论中国外汇管理体制改革

第十二章论中国外汇管理体制改革——潜在的危机与相应的对策一、固定汇率下人民币完全可兑换的责任与风险1994年汇率并轨改革之后中国实行的实质上是单一汇率下的固定汇率制度(简称单一固定汇制)。单一固定汇制是发达国家在二次大战后用来代替金本位制度的。当初美国由于无法承担以固定汇率兑换黄金与美元的义务而不得不取消金本位制并创立了完全可兑换单一固定汇制。单一固定汇制曾于50-60年代在西方发达国家流行。但70年代之后发达国家政府又发现他们无法承担以固定汇率兑换外汇与本币的义务。美国、英国等西方国家政府先后决定以浮动汇率制度代替单一固定汇制。目前完全可兑换单一固定汇率制度只在一部分发展中国家（如墨西哥）流行。另一个在发展中国家流行的外汇管理体制是不完全可兑换的多重汇率制度，其主要由不可随意兑换的固定官方汇率、浮动的外汇市场汇率、以及黑市汇率构成(类似中国1994年以前的汇制)。多重汇率体制的弊端是众所周知的：一物多价便给不法人士有机可图。但多重汇率体制综合了固定汇率与浮动汇率的特性，实际上可以缓和固定汇率下政府所承担的责任与风险。稳定、成功的单一固定汇制通常都要求政府承诺本币与外币间完全可兑换。不许完全可兑换的话，非法的黑市外汇交易迟早会出现。单一固定汇制也就回到多重汇制了．因此国际货币基金组织及世界贸易组织常常要求成员国政府承诺本币完全可兑换。他们对中国也提出同样要求。中国政府对实行人民币自由兑换可选择的形式似乎还认识不透。现在中国正努力实行的可兑换形式是固定汇率下的可兑换。其实还有一种形式即浮动汇率下的可兑换。西方国家和经济起飞国家现在实行的都是浮动汇率下的可兑换。在固定汇率下，政府要承担维持固定汇率的风险，而在浮动汇率下，汇率由市场决定，参与市场交易并拥有外汇的个人与企业承担外汇升值、贬值的风险，完全与政府无关。政府也不用承担维持固定或稳定汇率的义务，过去中国的外汇调剂市场就是让人民币在浮动汇率下境内可兑换，即人民币与外汇在境内通过调剂市场基本上完全可兑换，但汇出境外则有限制。世界贸易组织认为中国要实现人民币可兑换才能加入该组织，但它没有清楚指出是在什么条件下的可兑换。中国把它局限地认为是在固定汇率下可兑换，就给自己加上一个很沉重的包袱。西方任何一个国家都背不起固定汇率下本币完全可兑换的包袱；以至实行这种制度的最后都废弃固定汇率转而采用浮动汇率。中国肯定也无法承受固定汇率承诺。浮动汇率下的完全可兑换使个人、企业及外国投资者不得不自己承担外汇风险，而政府可免去买卖外汇储备以维持固定汇率的责任。由于不需要外汇储备，一般也就没有外汇储备的变化，本币的发行量也就完全不受外汇储备变化的影响，从而使本国央行能真正实行独立的货币政策。政府能根据本国经济实际情况独立地决定发放多少货币发行多少国债。这便是浮动汇制受许多发达国家及经济起飞国家政府青睐的原因。中国如果想有自己真正独立的货币与财政政策，也必须采用浮动汇率下的人民币完全可兑换。完全可兑换单一固定汇制对个人、企业、特别是外国投资者非常有利。只要汇率不变，他们不需承担任何汇率风险。但政府却需要吸纳或抛售大量外汇储备来维持固定汇率下外汇与本币的价格平衡。如果一个国家的进出口贸易及资本进出能不断保持平衡，完全可兑换单一固定汇率就比较容易维持。但在当今世界，能保持贸易及资本迸出口平衡的国家很少。美国等发达国家进多出少。日本台湾出多进少。加之贸易与资本在世界范围内的流动性越来越强，这些因素使得固定汇制被许多发达国家及经济起飞国家政府所抛弃。中国政府似乎认为有一定的外汇储备就可以实现人民币固定汇率下的完全可兑换，这是一种误解。在实行金本位时，美国政府也认为它可以承担一个义务：即不管你拿多少美元来换黄金，政府都可以按一定的比率换给你。事实是最后无法承担这种责任。二次世界大战后，西方国家都尝试采用固定汇率下完全可兑换的外汇管理，但这些资本主义国家在实行这种体制的20多年后，由于政府没有太多外汇储备来维持而最后放弃．他们没有足够外汇储备的原因是出口少进口多。对于另一类国家及地区，如日本、台湾，它们出口多、进口少，在固定汇率下出现的弊端是外汇储备逐渐增加，对通账造成巨大的压力。因为每增加一美元外汇储备，央行就需要增发与一美元等价的本币。为了避免由外汇储备增加带来的通涨，央行每买进一美元外汇就必须同时发行与一美元等价的本币国债。这种“对冲”操作对发展中国家的央行来说不仅是很高的技术要求更是一个严格的政治考验。因为发行多少国债是一个非常现实的政治经济问题，决不是象西方经济学教科书上描述的那样只是一个技术问题．1994年以来中国的外汇储备剧增有几个原因：第一，出口表现不错，这与二、中国还没有条件实行固定汇率下的人民币完全可兑换要实现并维持固定汇率下的人民币完全可兑换，中国一定要在相当长的时期内保持低通胀。但由于目前国有企业、银行亏损大，要将通胀长期控制在低水平，难度很大。因此，中国要在短时期内实现人民币在固定汇率下的完全可兑换是不太现实的。一旦银根放松，问题就会全部暴露出来。放松银根，通胀就上来了；人民币在国内贬值，出口成本将增加。汇率不变，出口将亏本，大大打击出口商的积极性。出口减少，外汇供给也就减少，由于银根放松，人民币多了，大家搞项目，进口必增加，对外汇的需求增加。大家都向银行要外汇，外汇必不够用。或许有人会问：为什么1994、1995年出现通胀但人民币不贬反升？这是因为人民币利率太高。中国政府1994、95期间对通涨特别担心，特别强调稳住存款，使保值储蓄与保值国债的实质年利率(即减去通胀后的利率)超过12%。如果相信人民币不会贬值，对外国投资者来说，中国的保值储蓄与保值国债将是世界难得的高回报低风险没资了。难怪中国居民也抢购国债。保值储蓄保值国债的成本却得由国有银行或财政部来承担。银行高利率买进居民储蓄再低利率贷给企业，亏损是必然的。企业、银行、财政部都亏损，就得发更多的国债印更多的钞票。刨更高的通胀，只是迟早的问题。以保值储蓄的高利率来稳定通胀，有助于短期内将人民的通胀期望迅速降低；但只能是应急措施，不能消灭通胀的根本原因：国企、银行、财政的亏损与赤字。通涨实际上是政府不得已对货币持有者征税来弥补企业、银行、财政的亏损与赤字。这种货币税收多了人民要起来造反，不收又没办法。收得恰到好处，控制通涨在一位数之内就不怕。既然无法根除通胀，中国政府就不要太担心人民币贬值，人民币对美元在今后几年一定会贬值。这是因为国有企业、银行、财政的亏损不是几年就可以解决的。人民币贬值不可避免的话，固定汇率就无法维持，汇率变动也只是时间问题。让人民币在浮动汇率体制下逐渐贬值对中国大有好处。中国是有这方面的经验的。1993年人民币在调剂市场贬值是因为国内有通涨。如当时的调剂市场不对人民币贬值，则个人与企业将不愿使用人民币而只接受港币或美元。后果与今日的俄国差不多，即无人愿意持有卢布。如果当时外汇调剂市场实行的是完全可兑换固定汇率并由央行抛售美元稳定人民币，那么企业与个人将会愿意买进大量的央行外汇储备。问题是央行当时没有足够的外汇储备来稳定人民币汇率。即使有足够的储备，中国政府愿意将大量的外汇储备在几天之内抛售来阻止人民币贬值吗？1993年人民币在调剂市场贬值使得外贸外资企业不至于受到国内通胀的巨大冲击。因为在这种情况下，即使出口产品收购价由于国内通胀而上涨，但出口所赚的美元在新的调剂汇率下也可换更多的人民币，外贸企业仍然可以维持利润。即在浮动汇率下，国内宏观经济起伏与通胀不会冲击中国的对外贸易和外国投资企业。从本质上讲，中国如果坚持固定汇率下的人民币可兑换，就失去了财政与货币政策的自主与独立权，中国政府就无法根据本国的情况来决定发多少国债印多少钞票，也就无法通过征收货币税或借国债来弥补国有企业、银行、财政三位一体的亏损与赤字。理论上，这种硬约束对中国的经济发展有好处，但却不实际。更有效的办法应当是利用“一国两币”：迅速实现人民币在浮动汇率下完全可兑换。三、“一国两币”已经基本实现浮动汇率下的人民币境内可兑换1994年之前中国的外汇留成及外汇调剂市场制度使中国大陆出现了一种很微妙的“一国两币”制度。一套是港币或外汇，适用于对外贸易和外国没资者，另一套是人民币，适用于国内贸易。两种货币体系通过外汇调剂市场的浮动汇率相连。当外贸或外国投资有大起伏时，使用人民币货币体系的国内企业仍然不受大的冲击。外汇调剂市场汇率的变化缓冲了外币突然进人或撤出对国内经济的冲击。当国内通胀高涨时，使用港币货币体系的外贸外资企业同样也不至于受到大的冲击．这种制度实际上是内部完全可兑换浮动汇率制度，离发达国家的完全可兑换浮动汇制只差一步：外汇不可随意汇出国。在外汇留成的体制下，外汇实际上等于第二种货币，企业或个人赚了外汇或外汇指标可以存在银行自己的帐上，要用时可以取出，不用时可以保值(美元与人民币相比几乎没有通胀)。外汇在留成制下即有了货币的三种功能：交换媒介、价值尺度、及储藏手段．1994年以前港币和美元是在悄悄地行使货币职能，恃别是在南中国；作用且非常大。有的外贸企业及外国投资者在中国赚的是外汇，用的也是外汇，完全以外汇经营，等于不用人民币都可以，没有汇率风险。人民币和港币又是可兑换的，同时又不是固定汇率下的可兑换，而是浮动汇率下的可兑换，由调剂市场决定。在当时，对能进人外汇调剂市场的企业，人民币与外币就已完全可兑换。1993年要进人调剂市场已很容易，兑换也很容易，当时人民币兑美元能相当自由地浮动，人民币兑美元曾一度贬为10比1。由此可见当时的“一国两币”机制已很发达。可以说港币在南中国广泛流通是1994年之前中国的外贸与外资企业在南中国发展迅速的一个重要原因。在1994年之前民币实际上已不知不觉地走上了可兑换之路。所以世界上一些知名经济学者都认为中国很了不起，因为当时人民币已接近内部完全可兑换，但没有造成任何经济上的动荡。1994年汇率并轨取消了一物两价，显然是一个进步。但同时也用单一固定汇制代替了“一国两币”。外币及外汇调剂市场浮动汇率形成机制被取消。根据中国1994年前后实行两种外汇体制的经验并参考香港联系汇率的经验，我认为中国目前已有条件利用“一国两币”，迅速安全的实行浮动汇率下的人民币完全可兑换。政府可以采取以下措施：第一，允许个人、企业留有外汇帐户但必须定期申报外汇持有情况。这也就让个人、企业去承担汇率风险同时解脱央行及国有商业银行的外汇风险与包袱。第二，开放外汇市场，允许个人、企业、外资进人。这就让个人、企业自愿去重新分配外汇风险，第三，扩大汇率浮动范围，允许人民币在较大范围自由贬值或升值。汇率浮动，央行就不必担心外汇储备够不够，政府也可以有独立的货币与财政政策。第四，适当监督、控制资本项目下的外汇进出境。这主要是防止国有资产非法外流。中国并不需要太担心私有外汇资产外流。因为中国一旦实行上述三条政策，经济增长率高、投资和回报又可以以美元计(不受人民币贬值影响)，将会吸引大量外资人境。第五，允许港币在中国大陆有限度使用。这使得在中国投资的企业有可能利用香港的银行体系，加之香港的银行又可以到中国开分行，等于中国大陆利用了香港卓有成效的金融货币体系，外国资金自然会流向中国。港币港币与美元挂钩，实行的是联系汇率制度，中银及另外两家香港银行每印7.8元港钞就必须存l美元于香港金融管理局的外汇基金。由于政治原因，香港经济不断面临外资大进大出的威胁，因而不得不采用联系汇率。否则，港币一贬值，香港就成了空城了。有了联系汇率，外资就不走了，香港繁荣也就有保障了。“一国两币”、允许港币在中国大陆使用，实质上就是再造多个香港。何乐不为？1997之后香港回归中国，“一国两币”将名正言顺。以上政策构想，在具体实施过程中，可能存在三个障碍：第一，认识上的滞后，认为一个国家只能有