论生态修复的司法保障机制

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摘要我国在环境侵权案件中，多以被损害主体的人身和财产损失为救济的主要内容，以判处刑罚，责令停止侵害行为，赔偿损失等为责任承担方式，而环境本身的救济却未得到重视。随着环境污染的加剧，环境侵权案件的增加，生态修复成为法院司法裁判的一部分，国家开始重视对环境本身的救济。我国提出生态修复理念并不晚，但是关于生态修复的司法保障机制整体上未能作出详细具体规定，缺乏相关的法律依据，也缺乏权威实践案例的指引，导致整体上我国环境保护重理论而轻实践，重预防而轻治理，重惩罚而轻修复，未能很好地达到预防和治理修复并重的效果。因此本文建议生态修复应当健全法律法规体系，明确生态修复的主体，设立专门的环境法庭，培养专业司法人员，制定跨区域治理的方案，落实生态修复责任监督，完善协调机制，制定修复标准。确切地设立司法保障机制，以保障生态修复的进行，实现人与自然可持续发展。关键词：环境保护生态修复司法保障司法救济AbstractInenvironmentaltortcasesinChina,themaincontentofreliefisthepersonalandpropertylossesofthedamagedsubject,andthewayofliabilityistosentencepenalty,ordertostoptheinfringement,compensateforthelosses,butthereliefoftheenvironmentitselfhasnotbeenpaidattentionto.Withtheaggravationofenvironmentalpollutionandtheincreaseofenvironmentaltortcases,ecologicalrestorationhasbecomeapartofthejudicialdecisionsofthecourt,andthestatehasbeguntopayattentiontothereliefoftheenvironmentitself.It'snottoolateforChinatoputforwardtheconceptofecologicalrestoration,butthejudicialguaranteemechanismofecologicalrestorationasawholefailstomakedetailedandspecificprovisions,lacksrelevantlegalbasis,andlackstheguidanceofauthoritativepracticecases,resultingintheoverallenvironmentalprotectionofourcountryemphasizingtheoryratherthanpractice,emphasizingpreventionratherthangovernance,failingtoachievetheeffectofbothpreventionandgovernancerestoration.Therefore,thispapersuggeststhatweshouldimprovethesystemoflawsandregulations,makeclearthemainbodyofecologicalrestoration,setupspecialenvironmentalcourt,trainprofessionaljudicialpersonnel,formulatecrossregionalgovernanceplan,implementtheresponsibilityofecologicalrestorationsupervision,improvethecoordinationmechanism,andformulaterestorationstandards.Inordertoguaranteetheecologicalrestorationandrealizethesustainabledevelopmentofhumanandnature,weshouldsetupthejudicialguaranteemechanism.Keywords:environmentalprotection,ecologicalrestoration,judicialguarantee,judicialrelief目录一、引言 1二、生态修复及其司法保障机制的一般理论 2（一）生态修复的一般理论 21、生态修复的概念 22、生态修复制度发展 3（二）生态修复司法保障机制的一般理论 31、生态修复的司法保障机制的定义 32、确立生态修复司法保障机制的必要性 4三、我国生态修复的司法保障机制现状及问题提出 5（一）我国生态修复的司法保障机制的现状 5（二）问题提出 7四、域外关于生态修复司法机制现状及经验借鉴 7（一）关于生态修复司法机制现状 7（二）经验借鉴 8五、对我国生态修复司法保障机制的建议 8（一）建立健全生态修复法律制度，形成完备的生态修复法律体系 9（二）培养专门的司法人员，设立专门的环境法庭 9（三）落实生态修复责任监督，完善协调机制 9（四）明确生态修复责任主体 10（五）建立生态修复保证金制度 10六、总结 10参考文献 11致谢 12论生态修复的司法保障机制一、引言随着工业文明和科技的崛起，生产力快速发展，但同时也为我们带来了不可忽视的环境污染问题，环境侵权案件显著增加。于中国而言重视环境保护和生态修复晚于其他西方发达国家。十八大把“美丽中国”的生态文明建设目标写进政治报告，较为突出的一点是，我国也在2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》（下文称《环境保护法》）中确立了环境修复制度。这一制度的确立展现了我国对生态保护的重视，为加强环境修复保护环境，司法保障便成为了环境修复不可或缺的手段。但是关于生态修复的司法保障机制整体上未能作出详细具体规定，缺乏相关的法律依据，也缺乏权威实践案例的指引，导致整体上我国环境保护重理论而轻实践，重预防而轻治理，忽略了对环境本身的救济，未能很好地达到预防和治理修复并重的效果。法律有其自身所追求的价值，即目的。刑法的直接目的是“惩罚犯罪，保障人权。”同理环境法也有它的价值追求，其价值追求就在于保护环境，实现人与自然的和谐共处，从而实现人与自然的可持续发展。本文旨在通过研究生态修复的司法保障机制这一课题，丰富生态修复理论基础，促进环境法学的发展，为建立生态修复司法保障机制提供建议，促进法治发展，建设“美丽中国”。我国早年提出“生态修复”这一理念，但缺乏相关具体的立法保障，关于生态修复司法保障机制更是研之甚少，因而本文从生态修复司法保障机制这一角度进行研究，建议健全生态修复法律法规体系，明确生态修复的主体，设立专门的环境法庭，制定跨区域治理的方案，落实生态修复监督责任，完善协调机制，制定修复标准。确切地设立司法保障机制，以保障生态修复的进行，促进人与自然的和谐发展。二、生态修复及其司法保障机制的一般理论（一）生态修复的一般理论1、生态修复的概念“修复”的一般含义是指“修整使恢复原样。”既涵盖了“修整”这一行为方式，又涵盖了“恢复原状”这一行为目的。在环境科学中，“修复”一词是指“治理被污染的环境，使其恢复原有的功能和生机，从而重新投入使用。”而本文提及的“生态修复”也包括在“修复”一词的范围内。生态修复最早是在1935年提出，1980年《受损生态系统的恢复过程》一书中将生态修复一词进行定义。我国最早在1966年提出的“生态恢复”一词是与“生态修复”最为相似的概念。我国目前对生态修复一词的内涵未进行统一的定义，也未形成一致认识，因而出现了“生态恢复”、“生态修复”、“环境修复”等不同的表达方式，但学界对生态修复基本内涵和目标的认识是一致的。生态修复也分为法学领域和非法学领域。非法学领域的生态修复是从生态学的角度对其进行定义，更加接近“生态恢复”这一定义，即“不依靠人为方式而利用生态系统本身的组织能力和调节调解能力对生态进行修复。”也就是说生态角度的生态修复是靠生态系统自身能力进行救济，不加以人为的干涉。在法学视角下的生态修复也就是本文所探究的生态修复是指：“生态修复的责任主体通过人为的方式对生态环境予以救济，使其恢复之前的功能，进行环境保护，并且对受损害的主体进行经济补偿或者赔偿，从而达到人与自然环境的和谐共处及可持续发展的过程。”在这一视角下的生态修复显然是一种法律责任，从这一概念出发首先强调了责任主体。其次是强调了人为方式这一主观能动性，明显区别于生态视角下的“生态恢复”的自行恢复。再次是强调了恢复原状和经济补偿及赔偿这一责任承担方式，符合《中华人民共和国民法总则》和《侵权责任法》的要求，对受损害的主体进行金钱赔偿和补偿，对受损害的生态进行救济，恢复原状。最后是强调了人与自然和谐相处，实现人与自然可持续发展这一目的。因而本文探究的是基于法学领域的、具备法律责任要素的、明确责任主体、充分发挥人的主观能动性的、带有立法目的的生态修复。2、生态修复制度发展生态修复最早可追溯到19世纪30年代。1935年生态修复思想提出，1980年《受损生态系统的恢复过程》一书将生态修复概念进行定义。我国在1966年提及“生态恢复”这一与“生态修复”相近的概念，但生态修复制度早已存在于我国立法和实践中，这一制度主要体现在《水土保持法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《土地复垦法》等单行法当中。近年来随着经济的发展，环境污染生态受损情况日益加剧，国家开始重视环境保护。2012年在中国共产党第十八次全国代表大会上把“美丽中国”的生态文明建设目标写进政治报告。2013年中共十八届三中全会提出了完善生态修复制度。2014年最高人民法院颁布的《关于审理环境民事公益诉讼适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）中，提及了“生态环境修复”。2015年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）中提到了“环境修复”这一概念。2015年实施的《环境保护法》中确立了环境修复制度。在2014年《解释》中提到的“生态环境修复”，同时该《解释》开拓了生态修复制度司法路径，但也暴露了生态修复制度建设的许多问题。其中较为突出的一点是“生态修复”与“生态恢复”概念的混淆。我国虽于1966年提出了“生态恢复”，但与“生态修复”概念仍有区别。在2014年《解释》中对“生态修复”的含义理解趋向“生态恢复”并将民法意义上的“恢复原状”作为生态修复的责任承担方式。2015年出台的《解释》则使用了“环境修复”这一概念，其与“生态修复”虽在表达方式上存在差异，但学界对“生态修复”内涵未进行统一定义，“环境修复”亦是“生态修复”的表达方式之一，其所指向的基本内涵与目的一致，因此本文不再加以区分，以“生态修复”为表达方式。（二）生态修复司法保障机制的一般理论1、生态修复的司法保障机制的定义“司法”，是实施法律的一种方式，主要是指国家司法机关根据法定的职权和法定的程序，运用法律来处理案件的专门活动。在环境司法层面即主要指环境的执法问题。在环境法领域并没有形成一项完善的生态修复司法保障机制，但是在环境司法实践案例中早已包含了修复这一内容。生态修复司法这一词汇并不常见，更为大众所熟知的是“修复性司法”这个概念，修复性司法目前主要运用于刑事司法领域，最早是由美国学者巴内特(Barnett)提出，在学界也有“积极性司法”“理性司法”等表达方式。1999年联合国决议制定和实施刑修复性司法措施，2002年修复性司法制度在全球范围内实施，成为国际司法机制。“修复性司法”在环境法领域的普遍适用大多称为“生态修复司法”“生态修复性司法制度”。在探究生态修复司法保障机制之前，应当明确“生态修复司法保障机制”的含义。这一概念涵盖了“生态修复”“司法保障”“司法机制”等内容。所谓生态修复司法保障机制，是指为了严格环境执法，在破坏环境资源刑事犯罪案件发生后，负有修复责任的犯罪嫌疑人、被告人主动与受损人签订生态修复书面协议，由司法机关对协议内容的合法性、有效性和可行性等进行审查确认，督促犯罪嫌疑人、被告人及时履行协议所确定的义务，尽快修复受损生态环境，恢复生态功能，并根据协议履行情况对其予以相应处理的保障机制。2、确立生态修复司法保障机制的必要性确立生态修复司法保障机制基于生态污染的严峻形势。目前我国经济处于快速发展的阶段，但是大规模工业化同时也为生态环境带来了威胁。我国人口密集和粗放的生产方式也对生态、环境造成了危害，然而工业污染才是导致生态破坏如此严重的首要原因。工业污染存在着乱排乱放的现象，导致水体污染和土壤污染，生产生活中存在的乱砍乱伐现象也造成了水土流失，生态破坏。地球是我们赖以生存的家园，良好的生态环境是我们实现经济可持续发展的前提，当前保护生态环境已成为全世界的共同意识。我国为了加快生态文明建设提出了生态修复制度，司法保障机制是其建立生态系统保护修复不可或缺的联动机制，司法保障为制度建设提供坚强的后盾，是生态修复不可或缺的手段。确立司法保障机制有利于加强环境执法。尽管《环境保护法》规定保护环境是基本国策，一切单位和个人负有保护环境的义务，但受经济发展水平和国民综合文化素质的局限，国民保护生态环境的意识普遍较低。加之部分法律规定不具体更是出现“守法成本高，违法成本”等现象。在环境执法领域也出现执法不严、监督落实不力甚至违法不究等问题。因而在生态环境犯罪面前，首要的就是建立司法机制来加以保障，建立保障机制来加强执法力度，通过司法的形式来落实生态修复责任，切实落实生态修复。建立关于生态修复的司法保障机制有利于建设法治国家，丰富法学理论。环境法作为新兴部门法，承载着新时代建设生态文明的重任。我国司法保障机制在传统领域的适用如鱼得水，而在新兴环境法领域的适用有所欠缺。生态修复理念的崛起，生态修复制度的建立均象征着我国走进了新时代，象征着法治建设的新发展，司法保障机制的建立是法治建设的新内容。另一方面，建立关于生态修复的司法保障机制有利于丰富和完善环境法学理论。三、我国生态修复的司法保障机制现状及问题提出（一）我国生态修复的司法保障机制的现状我国在环境保护领域有一系列防止环境污染的立法，但其本质上以预防为主，较忽略环境治理这一环节，在环境法的保护领域也以行政处罚手段为首要，司法制裁为次要手段。在环境污染防治领域，我国的司法制裁力度较小，制度已然有所缺失，面对新兴的生态修复制度，司法保障手段的缺失自不待言。修复性司法主要适用于刑事司法领域。修复性司法理念在刑事司法领域中，以刑事和解为主，未成年犯罪嫌疑人为主要适用对象。2013的《中华人民刑事诉讼法》中增加了“当事人和解”的公诉案件特别程序和“社区矫正”制度。现今适用群体扩大为成年犯罪嫌疑人中的过失犯、初犯、偶犯等。2015年无锡市就修复性司法模式在轻微刑事案件中进行了探索。在未成人小罗的盗窃案中，司法机关组织未成年父母对其进行细心教导，劝服，被害人也谅解小罗为初犯、未成年，接受了小罗的真诚道歉，社区工作人员也对其进行了矫正。最后小罗痛下决心表示决不再犯，做一名遵纪守法的好公民，时光荏苒，小罗已经成长为了一名好青年。司法机关通过促进犯罪嫌疑人的真诚悔改达到了遏制再次犯罪的效果。修复性司法在民事领域也有所适用。《中华人民共和国民法总则》第一百七十九条中以“恢复原状”“修理、重做、更换”等为民事责任。在《中华人民共和国侵权责任法》第十五条中也以“恢复原状”“消除影响，恢复名誉”为责任承担方式。修复性司法在环境保护领域的适用，更多体现在《土地复垦法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等部门法中，比如《土地复垦法》第三条规定:“谁损毁，谁复垦”同时也规定了复垦的主体和监督组。在《水污染防范法》、《大气污染防治法》等中仅仅有关于污染防治的法律规定，这些法律规定的核心在于“防止”而非“修复治理”。2013年十八届三中全会提出完善生态修复制度，2015年《环境保护法》确立了生态修复制度，2015年最高人民法院在《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》对生态修复的费用和责任承担方式进行了规定，2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅也印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，尽管如此这部分规定较为详细也仅为司法解释范畴。综上所言不得不说的是在我国环境保护领域，尚未建立一部属于生态修复司法制度专门的法律规定，但生态修复司法制度散见于各部门法中，也不缺乏生态修复司法案例。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。同年，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。在山东省发生的首起环境民事公益诉讼案件中，烟台市中级人民法院对被告人马某以污染环境罪判处有期徒刑一年6个月和罚金两万元，同时要求其对所污染的环境造成的损害承担责任，在判决生效后对污然治理制度修复的方案，如果不能自行修复，则要求其承担处理污染的费用和生态损害费用。在此案件中，生态修复性司法让污染者受到了惩罚，让受损者得到了赔偿，让生态得到了修复，三全其美，缓和了人与生态自然的紧张关系。同年泰州1.6亿环境公益诉讼案件中，法院以生态修复为主要救济方式，判决被告承担1.6亿元的生态环境修复费用。随着实践的深入，生态修复责任成为生态环境救济的不可或缺的责任承担方式之一。2017年，中央办公厅和国务院办公厅出台了《生态环境损害制度赔偿改革方案》。2018年，在全国试行生态环境损害赔偿制度。2018年广西省贺州市富川瑶族自治县人民法院也在探索生态修复司法保障机制。李某在未取得林木采伐许可证的情况下砍伐了马尾松109株触犯了滥伐林木罪。在审理期间，李某主动复植树木。在打击破坏森林资源犯罪案件中多以打击犯罪为主，而忽略了生态修复，在此案件中，法院开展复植补种来进行生态修复，惩罚犯罪的同时也修复了生态环境，为生态文明建设添砖加瓦。2019年，最高人民法院出台《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，将“生态修复”作为破坏环境的的赔偿方式。各地开始积极探索生态修复司法机制。（二）问题提出综上而言，我国生态修复司法制度早已在实践中适用，我国也建立了生态修复制度，目前已经开始逐步探索生态修复司法保障机制。问题的所在是在环境保护领域未建立专门的生态修复司法保障机制，在立法层面和司法层面未就生态修复司法机制进行细致的、专门的法律规定。四、域外关于生态修复司法机制现状及经验借鉴（一）关于生态修复司法机制现状生态修复理念最早是在美国提出，世界各国从1970年开始以“环境损害”为重心，关注生态环境的治理修复。1980年，美国颁布《综合环境反应、赔偿和责任法》，这部是最早将“生态修复”作为法律责任承担方式的法律，主要针对其国家历史遗留污染场地等问题，这部法律较为突出的是三点是：一按照“污染者付费原则”来严格责任人。二是确立了连带且溯及既往私法责任制度，责任主体不仅是污染者，也为不动产所有权人或使用权人。三是通过建立“信托基金”来治理污染场地，规定责任主体不明或者无力支付修复费用时使用该基金，而后追偿。美国确立该法律后，通过《资源保护和回收法》、《清洁水法》、《有毒物质控制法》《清洁空气法》等对修复责任进行补充修正。2000年欧盟委员会发布《环境民事责任白皮书》，白皮书主要提出两点：一是以环境民事责任制度为解决损害者的人身财产损失的方式，二是运用公法手段解决水体、生物多样性等损害的修复问题。2004年，欧盟颁布《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》，该指令主要是通过行政主体来监督污染者对受损害的生态环境进行修复。德国颁布的《环境损害预防及恢复法》规定了公民参与生态修复的条款。德国颁布的《防止土地有害变化和对污染场地修复法》和《联邦土地保护和污染场地条例》中，也区分了修复责任人，污染者为行为责任人，而所有权人或管理者为状态责任人，两者对所污染的场地都具备修复责任。澳大利亚早在20世纪80年代颁布的《矿产资源开发法》、《挖掘工业发展法》及《环境保护法》中就对生态修复的程度进行了规定，其次要求矿业权人和复垦企业共同缴纳保证书和保证金，并且政府相关部门共同承担复垦责任。加拿大颁布的《国家污染场地修复计划》针对土壤污染进行生态修复治理，采取“识别场地、调查、测试、分类、再测试、再分类、制定修复措施、实施措施、确认并最终报告、长期监测”十个步骤来进行修复管理，主要由政府承担修复责任，采用现金支付、资产抵押等方式为修复提供保障。（二）经验借鉴美国、德国、澳大利亚、加拿大等国家对生态修复的立法和司法层面已经有较为成熟和完善的法律制度，这些国家作为经济较发达的国家，环境保护意识重视早于我国，在生态修复制度层面有许多经验值得我们借鉴。综上域外生态修复情况可以得出以下结论：一，要想实现生态修复，必须建立一套完善的法律制度，使生态修复有法可依，执法必严，违法必究。二，确立生态修复的多方责任主体，在美国的连带且溯及既往私法责任制度中，对生态修复责任人进行了严格界定，要求污染者和所有权人对生态修复兼负有责任。在德国的修复责任人区分中，也针对污染者和所有权人或实际管理者的修复责任进行了界定。三，落实行政机关的监督责任，同时界定政府相关部门的修复责任，建立行政机关和法院的联动监督机制。四，制定生态修复标准。五，建立生态修复管理制度。六，建立生态修复保证金制度。五、对我国生态修复司法保障机制的建议我国现阶段正处于生态修复制度的探索阶段，对于生态修复的司法保障机制建议应当符合我国的国情，符合生产发展的需要，能切实地落实到环境治理。（一）建立健全生态修复法律制度，形成完备的生态修复法律体系我国虽然于2015年建立了生态修复制度，也倡导完善生态修复制度，甚至在《土地复垦法》等部门法中早已落实了生态修复司法实践工作，但是具体而言，在环境保护领域我国还未建立一套完整的生态修复的法律体系。我国目前关于生态修复最新的规定是2019年，最高人民法院出台《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，将“生态修复”作为破坏环境的的赔偿方式。但在《环境保护法》中，对生态修复只有粗浅的规定，因而要落实生态修复责任必须有法可依，在《环境保护法》中明确生态修复的的法律责任，提高司法打击力度，规定相应的权利义务，建立生态修复制度，形成完备的生态修复法律体系。（二）培养专门的司法人员，设立专门的环境法庭中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求各地结合实际认真贯彻落实。其中指出要加强生态环境公益诉讼工作，高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构，统一涉生态环境案件的受案范围、审理程序等。探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制。司法保障是生态修复制度不可或缺的重要手段，要加强司法保障，应该培养专业的司法人员，对生态修复工作进行更深入的研究，指导生态修复责任人更好地进行修复，辅助司法机关裁判。其次设立生态修复的专门的法庭，促进生态修复审判工作。（三）落实生态修复责任监督，完善协调机制生态修复是生态文明建设的重中之重，加强生态修复责任落实刻不容缓，同时也要加强监督。在生态修复司法案件中，不仅修复责任人要自觉进行修复和治理，司法机关要监督到位，对当地行政机关、环保部门、社区等进行规定，也要对生态修复进程进行监督，司法手段为坚强的后盾，其他机关和部门协调联动进行监督，助力生态修复。（四）明确生态修复责任主体我国《环境保护法》和其他单行法并未对生态修复的责任主体进行明确的法律规定，仅仅规定国家、开发者和污染者的法律责任，对于责任主体没有进行规定，更没有规定责任类型和适用情形，不能为我国生态修复工作提供详细的指引。要建立生态修复司法保障机制，就要明确生态修复的责任主体，这样方能真正落实好生态修复工作。（五）建立生态修复保证金制