探析重构我国公务员激励机制的途径

探析重构我国公务员激励机制的途径

摘要:文章主要从重塑理念机制、考核机制、晋升机制、薪酬机制和奖惩机制五大方面，对重构我国公务员激励机制提出一系列对策，以期对我国公务员激励机制的改革及提高我国政府管理的行政效率有所启发。

关键词:重构；我国；公务员激励机制；对策

重构我国公务员激励机制的途径多种多样，归纳起来，主要涉及到如下五大方面：

一、以“服务、责任”为核心，重塑理念机制

(一)借鉴管理理念，由传统的行政理念向新公共管理理念转变。“新公共管理”强调政府公共管理应当像管理那样，将效率放在首要位置。所以，为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。把一些科学的管理方法，如目标管理、绩效评估、成本考核等引入公共行政领域，以提高政府管理的效率。尽管政府部门的公共管理和及私营部门的管理对象、方式、目的不同，但管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面值得政府部门借鉴。把投入产出分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理，可以提高管理人员的责任感，更加科学地进行绩效考核。

(二)增强公务员的“公仆”意识和构建服务型政府理念。服务型政府首先是民主政府，即人民当家作主的政府。在社会主义国家，人民是国家的主人，政府的权力来自人民的授予，政府的施政目标必须征得人民的同意，人民有权参与政府决策和执行的过程。人民的利益至高无上，政府为人民服务是天职，而且必须全心全意为人民服务，以符合“人民政府”的神圣称号，并实现社会公共利益的最大化。其次，服务型政府是有限政府，即政府的权力是有限的，而不是无限的。政府服务的内容是提供维护性的公共服务与完成为数不多的管制任务，并提供必要的公共设施。再次，服务型政府是责任政府，即政府必须对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责。然后，服务型政府是法治政府，即依法行政的政府。最后，服务型政府是绩效政府，即有效率和效益的政府。建设规范化服务型政府，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。

(三)营造“以顾客为导向”的行政文化。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向。只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。“顾客导向”的行政文化正是“市场导向”思想的体现。具体说来，就是通过调查，倾听顾客意见，建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。于是，新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的家，公民则是其“顾客”或“客户”，拥有更多的选择权，有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制，将是一个推动政府改善服务质量的良好机制。

二、以科学、民主为核心，重塑考核机制

(一)设立科学的考核指标体系。首先，对公务员分层、分类进行考核有利于考核的科学性。我国《公务员法》第15条第2款规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。”为了有效考核不同类别公务员的工作实绩，应从不同类别的职位分析或工作说明出发，制定出不同的考核体系，分类考核。既要覆盖到与公务员绩效有关方面，又要有所侧重，充分体现部门、职类、级别岗位的差异。其次，制定有效的考核指标。《公务员法》第33条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。这种分法过于笼统、粗略，缺乏可操作性。为了加强绩效考核的客观性，提高考核结果的参考价值，公务员考核应将抽象标准细化成更加便于操作的小项，且评价项目应力求广泛。

(二)实行考核主体甄选、培训制度。虽然公务员考核中考核人员的心理因素影响是不可避免的，误差产生的原因根深蒂固，但可通过对考核者进行正规的考核培训来尽量减少。首先，通过培训，转变考核者的不良观念，树立公正、客观的考核观念。其次，通过培训，使考核者明确工作职责，提高对工作目标、标准及其重要性的认识，帮助其克服个人偏见和心理因素的干扰。最后，通过培训，提高考核者的素质和能力，学会使用现代化考核技术和方法，减少误差，并根据实际需要开发适宜的考核工具。

(三)建立多重考核体制，扩大考核主体构成。建立多重考核体制，不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估，还应包括相关专业的专家评估。更重要的是引进社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意度，最终以此作为对政府部门及其公务员绩效评估的依据。

(四)吸纳被考核者广泛参与。广泛有效的参与是确保绩效考核工作公开、公平以及富有激励性的前提条件。根据新制度经济学程序公平理论，被考核者的参与有利于提高考核工作的科学性，同时，只有当被考核者参与了考核项目与标准的制定过程，在其中发表了自己的意见并得到了采纳，绩效考核的结果才更容了原则性描述，但尚不能很好地发挥薪酬制度的激励功能。所以，我国应尽快制定《公务员工资法》，用法律的形式规定公务员工资福利的原则、制度以及与经济发展、财政、物价机制、分配的宏观关系，避免工资福利政策的随意性，有效地克服工资管理中的人为因素，确保公务员工资即时足额发放，并随着经济发展而协调增长，切实保障公务员的各项合法权益。全国人大对公务员薪酬制度进行立法，地方各级人大和政府在确定本地公务员薪酬标准时，在严格遵守全国人大制定的相关法律的前提下，由地方人大做最终决策。只有通过立法构建规范的公务员薪酬体系，将公务员薪酬结构、薪酬标准、加薪方式和调整程序等用法律的形式确定下来，实现依法管理，才能使薪酬管理的激励机制运行有章可循，持续、稳定地发挥其功效。

(二)优化薪酬结构。我国公务员薪酬制度主要由工资、津贴、福利三部分构成，但目前其含义和作用相互交叉，在工资收入中包含各种津贴，而津贴项目的设置，又与福利问题混在一起，工资、津贴和福利各自在公务员薪酬制度中的作用得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效地解决问题。因此，必须清晰界定工资、津贴和福利在薪酬结构中的地位和作用。工资应占有主导地位，是薪酬结构组成中的核心部分。工资是按劳分配的首要体现，其内容和标准应该由中央政府进行统一的规定，由国家来解决公平分配问题。因为不论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，公务员工作所付出的劳动是基本相同的，因而理应获得相同的劳动报酬。作为薪酬构成主体的工资部分应占总收入的60％左右较为合适。津贴是工资的重要补充，是薪酬结构的重要组成部分。津贴的作用是可以弥补各个地区经济、生活水平的差异造成的基本生活成本差异。津贴还可以满足公务员保持与当地相当层次人员的相近生活品质的需求。对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动，津贴也作为一种补偿。参照国外的经验，津贴的比重可控制在30％以内。

(三)保持薪酬内外平衡。第一，保持公务员薪酬的内部平衡，即平衡各地区、各部门间公务员的收入悬殊。首先，要实施地区附加津贴制度，缩小地区之间的工资差距。实施地区附加津贴，使不同地区的机关工作人员工资的提高与经济发展起来，允许省市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小地区间公务员工资水平的差距。其次，调整公务员工资结构，缩小部门间工资差距。应该把公务员工资的范围扩大为基本工资、津贴、补贴和奖金。最后应该把公务员所有收入都纳入到法制管理的轨道，防止部门收入差距继续扩大。第二，保持公务员薪酬的外部平衡，即国家公务员工资水平应当与相当人员的平均水平持平，并实现工作与经济发展、物价水平的动态增长。要使公务员薪酬制度与当地经济发展水平相适应，就必须通过科学、合理的评估机制来完成。我国虽然原则上提倡公务员工资标准与国民经济发展相适应并随物价指数作出相应的调整、公务员工资水平与国有职工工资水平大体持平，但在实际执行过程中并没有完全建立一个公平合理的公务员工资水平的评估机制。因此我国可以成立公务员薪酬评估委员会，专门从事公务员薪酬评估工作，并提出薪酬调整的建议；或者通过聘请社会中介机构来进行评估，并由政府有关部门根据评估结果制定薪酬调整方案。

(四)将绩效与薪酬灵活挂钩。绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性中所发挥着重要作用。如美国从1978年开始将部分公务员的工资改为功绩工资，工资的发放按照公务员个人工作的实际绩效来决定，这一改革被认为是“公务员制度中激励机制的一种革命”。因此我们要改进工资外收入的奖金制度，建立以完成任务的客观数据和工作效率为依据的绩效工资，把公务员的工资、奖金、福利待遇与其工作实绩挂钩。

五、以严密、严格为核心，重塑奖惩机制

(一)制定完善的公务员奖惩制度。首先，建立一整套逻辑严密的公务员奖惩制度。包括奖惩条件、奖惩程序、申诉制度等。其次，完善公务员奖惩配套机构设施。建立完善的公务员奖惩机构设施，保证贯彻实施公务员奖惩制度。从奖惩规范、权限划分、程序遵循、申诉上诉等都应有相应机构实施，使奖惩制度制度化、法制化。最后，要认真制定公务员奖惩制度的细则规定。如规定公务员的职业道德与纪律内容；确立惩戒的构成条件，依据违纪、考绩低劣的事实为条件，“罚当其责”，具体规定违纪程度与受惩戒轻重程度的对应；惩戒程序中调查、审理时应由公务员代表参加，体现公正原则；惩戒权执掌机构的设立以及可作出何种处分的权限的划分，受处分档案材料的撤销和销毁等。

(二)严格执行公务员奖惩程序。公务员奖惩，不仅关系到公务员个人的荣辱与前途，同时也对其他人有着普遍的教育意义。因此，必须按照有关程序，认真执行公务员奖惩制度。根据奖励的发动者不同，公务员奖励可以分为公务员所在单位申报奖励和审批机关直接奖励两种。对公务员的惩罚一般要经过立案调查、审查结论、决定执行三个阶段。对公务员进行惩罚要求做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备。

(三)完善对公务员的负激励。负激励是正激励有益的补充。目前，为了保证公务员队伍的稳定性，我国的干部人事制度一向以正激励为主，公务员的负激励明显不够，对违纪公务的惩罚明显偏轻，惩罚并没有危及到公务员核心的利益，导致部分公务员铤而走险、违法乱纪。因此，应当加快完善公务员负激励措施，加大对违纪公务员的监督和惩罚力度，有效发挥负激励的激励、鞭策作用。

探索多种公务员处分形式，对违纪公务员给予适当、有力的惩罚。我国对公务员的行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6个种类。这6种处分并不能涵盖对公务员所有违纪行为的惩罚。