探讨我国防洪减灾对策

探讨我国防洪减灾对策

摘要：本文从理论层面阐述了洪水管理的科学内涵，并结合防洪和减灾的现状，讨论走向洪水管理的难点、方向，并对工程规划与建设、法规法制完善与实施、工程与非工程部署、洪水风险管理、减灾行为社会化等方面应有的举措提出了具体建议。

关键词：防洪减灾洪水管理对策

20XX年全国防汛抗旱总指挥部办公室主任会议研究提出，我国防洪减灾要“从控制洪水向洪水管理转变”，人与洪水“和谐相处”，进而又提出了“工程标准化、管理规范化、洪水资源化、技术现代化、保障社会化”的努力方向。在作者看来，“洪水管理”就是广义的“防洪减灾”，只是增多或加重了“规范人的行为”、“公众参与”、“适应洪水”、“全流域减灾”、“全年管理和调度”等内容，以至于“发生了质的变化”。近一年来，有关领导和社会各界围绕防洪减灾对策进行了深入研究、开展了大量工作。作者在这方面也有一些粗略意见，整理如下供讨论参考。

1对防洪减灾的总体认识

洪水灾害是世界上最严重的自然灾害。据联合国1986～1995年自然灾害统计资料：洪水灾害发生次数占全部自然灾害发生次数的32％，造成的经济损失和人员死亡数分别占全部自然灾害造成经济损失和人员死亡数的31％和55％。我国自然灾害造成的经济损失占GDP的比例远远大于美国和日本。我国洪水灾害发生之频繁，造成的灾害损失之严重是有目共睹的。因此，探索适合我国国情的防洪减灾对策和措施十分必要。笔者对我国防洪减灾有以下5方面的认识。

防洪减灾由“控制洪水向洪水管理转变”，努力推进“人与洪水和谐相处”是历史发展的必然在与洪水相处的历史进程中，各国人民不断摸索和探索，取得了很多宝贵的经验，处理洪水的方式随着历史的发展和社会的进步逐渐发生变化。从美国密西西比河、欧洲莱茵河和其它一些大江大河防洪减灾的历史进程看，人们对待洪水的方式和态度大致经历了3个不同的阶段。一是古代被动地适应洪水的阶段。在这个时期，社会生产力低下，人类改造自然的能力很低，洪水如猛兽，来了只有躲避；二是控制与防御洪水的阶段。随着社会的发展和生产力的提高，人类定居点范围逐步扩大，对土地的需求增加，人们开始向洪水通道和调蓄洪水的湖泊进军，导致江河调蓄洪水的场所越来越小；三是有意识地主动适应洪水的阶段。随着大量防洪工程的建成，洪水通道逐步缩小，人们逐渐发现：虽然防洪工程的标准提高了，但洪水灾害损失数量却仍在增长。于是开始了限制人类有害行为并主动适应洪水的新时期。我国近几年的防洪减灾对策措施与数年前相比事实上已经发生了很多变化，正在朝着“洪水管理”和“人与洪水和谐相处”的方向前进。如：在法律上已明文规定实施规划保留区制度；在长江等江河实施了大规模的退田还湖、整治河道和实施蓄滞洪区运用补偿措施；加固大江大河干堤和病险防洪工程；加强流域管理，实施流域全年水量统一调度等多个方面。

洪水管理需要在学习国外经验的基础上，探讨符合我国国情的对策措施与西方发达国家相比，我国的防洪减灾面临着不同的环境，有很多不利因素。一是人口密度大，留给洪水的回旋余地比较少，难以象西方国家那样预留出很多调蓄洪水的湖泊和湿地；二是洪水威胁区域与经济相对发达区域基本重叠，洪水灾害威胁严重；三是我国江河洪水的变化幅度非常大，防御同样标准的洪水需要修建比西方国家更多、更大的防洪工程；四是我国河流的含沙量高，防洪减灾需要处理更多、更棘手的问题；五是长期以来固有的防洪工程水利观念的管理模式，要转变历史上形成的传统习惯和措施非常困难。为此，我国的防洪减灾对策必须立足于我国的国情，不能照搬照套国外的经验和做法，否则很难取得满意的效果。

洪水管理应以流域为单位，开展流域综合管理江河洪水具有与其它资源不同的属性，它以流域为区域，形成相对独立的集合。流域内的水体紧密和不可分割，流域间的水体相对独立。这一特点决定了洪水管理必须以流域为单元实施统一管理，否则将导致各种各样的水事矛盾，甚至会产生社会不稳定因素。江河洪水是重要的淡水资源，洪水管理一定要统筹考虑流域的经济因素、社会因素，全面安排洪涝灾害、干旱缺水和生态环境的改善。洪水管理是对一个流域范围内各种各样与洪水灾害相关的因素的综合管理，是全年的整体活动，决不仅仅是汛期的短期行为。欧洲的莱茵河穿越数个国家，有关国家专门成立了莱茵河流域管理委员会，建立了流域统一管理的协商与监督机制，该机构是在总结多年实践经验之后建立的，事实证明该机构在洪水管理方面发挥了积极、有效的作用。

洪水管理要特别注重“非工程防洪减灾措施”世界各地采用的防洪减灾工程措施大体相同，但采用的“非工程防洪减灾措施”差别较大。为减少洪水灾害的总体损失，处理好人与人之间的关系和规范人的行为至关重要，而且对于实现人与自然的和谐相处具有非常重要的意义。在人类防洪减灾的历史进程中，挤占洪水出路以求得一时的经济发展是屡见不鲜的，无节制的行为已经导致了严重的后果。减少总体灾害损失要在科学地完善防洪工程体系的基础上，依靠社会的自我约束机制来实现。洪水管理不仅是采取措施约束洪水，更重要的是约束人类的奢望，限制人类的有害行为。人与自然和谐的核心问题是处理好人与人之间的与警报络，制定预案并落实具体措施等。

3需抓紧研究的问题

洪水管理要针对当前的薄弱环节开展联合攻关，加强以下9个方面的研究。(1)防洪减灾社会化研究。在防洪工程体系达到一定程度、不宜再提高标准的情况下，要逐步把工作重点转移到非工程防洪措施上来。要形成社会分担防洪减灾责任的机制，从政策、法规、经济、技术等有关方面全面构筑防洪减灾的社会保障体系，提高社会承受灾害的能力。(2)蓄滞洪区管理与运用研究。国家尚未出台蓄滞洪区管理条例。我国当前有很多地方从发展经济的角度出发，没有严格对蓄滞洪区的人口和开发加以控制，导致蓄滞洪区内人口增长过快、资产增长过多。(3)洪水资源利用和城市蓄滞雨水措施研究。主要是蓄滞雨水和变地表水为地下水的措施。城市的发展使雨水天然下渗面积减少，使洪水汇集时间缩短，应抓紧研究分散阻滞雨水汇集的实用措施。(4)跨水系或流域洪水调度研究。防洪减灾关键在于处理洪峰，将洪峰期的部分流量调往其它河流将可减轻危险区域的洪水压力；将丰水区域丰水时段的洪水调往缺水地区或补充地下水资源具有非常重要的意义。(5)适应洪水的农业和产业结构的研究。针对洪水威胁区的具体情况，因地制宜地发展耐水作物新品种、生长期较短的作物、与洪水期错开的品种，建立和发展耐渍涝、避洪水的农业生产结构；将易淹区建成具有生态、旅游价值的野生动植物区，以及确立农、林、牧、渔、相结合的产业模式等。(6)洪水灾害评估系统研究。改变单纯依靠下级洪水灾害报表评估洪水灾害损失情况的制度和办法。在制订和完善洪灾评价标准的基础上，研究利用卫星、遥感等先进技术和科学方法评估洪灾损失程度的措施和手段。(7)防洪减灾投资与集资政策研究。我国现有的防洪减灾投资应主要靠财政拨款，但从长远看要拓宽资金来源渠道。我国东、中、西部经济发展水平不同，不同区域应采用不同的政策和措施。如东部洪水威胁区可以考虑征收防洪税并用以适当支持西部地区的防洪减灾建设。(8)不同江河不同防洪工程的最佳防洪标准研究。探求分析计算各类防洪工程最佳防洪标准的途径和方法；全面分析防洪工程的状况，考虑经济和社会诸方面的因素，确定各江河主要防洪工程的最佳防洪标准。(9)防汛抢险实用现代技术研究。在防汛抢险过程中，及时发现险情是抢险成功的关键环节。而我国用于现有堤防等防洪工程的探险仪器往往不够准确，现有的抢险方法也大多沿用传统的方法，汛期的抗洪抢险每年都耗费大量的人力物力，这种局面需要靠科学的进步和技术的发展逐步改变。

参考文献：

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