论我国行政权力监督制约机制的完善分析研究 公共管理专业

摘要党的十八大以来，以习近平总书记为首的新一届领导集体提出了一系列反腐倡廉建设的重要论述，习近平总书记更是强调“要加强对权力运行的监督和制约，把权力关进制度的笼子里，”从而再一次引发了人们对行政权力及如何对其进行有效制约的强烈关注[1]。文章从全面认识我国行政权力监督制约机制即对行政权力监督制约机制的界定及其基本框架入手，从行政权力自身的负效应和我国现实存在的问题两方面深入分析行政权力监督制约机制建立和完善的必要性和现实原因，并在此基础上对行政权力监督制约机制的完善路径进行全面的探讨。关键词：行政权力；行政权力监督制约机制；完善目录TOC\o"1-3"\h\u前言 1一、我国行政权力监督制约机制的界定 1（一）我国行政权力监督制约机制的界定 1（二）我国行政权力监督制约机制的基本框架 1三、从我国实际存在的问题谈制约机制完善的重要性 2（一）行政人员整体道德素质不高 2（二）行政权力监督制约机制不完善 3（三）司法监督体系存在缺陷 3（四）广大人民群众监督意识薄弱，社会监督机制不健全。 3四、建立和完善行政权力监督制约机制的路径分析 4（一）提高行政人员的道德素质 4（二）完善行政权力监督制约机制 5（三）切实发挥司法监督的作用 5（四）健全社会监督机制，提高公民主体意识 5结论 6参考文献 7谢辞 8前言新中国成立后，党中央立足于我国实际，借鉴其他国家相应模式的一些先进理论并进行创新，逐步建立起一套中国特色的行政权力监督与制约机制，对于保障公共权力合理有序运行发挥了重要作用。然而我们也必须看到，中国目前的行政权力监督制约机制还不完善，存在着一系列的诸如行政监督的制度化程度不高，腐败现象严重等问题[2]。本文主要从我国行政权力监督制约机制的界定，完善我国行政权力监督制约机制的必要性和现实原因及如何建立完善行政权力监督制约机制几个方面进行论述和探讨。一、我国行政权力监督制约机制的界定 我国在经历了六十多年的曲折历程，在深刻认识到建立健全行政权力监督制约机制的必要性和重要性的基础上，逐步创立完善适合自己的行政权力监督制约机制。（一）我国行政权力监督制约机制的界定行政权力监督制约机制就是综合权力和法治等手段，通过各种有效的途径和方式，对行使行政权力者进行的特定的限制和约束，从而形成的一种体系结构。其应具备以下特征：一是监督主体的多元化；二是监督制约形式的多样化；三是监督制约规范制定的完整性、可行性；四是监督制约结构设置的合理化，能在功能上互补[3]。我国现行的行政权力监督制约机制自创立以来不断发展完善，经历了种种的考验，总体上顺应了我国现行政治体制的要求，对于监督行政主体、保障政治体制的有序运行发挥了应有的作用。（二）我国行政权力监督制约机制的基本框架我国行政权力监督制约机制主要包括两方面的内容，一是行政权力内部的监督制约体系，即行政权力的自律；二是行政权力外部的监督制约体系，即行政权力的他律。行政权力的自律是指行政组织建立在自觉基础上的自我约束和管理，我国行政权力的自律主要有以下途径：1.建立完善行政责任机制，明确行使行政权力必须承担的法律后果，实现责任行政。2.通过建立专职监督机关，加强行政自我监督，使行政监督存在于行政的各个环节。3.严格行政程序。通过行政程序来规范行政活动并以此作为审查行政行为合法性的依据，从而实现通过程序制度对行政行为的方式进行制约以达到预防和减少不当行政和违法行政的目的。4.强调行政伦理。加强对行政权力的限制，提高行政权力行使的合法性，提高社会公众对于行政权力行使的认可和支持程度，使行政管理符合公正、廉洁、合法、高效的要求。行政权力的他律是指来自行政机关以外的对行政权力的监督和限制。包括：1.来自人大的监督。2.来自司法机关的监督。在我国，司法机关的监督即检察机关进行的监督和审判机关进行的监督。3.来自公民、团体、社会组织、大众传媒等的监督和制约，即社会监督。随着物质生活的不断充裕、人民群众主人翁意识的不断增强以及网络媒体的迅速发展，社会监督在行政监督中发挥着越来越大的作用。由于我国行政权力监督制约机制是在革命战争和国家实行计划经济的背景条件下形成的，因而带有浓烈的时代烙印。它十分重视自律机制的建设，强调以公职人员的自律来约束行政权力的过分行使。而相对于自律机制，他律机制的建设则相对较弱。随着市场经济的发展，权力运行机制在实际运行过程中的问题逐渐暴露，他律机制建设的重要性也逐渐显露。因此，我国正在充分借鉴国外建设经验，结合我国实际对他律机制进行完善，为建设更加合理有效的行政权力监督制约机制而努力[4]。三、从我国实际存在的问题谈制约机制完善的重要性改革开放以来，我国行政权力监督制约机制的建设取得了重大进展，对于实现行政权服务于公共利益的目的、防止权力的腐败发挥了重大的作用。但是目前的监督制约机制还不够完善，许多问题还不能够完全有效的得到控制，而之所以出现这一现状的原因是多方面的，除了行政权力本身的负效应外，现实原因也是非常重要的一个方面。所谓现实原因是指行政权力监督制约机制在实际运行过程中所暴露出来的问题，正是由于这些问题的存在，机制不能完全有效地发挥作用。因此，我们必须全面深刻的认识到这些问题，完善行政权力监督制约机制，使之成为真正符合中国国情的可以行得通的机制。下面就对影响行政权力监督制约机制完善的现实原因进行分析[11]。（一）行政人员整体道德素质不高行政人员作为行政权力运行的内部主体，他们行政素质的高低直接影响行政权力运行的效果。一个高素质的行政人员，应当同时具备思想道德素质、业务素质和较高的人格魅力。在具备坚定的政治信仰，丰富的理论知识的基础上，严于律己，勤奋好学，深入实践，用无限的热情去完成每一项工作[12]。目前，我国行政人员的行政素质总体来说不高，在行政权力的运行过程中，滥用行政权力以权谋私，逃避行政责任等现象时常出现，人格化、官僚化等异化倾向较为严重，而出现这种局面的原因是多方面的：一是受传统思想文化中糟粕部分的影响。在我国长达两千多年的封建社会的历史长河中，“官本位”、“家长制”等腐朽思想对人们的影响根深蒂固。新中国成立以来，又处于长期的计划经济体制下，造成权力的垄断，阻碍了以法治为基础的现代行政道德观念的发展。二是行政人员的行政道德素质不高。集中表现在行政人员缺乏全心全意为人民服务的思想，在行使权力时，没有树立人民的公仆、公正廉洁、勤政爱民、高效精干、依法行政的行政道德观。三是行政人员权力意识定位的错位。在我国，行政权力是人民赋予的，主要是服务于公共利益，但由于部分行政人员没有认识到行政权力的本质的特征，把权力当成了为自己谋私利的工具，造成了人民群众的不满。（二）行政权力监督制约机制不完善我国行政权力监督制约机制从权力配置、运行程序、运行方式等方面来说还存在很多缺陷，主要表现在以下几个方面：第一，权力配置不合理。即行政组织机构的设置与职权的分配不能适应社会发展的需要，不能充分地发挥行政权力对国家和社会的管理与服务功能。第二，行政权力运行的方式单一。行政权力运行是一个复杂的系统，行政权力运行的目的决定行政权力运行的方式。只有灵活多样的行政运行方式才能适应动态性的行政目的，而我国目前主要采取常规的、单一的、被动地运行方式，随着社会的进步和行政管理幅度的不断扩大，这种运行方式已不能完全满足国家管理和服务社会的复杂需要。第三，行政权力运行程序不规范。主要表现在行政权力的运行，既不依据权力运行的自身程序，又不遵守宪法、法律及各项规章制度，还表现在权力运作及相关信息的透明度不够。此种现象不仅会严重助长贪污贿赂之风的盛行，还有可能造成行政信息的垄断。第四，缺乏行政权力运行的责任机制。行政权力与行政责任是相辅相成的，行政权力的正当、合法行使离不开责任机制的规制，只有通过明确行政不作为及行政权力造成合法利益损失时的行政或法律责任，才能更好地避免行政行为的轻率和不作为，避免政府的能力和威信受到损害[13]。（三）司法监督体系存在缺陷司法监督是指国家司法机关在宪法规定的范围内，通过行使检察权和审判权对行政机关及其工作人员进行的法律监督，包括人民检察院进行的监督和人民法院进行的审判监督两种。我国司法监督从理论上来讲是独立的，不受其他任何机关及个人、组织的非法干涉，但在实际工作中，法院、检察院和政府之间的关系却在运作过程中发生变化，这种微妙的变化使得法院、检察院和政府之间难以真正的保持独立地位，司法地方化，司法监督“局部性”、“被动性”等现象无法得到有效的遏制，甚至同作为国家权力的司法权与行政权在一定程度上相互渗透、相互穿插，形成你中有我，我中有你的局面，使司法监督仅仅流于形式，而未能产生实际的效果，总之，我国司法监督的地位远未能达到其应有的高度，独立性也不能得到保障，难以对行政权力形成有效的制约[14]。（四）广大人民群众监督意识薄弱，社会监督机制不健全。社会监督是指国家以外的社会组织和公民对行政权力的行使进行的不具有直接法律效力的监督。社会监督凭借其在监督主体、客体、实质、范围和影响上的广泛性和普遍性，监督方式和途径上的灵活多样性而成为法律监督体系中不可缺少的重要组成部分。我国目前已充分认识到社会监督的巨大力量，正逐步采取各种方式发挥社会监督的作用。但由于各种原因，社会监督的作用还难以充分发挥。首先，人民群众监督意识淡薄。虽然我党大力宣传社会主义新理论，鼓励人民群众树立主体意识，积极参与社会管理，但受我国几千年沉积的封建文化的影响，封建等级观念、官本位意识仍然根植于人民群众的脑海中，监督意识和法律观念严重缺乏，部分人民群众不仅不积极主动地行使监督权，而且甚至在权利遭受侵犯时也因缺乏法律意识而放弃自己的合法权益。其次，社会监督机制不健全。我国社会监督机制发展缓慢，究其原因，主要有以下几点：1.信息公开程度不足。公众只有在了解全面有效的信息的基础上，才能合理行使自己的监督权，做到有的放矢。但目前我国缺乏相关的法律制度保障，很多地方政府没有在公告栏或政府网站等发布公告，使相关权利运作暴露在阳光下，因而公众很难从其中提炼出行使监督权所必需的依据，无法保证公众的正当权利。2.监督渠道狭窄。公众监督渠道主要包括信访举报制度、人民代表大会制度和舆论监督制度等，而作为最直接、影响最广泛新闻媒体和网络监督，在监督中发挥着不可忽视的作用。公众通过新闻媒体和网络表达自己的诉求和发表对相关问题见解从而形成舆论，对危害社会公平正义的行为进行监督。但我国公众通过新闻媒体和网络对政府及其工作人员进行批评建议、申诉控告和检举揭发的程度明显不足，信访渠道仍然是大多数群众的选择。3.新闻媒体管理体制的不顺。在对新闻媒体的管理方面，如何使新闻媒体起到正面的宣传和舆论导向功能是管理体制的侧重点，而其监督功能的发挥则被放到了其次，此外在实践中，地方保护主义等对舆论监督作用的发挥也更多地起到负面效应。四、建立和完善行政权力监督制约机制的路径分析在行政权力自身的负效应和众多现实原因的综合作用下，行政权力监督制约机制的建立和完善面临众多挑战，因此应当对症下药，结合我国实际国情，在进行全面、理智的分析的基础上，思考更多的完善路径。（一）提高行政人员的道德素质提高行政人员的素质要从两个方面入手，一方面从外力入手，加强行政机关内部的制度建设，创造良好的行政文化氛围。行政人员素质的提高离不开行政机关内部的教育和制度约束。因此，要制定合理的行政人员的选拔制度，同时不断对人才进行后期培养，引导行政人员不断进行自我提高和自我完善，尽可能创造条件保证行政人员的政治地位，提高经济待遇，使其在没有后顾之忧的情况下全身心的投入到工作中。只有加强对行政人员的职业伦理教育，增强行政人员的廉政意识，创建严格的惩戒制度，才能在行政机关内部创建良好的行政文化氛围。二是从内因着力，行政人员应当不断提高个人修养。一个人的道德修养是家庭教育、成长环境等综合作用的结果，即使在相同的成长环境中成长，其自身的道德修养也不会相同，因此，问题关键还在于个人的主观努力。行政人员要不断强化自己的主观廉政意识，坚持党性原则，主动约束自己的行为，只有不断学习，不断发现自己在道德修养方面的缺陷并自觉补救，才能真正做到权为民所系，受到人民的爱戴[12]。（二）完善行政权力监督制约机制行政权力监督制约机制的完善是一个整体发展前进的过程，要从不同方面入手，加强体制建设。首先，合理配置权力，建立有效的权力制衡机制。在权力配置的过程中，要处理好部门之间权力的关系，避免出现壁垒重重、职能不清等问题，而且权力要经过不断的调整，在社会不断发展的背景下，与时俱进，保持其时代特征，防止不和谐现象的出现。其次，创建多样化的权力运行方式。要想权力运行方式多样化，就要做到不断创新，保持其灵活性，在遇到具体问题时，将综合分析和具体处理相结合，找到最适合的权力运行方式。再次，权力运行程序应被合理规范。行政程序是法治社会建立的必然要件，其基本功能就是将行政权力运行规范化和标准化，现阶段，面临我国严峻的反腐形势，不仅要明确并严格行政程序和行政程序的制定主体，为行政权力的行使提供明确的标准，而且要增强行政权力运行程序的权威性和约束力，对行政程序进行监督，保证其正常行使，防止腐败行为的发生。最后，建立权力运行责任机制，强化行政机关及其工作人员的责任意识，以责任制约权力。（三）切实发挥司法监督的作用要充分发挥司法监督的作用，关键在于保证司法监督的独立性，提高司法监督的地位，建立相对独立的司法体系，即机构独立、编制独立、经费来源独立和执行独立在内的完整的、独立的司法体系。因此，不仅应使各司法机关独立于行政机关，有自己统一完整的机构设置，政府及其工作人员不得以任何理由干预司法机构的运行和具体事务，还应改革司法机关的财政体制，保障其财政开支预算的相对独立，确保有足够的财政资金保证其独立有序的运作，从而更有力的保障司法独立。这有利于对行政活动进行有效的规范和控制，使可能出现的行政权力给公民的人身财产带来的损害获得公正的司法救济，保证行政权力与保证公益目的，保障公民基本权利和自由。（四）健全社会监督机制，提高公民主体意识要充分发挥社会监督的巨大作用，增强公民监督意识，健全社会监督机制，使每一个公民主动积极的参与到行政权力的监督中来，就要做到以下几点：1.完善政务公开制度。政务公开是社会监督的前提，惟有切实落实政务公开制度，才能保障公民和社会的知情权，实现政府工作的透明化，使政府处于公众监督之下。因此，要切实做到政务公开，就要在明确政务公开的原则、范围、程序，保障其可操作性的前提下，建立政务公开考核制度和责任追究制度，完善政务公开的监督体系，赋予公民保障其知情权的司法救济权利，使政务公开制度切实发挥其应有的作用。2.培育公民民主意识，增强其责任感。培育公民民主意识是加强社会监督的基础，而提高公民的文化素质则是培育公民民主意识的基本途径。要通过各种途径和方式对公民进行市场经济教育，帮助其克服自给自足、安于现状的小农意识，培养其竞争意识、自立意识。同时要加强法治文化建设和政治文化建设，通过法治文化的建设，增强公民的主体意识，树立法治观念，提高法律素质。通过政治文化建设，增强公民责任感，鼓励其主动参政议政并不断提高参政议政的能力。3.完善网络监督渠道的建设。如今，我们已进入信息化时代，公众监督渠道不再局限于信访举报制度、听证会制度、民主评议会等，而已经拓展到网络监督领域，并已发展成为最直接的监督渠道，但我国目前的网络监督渠道还不能充分的被广大人民群众运用，网络监督体制建设不健全，作用也不能得到完全的发挥。因此，必须充分利用信息技术，依托互联网，开通网上立案、网上信访和电子信箱等平台，及时了解和掌握广大人民群众的意见，创设专人负责、领导批办、及时转办、归口办理、督促催办、及时上报的办理运行机制，确保民意搜集和业务办理渠道的便捷和畅通。4.充分发挥舆论监督的作用。舆论监督要想充分发挥其作用，从行政机关来说要扩大舆论监督的权利，保障其独立性和权威性，减少行政干预。从新闻媒体单位来说，要对其报道负责，实行独立负责制，通过立法对新闻职业道德提出明确的规范，要求舆论监督必须把社会效益放在首位，并完善失实报道追偿制度，在为群众提供舆论阵地的基础上，保证其合法有序运行[15]。结论建立和完善行政权力监督制约机制对加强对行政权力的约束，预防腐败现象的发生，增强我国在预防腐败和遏制腐败方面的实战能力，推动我国法制化进程，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大的现实意义。因此，我们必须采取一切有力的措施克服其在