比较政治制度第三节

第三节政府的机构设置和职能目录一、政府机构的类型二、政府职能及其发展与转变三、政府职能与政府机构的互动发展关系四、政府体制改革方式：试验性改革与急剧性改革五、政府体制改革的发展前景：“新经济”与“新体制”什么是政府机构？仅指中央和地方的行政机关、官僚机关，即依照国家法律设立并享有行政权力、担负行政管理职能的那部分国家机构中央和地方的全部立法、行政、司法和官僚机关政府机构广义狭义一、政府机构的类型最高行政权利机构（内阁）及政府各部行政机构独立机构政府企业机构中央政府行政管理的组织结构在纵向上基本分为四个层次。一般来讲，西方各国的政府通常由政府首脑和各部部长组成。

政府各部是执行政府政策的主要工具。

最高行政权力机构（内阁）及政府各部政府首脑内阁政府各部行政机构中央政府四层次政府各部：外交和联邦事务部、国防部、财政部、内政部、工业部、贸易部、能源部、就业部、教育和科学部、卫生和社会保障部、环境部、交通部、威尔士事务部、苏格兰事务部、北爱尔兰事务部和文官事务部以及农业、渔业和粮食部等。英国政府首脑是内阁首相，居实际行政首长的地位。内阁是英国政府的核心，是首相行政权力的工具，内阁在首相的领导下制定和执行国家内外政策，国家权力几乎集中于内阁。内阁由总统指定的官员（通常是各部部长）组成，内阁不是决策机构。而是总统的集体顾问，内阁所发挥作用的大小，完全视总统个人的意志而定。美国政府各部主要执行总统的意志和决策，接受总统的领导和监督，处理本部的行政事务，没有最终决定权。政府的部分为完全部和低级部，完全部由部长领导，而低级部则指那些正处于形成或取消过程中，还没有取得或者已经丧失了部的性质，或者尽管处理的事务具有独立性质，但机构较小，一时难以成为部的部，这种低级部的领导由部长级代表或国务秘书担任。法国政府首脑是政府总理，尽管总统掌握着国家的最高权力，但权力的行使还主要是通过政府内阁掌握的行政机关。内阁成员由总理、国务部长、各部部长、部长级代表和国务秘书组成。行政机构

行政机构主要指政府各部内设机构。英国政府各部的行政机构分为大臣、大臣办公室、司、处、科。部的基本单位是司，司下设处和科。美国政府各部的行政机构分为部长、局、处、科等。部的基本单位为局，局下设处和科，分设局长、处长和科长。法国政府各部的行政机构主要分为部长、部长办公厅、司（局、委员会）、处和科。西方各国政府除了政府各部之外，还有一些与政府各部有密切关系，但独立于政府之外的机构，这就是独立机构，又称半行政机构。独立机构是部之外的行政建制，负责专门领域的公共政策。这些独立机构往往是为某一专门目的而设立的，是具有一定管理职能的重要行政组织。独立机构独立机构包括：与财政部有密切关系的一些机构，如岁入机构、支付机构、监察机构等。英国(1)独立管制机构，由总统直接领导，对总统负责。它具有独立性、集权性和专业性的特点，既有很大的权力，又不受制约，素有“第四政府部门”之称。独立管制机构的职能是监督和管制私营企业，具有半立法和半司法的职能。(2)行政或事务性独立机构，它是为特殊任务而设立的行政管理机构，为政府或人民提供特别的服务。美国独立机构是根据过会的“授权法案”而建立的，有两类：政府企业机构政府企业机构是指政府的国有企业。政府企业机构主要指联邦法人机构或称国有企业。美国政府机构型普通公司型政府经营型联邦法人机构美国对国有企业的管理方式：（1）国会对国有企业的管理（2）政府对国有企业的管理国有企业主要分布在能源、交通通信、原材料以及加工制造、银行和保险等部门。在法国，管理国有企业的机构主要有国家计划署、财政部、预算部、法兰西银行与国家信贷委员会、审计法院等。政府对国有企业的管理手段主要有计划调节、税收和财政政策、货币与金融政策、产业政策等。法国国有企业与管理机构的关系隶属关系稽核关系监督关系然而，在1979年至20世纪90年代初，英国政府通过实行调整产业结构和私有化等措施来刺激经济增长，大规模出售盈利国有企业的股份与资产，致使一些行业中相当规模的国有企业私有化。现在，英国的国有企业一般都是采用经理负责制的领导体制。英国国有企业政府直接管理具有独立法人地位即“国有公司”公司合营型“国有股份公司”政府职能：在一定历史时期内，政府根据国家和社会发展的实际需要所发挥的功能和作用。政府职能的划分按政府职能作用的领域：（1）实行阶级统治的政治职能（2）管理公共事务的社会职能按政府职能作用的方式：（1）计划职能（2）组织职能（3）指挥职能（4）控制职能（5）监督职能……二、政府职能及其发展与转变从根本上来讲，政府的职能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务。政府的政治统治职能本质上是指镇压被统治阶级反抗和维护统治阶级既得利益的职能。

实施政治统治职能的目的是为了确保统治阶级在政治、经济和思想上的统治地位，使统治阶级的利益以及体现这种利益的制度和社会秩序不受任何侵犯。政府的社会职能是随着经济的发展而产生并进一步扩大的，主要体现为组织社会经济活动，发展科学、教育、文化、卫生等事业，管理和发展社会公共事业。辩证统一的关系

首先，政治统治职能有赖于社会职能而实现，社会职能寓含政治统治职能。其次，政治统治职能与社会职能的相互统一还体现在这两种职能的相互统一不是简单的或一成不变的统一，而是一种多样性的、包含差别的、变化着的统一，体现出一种辩证的关系。政府的政治统治职能和社会职能之间的关系是什么？思考政府职能的扩大与发展现代西方资本主义国家政府职能扩大的根本原因:从自由资本主义向垄断资本主义的发展，引起了阶级矛盾的尖锐化和政府对社会经济的全面干预。职能的发展与转变政治统治职能的强化与发展社会职能的分化与扩大特殊社会管理职能的扩大和强化政府职能发展与转变的内在逻辑首先，经济职能的扩大和强化，为政府的政治统治提供了强大的物质基础。其次，社会职能的扩大和分化，一方面体现在社会保障制度的建立和发展，调节了资本主义社会中人与人的关系，为缓和资本主义社会的固有矛盾发挥了巨大的作用，另一方面体现在科学、教育和文化等事业的发展，能有效地提高人本身的素质，从而为资本主义社会的发展提供源源不断的高素质的劳动力。再次，政府特殊的社会管理职能的扩大和强化，是为了解决在发展过程中出现的人与自然的关系问题。政府职能与政府机构的互动发展关系

政府职能是政府机构设置的基础和内在依据，政府机构则是履行政府职能的载体，并随着政府职能的变化而变化。政府机构设置是否科学，结构是否合理，直接关系着政府职能的发挥，影响到政府的工作效率。政府机构的设置规律首先，政府职能作用的领域从政治、社会领域发展到政治、经济、社会领域，再后发展到政治、经济、社会、科学、教育和文化等领域，相应的政府机构的增加就成为不可避免的事情。其次，随着政府职能的分化和分工，机构设置不仅越来越庞大，而且趋于分工专业化。试验性改革:在不触动原有政府体制的基础上，通过自上而下并以渐进、局部、改良的方式，对旧有的政府体制内部权力结构、组织结构和活动方式等进行调整、修补和改革。立基于西方政治思想发展史上的进化论理性主义。政府体制改革方式：试验性改革与急剧性改革急剧性改革：用一种全新的政府体制来取代就有的政府体制，并通过激烈的变革方式重新塑造政府权力结构体系、组织结构体系以及政府活动方式。基于西方政治思想发展史上的建构论唯理主义。特点：彻底打碎旧有的政府体制的基础上，重新构建一种崭新的政府体制，并在实际政治生活中往往引发剧烈的社会波动。1、追求效率的传统公共行政理念——官僚制政府治理范式2、追求公平的新公共行政理念——企业型政府治理范式3、追求民主的新公共管理学的概念——作为企业型政府治理范式的补充范式——电子政府范式政府体制改革的发展前景：“新经济”与“新体制”1、追求效率的传统公共行政理念——官僚制政府治理范式

理论基础立基于三个方面：一是威尔逊在《行政学研究》中提出的政治——行政二分法；二是马克斯·韦伯在《经济与社会》中提出的科层制理论。三是由泰勒创立、经由怀特和法约尔等人发展的科学管理理论。这种传统的公共行政学所追求的价值目标是如何实现行政组织的高效率，即以效率原则作为评判行政组织最终结果的最高标准。

官僚制范式的基本原则主要体现在五个方面：法制化原则；制度化原则；层级制原则；专业化原则；公私分开原则。官僚制范式极大地推动了西方资本主义国家工业化发展进程，成为近代以来各种组织的主要范式。但是它毕竟是一种理想化的治理范式，其弊端也显而易见，如机构缺乏弹性；层级太多影响行政效率；上下级与同级职能部门之间缺乏相互沟通和协调；权力过于集中，缺乏民主参与。2、追求公平的新公共行政理念——企业型政府治理范式

新公共行政理念主张，政府官员应放弃表面的中立，运用他们管理社会和其他项目的自由处置权保护并促进社会中无特权群体的利益。新公共政策奉行的是以顾客为中心的行政管理，以及非官僚制、民主决策和行政过程的分权，其目的是为了更有效地、更人道地提供公共服务。这就是企业型政府基本的政府理念。3、追求民主的新公共管理学理念——作为企业型政府治理范式的补充范式——电子政府范式产生背景：20世纪七八十年代，西方国家在经济停滞、高失业和通货膨胀以及政府失灵和市场失灵的多重冲击下，遭遇到了前所未有的挑战。尤其是经济全球化使得政府、企业、社会与市场的边界愈来愈模糊。以往的行政理论无法有效地解释西方国家政府体制改革所面临的各种新问题，更无法为当代政府体制改革提供有效的理论指导。在这种背景下，新公共管理应运而生。

新公共管理学不仅继续研究政府治理的效率与社会公平等价值外，还对政府治理所体现的价值追求——民主进行着重的研究，构建了作为对企业型政府范式的补充治理范式——电子政府范式。

电子化政府，是人们对信息技术运用于政府而构建的新政府形态的现象称谓，其实质是政府利用信息和通信技术，通过不同的信息服务设施，对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，更好地履