种管理流于形式。《通知》对管理主体的规定是“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作”，“公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况依法采取必要的措施；对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理”。显然，《通知》规定的组织管理模式是司法行政机关为主导，公安机关由过去唯一的管理主体转为“配合”的辅助地位。由司法部颁布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法)则规定：“省(自治区、直辖市)、市(地、州)和县(市、区)司法行政机关应当设立社区矫正工作领导小组办公室，作为同级社区矫正工作领导小组的办事机构，负责指导、监督有关法律、法规和规章的实施，协调相关部门解决社区矫正工作中的重大问题，检查、考核本地区社区矫正实施情况。乡镇、街道司法所具体负责实施社区矫正。”再次确认了街道、乡镇司法所具体管理的主体地位。因此，在实践中，关于公安机关在社区矫正中地位与职责的规定与前述《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民警察法》等法律、法规所规定的公安机关对社区矫正对象的监督考察职权相比，已失去了实质内容，除了个别试点地区规定公安机关在社区矫正中必须履行一定的监督管理职责外，公安机关在社区矫正中的职权基本演变为纯粹程序性的工作，而具体的日常监管、奖惩考核等具有非监禁刑事执法性质的管理权在实践中归属于司法行政部门。这样就形成了法律上的执法主体（公安机关）和法规性文件中的工作主体——事实上的执法主体（司法行政部门）“双主体”管理的组织运行模式。2、社区矫正过渡性阶段的权宜之策我国目前的社区矫正虽然尚处在过渡性阶段，但由于它也是一项严肃的刑事执行工作，所以必须要依法规范地进行，也就是要在现行法律制度的框架内开展试点工作。在试点工作中，公安机关、司法行政机关要严格按照《刑事诉讼法》、《刑法》等法律及相关法规的规定，履行有关职责。所以，在《刑法》、《刑事诉讼法》等法律、法规关于公安机关的刑事执行权没有修改的情况下，有关社区矫正的规范只有规定有关法律手续仍然以公安机关的名义行使，司法行政机关会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，以在法律形式上保持公安机关刑事执行的主体地位。这样能够在不突破现行法律规定的前提下，既能保证公安机关作为执法主体的法律地位，又在日常社区矫正工作中确立司法行政机关作为社区矫正工作主体的资格，首创了在我国现行法律体制下，作为“执法主体”的公安机关与担当日常“工作主体”的司法行政机关适度分离的试点运作模式。显然，这种两个主体分离的模式只能是试点时期的立法和创新冲突下的权宜之计。（二）“双主体”组织管理模式运行中存在的弊端对于刑事执行来说，执法不可能只执行程序法律而不从事具体的实体性监督管理工作，执法主体与工作主体无法分开的原因导致在社区矫正的司法实务工作不可避免地会存在弊端。事实上，在实际工作中这样一种将社区矫正的刑事执法职权与监管矫正职责绝然分开的做法已经产生了严重的弊端：一是严重影响社区矫正工作的效率与效果。因为两个部门分别被赋予了社区区，工作性质就是与社区居民打交道，其承担的人民调解、法律服务、法律宣传、安置帮教等工作任务，每一项都与社区居民和社区生活息息相关。便于利用长期积累的基层工作经验，充分利用协调社区资源和发动社区群众。第二，司法所具有丰富的刑满释放人员帮教经验。社区矫正与安置帮教工作，虽然分别针对正在服刑的人员和刑满释放人员，但在帮教理念、帮教方法、帮教内容、帮教目的上是一致的，后者的经验完全可以为前者所用。第三，社区矫正是加强司法所建设的契机。长期以来，司法所的建设未受到相应重视，很显然，借助全国开展社区矫正东风，司法所作为社区矫正的主导力量，必然进一步拓展和加强职能，改变其逐渐被边缘化的尴尬地位。上述分析可见，司法所承担社区矫正工作有群众基础、经验基础，在法理上也有其合理之处。但是，同样不可否认，司法所作为社区矫正执行机构，确实存在诸多局限：其一，司法所目前条件不符合社区矫正执行机构的基本要求，主要表现为司法所基础设施薄弱、工作力量不足、队伍素质相对较低。国家从2000年起就在加强基层司法所建设，2003年的全国政法工作会议也专门布置了“两所一庭”建设任务，从2004年起，国家发改委又启动中西部地区司法所建设规划，有的省市抓住这个机会大力进行司法所的“收编”和建设工作。但从全国来看，大部分部分省市的司法所尤其是中西部地区的司法所建设不容乐观。笔者所在的怀化市溆浦县有近100万人口，辖区共有43个乡镇司法所，其中1人所就有34个，2人所5个，3人以上所（含3人）仅有4个。怀化市其他县（市、区）的司法所情况也基本相同，甚至有个别县的司法所还未单独列编，司法所工作人员由乡镇行政人员兼任。其次，司法所队伍素质承担社区矫正工作任务力不从心。按照社区矫正工作的任务，司法所除了对社区矫正对象监督、考察之外，还有大量的、复杂的教育矫正、福利服务等工作任务要完成，社区矫正工作是一个系统复杂的大工程，司法所原有的工作职能都是法律服务性职能，刑事执法活动和复杂的心理教育等帮扶业务对司法所工作人员在一定意义上来说还是“零起步”，加上基层司法所工作人员的业务能力和文化素质偏低，难以适应社区矫正工作的要求。例如，笔者在社区矫正实务中了解到，每一个社区矫正对象的个性化矫正方案的制定对大多数司法所工作人员来说都是勉为其难的，绝大部分都有抄袭和雷同的嫌疑，更不要奢谈心理矫治教育等工作的落实。再次，在基础设施方面，部分地区或者设施陈旧落后，或者办公条件艰苦，有的地区连电脑、交通工具等基本的办公设备都不具备，很难保证能够有效完成社区矫正任务。凡此种种，都与刑罚执行要求存在较明显差距，使得社区矫正工作的质量和效率难以得到保障。由此来看，将社区矫正这一专业性、法律性很强的刑事执法活动交由司法所来承担，实在有些勉为其难。其二，司法所管辖范围太小不能满足矫正对象最基本的流动要求，甚至对小范围内外出务工的矫正对象也无法实施连续的个别矫正方案。如果矫正对象由于就业、就学等原因在不同司法所辖区之间流动，以目前的管理模式和管理能力，一般来说，就意味着司法所工作人员同该矫正对象已经建立的矫正关系就会中断。有的矫正对象并不在其户籍地居住，或者根本就没有固定居住地，如果以司法所为辖区来进行管理，矫正对象就很容易脱管、漏管，甚至完全失控。其三，司法所作为社区矫正的执行机构，其各项工作任务之间存在性质冲突。如前所述，司法所原已承担着八项工作任务，这八项工作任务的性质主要属于法律服务范畴，而社区矫正虽然也有服务内容，但其本质是刑罚执行，是一项不折不扣的执法工作。如果将司法所作为社区矫正的执行机构，就意味着司法所所有工作人员都有了执法权，但实际上，司法所大部分工作人员从事的法律服务工作，与刑罚执行毫无关系。鉴于刑事执法的严肃性和专门性，应该也必须有一支专门的执法队伍，有一套独立完整的管理、培训和晋职体系。综上所述，司法所作为社区矫正的执行机构有优势的一面。但也存在着很多目前难以克服的困难和局限。笔者认为，司法所并不适合成为社区矫正的执行机构。如果继续以司法所作为社区矫正执行机构，对矫正工作的长远发展，尤其对社区矫正的专业化建设，都会很不利。三、社区矫正执法权的双重属性决定了有必要建立专职独立的组织管理体系。（一）性质之一：非监禁性刑罚执行非监禁性刑罚执行是目前国内有关社区矫正性质定位的最流行的论述。两院两部的《通知》是持此种观点的最权威的法规文件。《通知》中对社区矫正概念明确定位：“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”除了法规性文件上述界定外，国内学界和实务界的许多人也持此种论述。例如，上海大学法学院刘强教授认为，对社区矫正的定位可以从三个层面上理解：社区矫正是一项刑事执法活动；社区矫正是对特定罪犯的刑事执法活动；社区矫正是在社区中的刑事执法活动。[3](P112)最早开展社区矫正理论研究的郭建安教授虽然主张社区矫正是刑种、量刑和行刑制度的结合，但是在三者中，他仍然偏向社区矫正是刑罚执行的观点。例如，他与郑霞泽合著的《社区矫正通论》认为：根据我国现行法律的规定，两院两部《通知》所列举的社区矫正的五种类型中，管制和剥夺政治权利属于刑种范畴，而其它三类不属于刑种。因此，对社区矫正的性质的完整表述应当是，社区矫正是刑种、量刑与行刑制度相结合，但是偏重于执行的一种综合性措施、方法或者制度。[4]上述有关社区矫正刑罚执行性质的解说在一般意义上来讲是正确的。在我国目前社区矫正尚处于试点探索的情形下，坚持社区矫正的刑罚执行的性质，有益于广大人民群众对社区矫正试点工作的认知和接受，又有利于在试行初始阶段对社区矫正对象的有效监督管理。（二）性质之二：社会福利性除了刑罚执行之外，社区矫正是否还有其它角度的性质定位。对此问题的不同理解和观点，形成了所谓社区矫正的单一性质说和双重(多重)性质说之争。例如：张昱教授主张：社区矫正具有“非监禁刑罚执行活动”和矫正罪犯的“犯罪意识和行为恶习，并促进其顺利回归社会”的双重性质；[5]石晓芳提出社区矫正具有刑罚执行和社会工作的双重属性的观点，认为刑罚执行是社区矫正制度的基本属性；而它的社会工作的属性，是社区矫正作为一种区别于传统监禁矫正，作为一种具有开放性和社会性的刑罚执行所必须具备的属性。[6]刘永强博士和何显兵博士持社区矫正多重性质观，他们认为：社区矫正是一项复杂的社会系统工程，其性质是专门机关工作与社会工作的结合体，是融合社区刑罚执行、监狱行刑社会化和出狱人社会保护等多方面内容于一体的综合性制度。[7]综上可见，与单一的刑罚执行说持不同观点的社区矫正的性质解说中，有相当比例的人认为：社会工作是社区矫正的属性之一。正因为如此，持单一刑罚执行性质说的人们也把反对和批判的矛头指向了社区矫正的社会工作属性说。其中，刘东根博士的观点较具代表性，他明确表示对社区矫正是一种社会工作的观点“不能苟同”，认为：“社区矫正在性质上不能等同于社会工作。如果将社区矫正与社会工作等同，势必会忽视或淡化社区矫正的刑事执法功能，影响刑罚的惩罚和威慑作用的发挥，导致社区矫正工作定位的偏颇。”[8]笔者从社区矫正的实务工作角度出发赞成将“社会福利”表述为社区矫正的性质定位之一。原因是：把刑罚执行看做是社区矫正的唯一的性质定位，一方面在理论上对社区矫正的性质定位作了窄化和绝对化的解说，将社区矫正看作是一种单纯的非监禁刑执法活动，另一方面，社区矫正工作的内容除对管制、剥权、缓刑、假释、暂予监外执行等社区服刑人员的监督、考察之外，还有大量的、复杂的教育矫正、福利服务等工作任务。两院两部《通知》对社区矫正的双重性质定位有充分的体现。例如：《通知》在阐释社区矫正的涵义和性质时，在明确社区矫正的“非监禁刑罚执行活动”的属性之后，又指出：“社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作”。《通知》在论述社区矫正试点工作的意义时，特别强调社区矫正“有利于对那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯有针对性地实施社会化的矫正，充分利用社会各方面力量，提高教育改造质量，最大限度地化消极因素为积极因素，维护社会稳定”；并且把“坚持对严重刑事犯罪依法予以严厉惩罚，积极探索对罪行较轻的罪犯进行社区矫正”，当作是推进中国特色的刑罚执行制度改革的目标。《通知》把教育矫正、帮助解决困难和问题与监督管理放在一起，共同列为社区矫正的三大任务。在这里，接受思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正不良心理和行为，成为守法公民；以及接受在就业、生活、法律、心理等方面的帮助，不仅仅是为了加强对社区服刑人员的管理和监督，从而确保刑罚的顺利实施，更主要的是它们被看做是社区服刑人员应该享有的福利待遇。较之以前的偏重于监督管理的社区刑罚，社区矫正更注重对服刑人员的服务、帮助、干预、救助。充分保护犯罪人的人权是社区矫正追求的美好价值目标之一。社区矫正不仅仅是一种刑罚执行方式，从某种意义上讲，也是服刑人员的一种权利。[9]综上可见，两院两部推进社区矫正的试点，其出发点不仅是为了节约行刑成本，更主要的目的是为了构建适合中国国情的蕴含社会福利理念的新的刑罚制度。四、社区矫正组织管理体系的重构设想综上所述，目前社区矫正“双主体”管理模式存在着难以克服的缺陷和弊端，加上由于社区矫正的非监禁性刑罚执行和社会福利性双重性质决定了社区矫正工作是一项复杂的系统工程，公安机关和司法所的职责和现状都不适宜或者说难以胜任独立承担社区矫正的执法权的现实，因此，我们需要重新审视社区矫正执行机构的组织管理体系的建设问题。从其他国家的司法实践来看，一方面，无论是社区矫正制度发展较早的美国或者欧洲国家，还是随后发展起来的亚洲和太平洋的一些国家和地区，尽管对于社区矫正以及矫正执行机关的称谓各不相同，但是负责执行社区矫正措施的都是一些专门机构。社区矫正与监禁矫正性质相同，只是执行场所不同。例如英国政府就在中央缓刑局之下设置了多个专门负责缓刑执行以及监督的缓刑监察室，并且设置了“首席缓刑监察官”的职位，作为主要负责人员。美国的社区矫正中心、法国的考验监督委员会、意大利的社会服务中心等等，都是一些专门机构负责执行社区矫正；另一方面，社区矫正的主要执行机关大多隶属于行政机关。在当前已经建立起社区矫正制度的国家中，大多数国家社区矫正的执行机关都隶属于行政机关。在法国，缓刑、监外执行等工作由司法部专门设立的考验监督委员会负责；在美国，社区矫正的执行机构大多归属于政府的矫正部门；在意大利，也是由司法部监狱管理局以及地方司法部的分支机构负责非监禁刑的执行。诚然，对司法行政部门来说，在监禁矫正和安置帮教基础上又新增此项重要任务，确实是职能拓展和大力发展的良机，而基层司法所的基础设施及人员配备，也确为多年未解决的老大难问题，加强建设也是形势所必需。但从社区矫正长远深入发展来看，最重要和最根本措施应当是重构专职独立的社区矫正管理体系。（一）建立专门的执行机构来从事社区矫正工作。在县（县级市、区）司法行政部门下成立该专门执行机构——社区矫正管理局（加挂社区矫正警察大队牌子），由社区矫正警察为主要力量的专职社区矫正工作人员组成，职责即全面负责本县（县级市、区）范围内社区矫正工作的具体执行。县（县级市、区）司法行政部门下执行机构的名称可以称为“社区矫正警察大队”（但在市级、省级可以设相应管理部门，分别称为“社区矫正警察支队”和“社区矫正警察总队”），该大队所属的每名社区矫正警察都由县（县级市、区）级司法部门的社区矫正管理机构在全县（县级市、区）范围内统一管理、统一调配、统一培训使用，其工作范围和工作对象的安排以工作量及具体的矫正项目要求为准，不受司法所之间的管辖区域限制。在县（县级市、区）级推行这种垂直管理模式，既能得到地方党政和社会力量支持，又有利于加强社区矫正的专业化建设，是符合我国国情也是符合矫正工作要求的。（二）建立专职的社区矫正执法队伍鉴于矫正工作双重性质导致的专业性、法律性和政策性都比较强，社区矫正执行机构必须拥有自己的专职工作队伍，才能顺利完成高难度高要求的矫正工作。具体地说，就是要建立一支具有专业知识又精通各项政策且训练有素的社区矫正警察队伍，这支队伍有执法主体资格，其法律地位和身份相当于监狱的狱警，只不过其工作场所是在社区而非监狱。同时，社区矫正警察负责领导、指导其他社会工作者进行矫正工作。从国外的情况来看，在大多数国家中，并没有以“社区矫正”命名的、统一的社区矫正执行人员，有的国家和地区执行社区矫正的专业人员主要是缓刑官，有的国家和地区执行社区矫正的专业人员主要是假释官，还有一些国家和地区，社区矫正则由缓刑官和假释放官共同执行。[10]笔者认为，鉴于我国社区矫正兼具刑罚执行和社会工作两种属性，完整的矫正工作者队伍应由两部分组成，统一由社区矫正管理局管理和调配：一部分是专职的社区矫正警察，相当于国外的缓刑官或假释官；另一部分是致力于社区矫正的社会工作力量，包括专职的矫正社工和兼职的社会志愿者。前者，即社区矫正警察，是具公务员身份、有刑罚执行权的专职社区矫正工作人员。这部分人员属于社区矫正的专业工作力量，在社区矫正工作中起主导作用；后者，即专职的矫正社工和兼职的社会志愿者，属于社区矫正工作的社会辅助力量，在社区矫正警察的指导下开展工作，是社区矫正引进社会力量的具体形式，在矫正工作中起辅助作用，两支队伍分别作为社区矫正的中坚力量和外围支持，正好体现了我国“专门工作与群众路线相结合”的一贯政策，任何一方都不可或缺。首批的社区矫正警察配备，可以先从司法所从事社区矫正工作的人员中择优录用，或者从有经验的在职警察、监狱警察、劳教警察中调配，以作为社区矫正工作的基础力量。如果有的地区这部分人员数量不足，可