论制定中论制定中国行政程序法的宪法基础下的应用

AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering论制定中国行政程序法的宪法基础下第二，我国宪法的原则和规范还为制定行政程序法提供了重要的基本原则。具体包括以下四个方面。1.程序法治原则。这是宪法中法治原则的重要组成部分。宪法修正案第13条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”法治原则在宪法当中已经确立下来。诚然，1982年全面修改后的宪法第5条确立了法制原则，这主要是一种实体上的要求，但从前面的论述也可以看出多少也包含了一定的程序性要求。1999年修宪是在我国法治已有长足进步的情况下进行的。《行政诉讼法》已于1989年通过并于次年实施，其中的第54条第(二)项对“法定程序”的要求也已实施多年。1996年颁布并实施的《行政处罚法》对行政处罚程序提出了较高的要求。如此，99修宪确立的法治原则就不能不说包含着程序法治的要求了。而程序法治的主要针对对象就是行政权的运行程序。程序法治的要求首先就是行政程序的设置要符合宪法和法律。在姜明安主持的《<中华人民共和国行政程序法>(试拟稿)》(以下简称姜明安试拟稿)第4条(依法行政原则)当中没有将宪法纳入其中，而只规定“行政法规、行政规章和行政规定均不得与法律相抵触”。在皮纯协主持的《<中华人民共和国行政程序法>(建议稿)》(以下简称皮纯协建议稿)第四章(抽象行政行为)当中，也没有规定“根据宪法和法律”。将宪法排除于外，笔者以为是欠妥当的。虽然说，即使不将“宪法”写入其中，也要根据宪法来制定，而不能与之相抵触。但是，明确载明还是有利于理解上的便捷，而且也可以与宪法条文中的规定相一致。程序法治还要求，程序的运行要符合宪法和法律的规定。当然，宪法当中程序的规定不多，这里主要是要符合宪法的原则和精神。程序法治还要求对程序运行所产生的结果负法律责任。行政程序法在总结和设计时，应该仔细考究各种行政程序，对行政程序上的各种瑕疵应产生何种法律后果、承担什么样的法律责任作出明确的、一一对应的规定。这样才能使行政程序的设置落到实处。值得注意的是，无论是皮纯协建议稿还是姜明安试拟稿在法律责任方面的规定均存在着一定的不足，需要进一步的细化和明晰化。这是需要进一步总结经验和科学研究的。2.行政民主原则。这是宪法中人民主权原则的一个重要内容。民主在本质上应该是一个程序上的原则。具体到行政程序法上，它可以分解为以下两个方面。(1)公民参与原则。“行政程序本来是从对国家权力的防御权的思想出发，作为服务于保护国民的权利、利益不受国家权力侵害的制度而发展起来的。”在现代行政之下，加上民主参与的理念，呈现出新的发展。[40]也就是增加了一种积极的色彩。我国宪法第2条第3款规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这一款也是前几部宪法所没有的。学者认为增加这一条款意义重大，其一，说明我国社会主义民主更加扩大，人民还可以通过人大系统以外的形式行使管理国家和社会事务的权利;其二，扩大了直接民主;其三，发展了社会主义民主的形式。[41]民主原则具体到行政法领域就是要求“参与型行政”。相对人有权参与行政过程，并有权对行政发表意见，而且有权要求行政主体对其所发表的意见予以重视。参与原则是行政民主化的一项必然要求。通过民众参与，“得以使行政机关在一方面透过国会立法与预算取得国会民主正当性之余，更直接由人民处取得民主正当性，形成二元民主正当性。”[42]另外，参与原则也是尊重人格尊严落实人的主体地位的体现。这么多年来的实践表明，人民的参与意识越来越强，参与要求的呼声也越来越高。参与原则是我国宪法对制定行政程序法的一个明确要求，在目前我国行政法制中行政相对人利益未被充分有效代表的情况下，是有积极的现实意义的。[43]在皮纯协建议稿中参与原则得到了较好的体现。它将听取行政相对人意见作为行政程序的一般规定。在姜使其能过上一个健康文明的生活。姜明安试拟稿中第一次将“行政给付”纳入行政程序法之中(第五章第二节)，颇具特色。但需要指出的是，该规定并未完全体现出宪法的要求。首先，权利的保障仍不充分。该试拟稿当中虽然规定，“行政给付项目建立后，其范围、对象、等级、标准变更或废止相应项目，应提前六十天告知行政相对人，如此种变更或废止可能导致相对人生活发生重大困难，应相对人申请，行政机关应为之举行听证。相对人对之不服，可以申请行政复议或提起行政诉讼。”(第78条)对于某些事项应该允许先给付后听证;即使是先听证，也要对在听证后补足应给付项目作出规定。其次，宪法在这一制度中体现了一定的国家辅助性或补充性作用的色彩，而该试拟稿在这里并未为社会力量发挥应有作用留下空间。[46]这还达不到尊重人格尊严的最高价值准则的要求，不能完全符合保障公民自由权等基本权利的目标和提高行政效率的原则。这是它的不足。(3)信赖保护原则。信赖保护原则也是一个兼具实体与程序特征的原则，它要求行政主体在作出变更、撤销、废止行政决定的时候，要保护行政相对人正当合理的信赖。这一原则同样也是导源于宪法的要求。信赖保护原则常常与依法行政原则相矛盾，如何寻求两者之间的协调，也许只能在宪法当中找到依据了。宪法第13条规定了公民的财产权，第二章规定了公民的自由权等基本权利。对公民的财产、自由等基本权利，行政主体有义务予以保护而不得侵犯。行政主体在变更授益性行政决定的时候，不考虑行政相对人的正当合理的预期，实际上就是侵犯了行政相对人处置自己财产、行为的自由。即使相对人获得行政授益时不符合法律条文的规定，如果相对人无重大过错行为，相对人的获益也很难说就是非法的。与公共利益相权衡，看看相对人的信赖利益是否值得保护。信赖利益大于、或者与公共利益相当，就应该予以保护。这种保护较维护一次所谓的“公共利益”要大得多，是符合宪法精神的。当然，其中保护的界限须小心衡量。行政程序法在制定时，须体现出对人民的信赖性的保护。在皮纯协建议稿当中没有对信赖保护的规定，也就没有体现出符合宪法发展的新的要求。4.讲究效率原则。讲究效率，这是行政的本质属性之一。我国宪法第27条第1款也提出了明确要求，一切国家机关要不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。如何提高行政效率，一方面要依靠行政机关内部高效运作，另一方面要改善行政工作的外部程序，如建立时效制度、简易程序、紧急程序、协商程序等。两者不可偏废。改进内部行政程序和外部行政程序，其目的只有一个，即高效实现行政的目标-公共利益。互相推诿，久拖不决，效率低下，一直是我国行政工作中的一大弊病。行政程序法必须贯彻效率原则。在姜明安试拟稿当中没有简易程序的规定，在章剑生设计的行政程序法体例结构当中也没有简易程序的规定，[47]而只顾及了正式程序，这是不符合效率原则的要求的。正式程序固然重要，但无论哪个国家都是相对较少使用的。非正式程序、简易程序才是行政的常态。另外，现今所有的建议稿包括应松年主持的“试拟框架”当中，均没有紧急情况下程序的规定。紧急情况虽然少，但是对人权造成的威胁却极大。在行政程序法当中，应该对紧急情况下的程序作一个原则性的规定，既要赋予行政机关以权限，又要切实保障人权。当然，效率原则与参与原则、程序公正、程序公开等容易发生冲突。至于如何协调，那是一个利益衡量的问题。无论如何衡量，作出何种取舍，对人格尊严的尊重，对人权核心价值的保护，行政程序法始终不得舍弃。这是我国宪法对人权保障的承诺。上述诸多原则，合在一起，大致就可以构成行政程序法中行政程序及行政实体制度正当性的实质内容。只有符合宪法的这些要求，行政程序法才具有其正当性的基础。四、结语目前，在中国制定行政程序法要不要讨论它的宪法基础，可能还有人在怀疑着。但在探讨行政程序法的制定背景之后，就可以发现宪法的规定和价值及其实践在其中所发挥的重要作用了。在违宪审查运作起来之后，讨论的必要性还可以大大凸现。当然，这里的“宪法”不一定就是宪法文本，它还可以是宪法的精神和价值。行政法学研究，不应该脱离宪法文本和宪法原理。如果能先在制度框架下按照宪法原理的指引进行研究，必然会对国家的法治建设发挥积极而直接的作用。尊重人的尊严和保障人的自由，应该是行政法的追求。脱离了宪政的关怀，行政法的价值取向、社会效果等都可能达不到理想的目标。行政法学的研究需与宪法相结合，这样才能有利于宪法与行政法之间的协调互动式发展，有利于人的价值的实现，有利于中国宪政的最终达成。这是两者共同的目标。宪政关怀下的行政法学，或许是一个比较恰当的研究路径。制定行政程序法是需要以宪法为基础的。没有宪法价值的支撑，没有宪法的成功实践，没有宪法所提供的社会基础，行政程序法不会成为一种需求，也不会制定出来。从宪法在法律体系当中的地位来说，任何立法都应该依据宪法，符合宪法的规定及其基本精神。宪法为行政程序法的制定提供了正当性的基础，同时又控制着行政程序法的制定，使其不致于偏离宪法的要求。中国宪法是重视人权保障的，同时也是重视程序对人权保障的作用的。多年的宪法实践也正在为行政程序法的制定提供社会基础。国家设置行政机关的目的就在于为人民服务，行使行政权，一定要符合这个要求。凡是有利于这个目标实现的，都应该是宪法所要求的。制定行政程序法，就是适应这个要求的一个表现。行政程序应该是正当的行政程序，这样才能实现通常学者们所论述的种种功能。宪法向中国行政程序法的制定提出了要求和标准。符合这些要求的行政程序才是正当的行政程序。只有符合宪法所提出的诸多要求，行政程序法的制定才是合宪的。宪法所提出的要求，大致包括：尊重人格尊严，程序法治，行政民主(包括公民参与，程序公开)，行政公正(包括程序公正、平等对待、信赖保护)，讲究效率等。在制定行政程序法的时候，基本原则、具体原则、基本制度乃至具体制度的设计自应积极贯彻。至于如何把握其中的界限，尚需对中国宪法和行政法法理作进一步的阐释，尚需对我国的行政实践和各国的行政程序立法作进一步的总结和借鉴。这么多年来的行政改革，其形势仍然不容乐观。要实现依法行政，任重而道远