新时期加强与改进政府预算绩效管理的路径

目前，我国政府预算绩效管理改革正持续深化，预算管理内容已经从单一的公共预算转变为全方位预算。“十三五”规划提出“问题导向”，引导政府更加注重预算结果、尊重成本效益原则，这就为预算绩效管理体系的优化奠定了良好的基础。但现实中，部分政府的预算绩效管理体系还有待健全，预算管理水平不达预期，亟待优化调整。鉴于此，本篇文章從政府预算绩效管理的相关内容出发，分析现阶段政府推进该项改革工作所面临的难点问题，从预算绩效管理法制化、预算预测、预算控制、预算评价、预算监督和预算基础等多个方面展开论述，并提出相应的优化策略，以期提供有益参考。在我国社会主义市场经济体制下，财政支出的主要目的是满足社会公共需要，实现宏观层面的社会公平和利益。绩效评价作为一种科学管理工具，可以对资金的分配和使用展开全面的考核与评价，是政府判断财政资金管理成效的重要方式，目前已成为现代化预算管理体系中不可或缺的组成部分。但在管理实践中，部分政府对预算绩效管理改革的相关工作缺乏足够的重视，没有建立起集预算预测、执行控制、考核评价等环节为一体的管理闭环，给自身预算资金管理造成不同程度的负面影响。因此，政府要想在新时期背景下得到高质量发展，就要时刻关注国家政策层面对预算绩效管理的新指示，积极优化管理体系、更新管理理念，持续推进政府的可持续健康发展。新时期加强与改进政府预算绩效管理的意义一方面，政府加强预算绩效管理能够提升财务报告质量，进一步解决信息不对称问题。预算人员基于对财务数据的全面分析，了解政府在特定时期内的资金使用效果，对财务状况形成客观了解，进而对相关人员开展科学的绩效评价。在此过程中，促进了部门之间的信息交互，改变了政府部门内以往的信息孤岛现象。与此同时，财务报告的表现力增强，为信息需求者们提供真实可靠的预算执行情况，以便于精准落实政府的风险防控目标。另一方面，预算绩效评价能够提升政府的廉政水平。由于对每一笔预算资金的去向都做到了动态化的监测，因此对预算管理过程中涉及的审批、拨付、预算调整等环节的相关责任人形成了有效约束，减少了个别岗位发生徇私舞弊的不良现象，保证了财政资金的安全性和完整性。政府预算绩效管理存在的问题预测能力相对薄弱新时期背景下，按照中央要求，政府预算绩效管理要从原先的事后管理调整为全过程管理，从事前预测开始，贯穿事中，延续至事后。但在管理实践中，部分政府的预算预测能力相对较弱，影响了事前管理效果。预算编制时对历史数据的依赖性较强，未能充分结合经济社会的相关条件、关键场景，同时受到管理者主观因素影响，预算编制结果无法达到高水平的量化预测结果。另外，政府目前采用的预算预测模型、数据资料来源和各类支持条件都存在不同程度的短板，导致政府编制的滚动预算效果不达预期，许多地方政府的预算编制还停留在对建立项目库和专项经费台账等方面的探索上。工作规范和各项标准有待提高近年来，国家有关预算绩效管理的相关政策文件表示，目前政府在开展相关工作时以预算部门和单位自评为主体，补充财政评价与第三方评价。可以看出，政府的预算绩效评价工作对政府自身管理水平要求较高，各项工作规范和管理标准的制定具有一定的自主性。比如2013年财政部出台《预算绩效评价共性指标体系框架》，其中对项目支出、财政预算和部门支出三个方面的共性指标设定均给出了意见。但政府实际设定指标时，细分到各个行业或领域的指标不够完善，相关规范性文件和操作标准不详细，导致预算绩效评价结果的合法性和公信力容易受到质疑。预算目标的设定和评价质量不高政府的立场和普通企业不同，企业可着眼于经济利润或成本效益，但政府不能局限于这种微观的预算管理目标。由于政府对资金的分配和使用最终要作用于整个社会的综合绩效，因此量化难度非常高，且不容易形成共识。这种客观因素反映在预算绩效管理中，就会表现为绩效目标不统一、具体的预算目标不明确，无法达到理想状态下的评价环境。因此，部分政府暂时尚未在预算目标申报、预算需求审批等环境下形成完善的管理机制，绩效指标和标准的填报不够科学。动态监测还不到位目前，对预算资金的监测更侧重于其形式上的合规性，比如预算执行进度和日常监督，监测深度有所不足。政府监测预算尚未建立在国民经济发展和社会综合绩效基础之上，对资金运行的风险把控和成效管控不到位。客观来看，能够贯穿预算预测、预算执行和预算考核的全过程监测机制尚未形成体系化的状态，监督管理范围有限，并非所有的预算目标都能被有效地跟踪进度。同时，动态性问题也是政府要克服的难点之一，预算评价结果的呈现具有一定的滞后性，若仅从事后数据中进行反思，就无法提前预知并规避资金风险，容易对政府的预算资金使用效率造成负面影响。人才基础和数据基础不足与上述几个方面存在必然关联的，是预算绩效管理的后备力量不足，一是人才，二是数据。人才能力不足，无法主导预算绩效管理改革；数据基础薄弱，直接降低了财务分析水准。政府的人才建设不到位，财政、预算部门以及参与预算绩效管理的社会组织方面，都存在着人才匮乏的问题，能够兼顾多领域专业知识的人才相对较少。加之内部培训的趣味性和持续性有所缺失，当前工作人员的能力水平不一，影响了对绩效评价结果的解读。另外，数据基础问题和政府的信息化转型进程息息相关，部分政府的数据库资料比较滞后，管理系统不先进、功能软件研发不到位，这些问题影响了预算数据的归集和处置效率，进而影响到绩效评价的表现。政府预算绩效管理的优化策略强化预算管理的预测分析功能一方面，政府应改善预算编制方法。从对历史财务数据的过度依赖中抽离出来，在保留固定预算和增量预算等方法的同时，科学运用零基预算、滚动预算法等。从预算绩效管理的源头环节做好铺垫，基于科学的预算编制，为后续预算执行和预算绩效评价减轻压力。另一方面，提高管理决策对预算预测结果的参考度。制定年度的预算管理计划之前，先开展专业度高的预算预测，对预测结果进行分析论证，给不同的部门下发预算控制任务，制定预算指标并统一评价标准，积极扩大预算评价范围，对全部项目、全体部门和责任人开展评价，使预算预测成为提高绩效评价质量的重要工具。形成科学的预算管理规范和流程一方面，完善预算绩效评价指标。政府应围绕党中央对财政改革的重要部署，建立与战略规划相适配的绩效评价指标体系。从共性指标出发，再结合政府所在地域的经济发展水平、產业布局、地方政策的差异性等关键因素，加入符合自身管理实际的个性化指标。另一方面，以量化指标为核心，从资产运营效率、资金使用效率、成本控制效率等多个方面设计量化指标，将预算执行的真实情况与预算管理实际成效进行充分比较，避免定性指标掩盖了实际的预算风险。同时，确保一级和二级指标的有效衔接，使预算绩效管理过程在指标的指引下更具专业性和规范化。增强预算目标与战略目标的适配度首先，遵循“五位一体”总体布局的大框架，追求公共利益的最大化，把握预算目标的内在特征。其次，根据战略目标的长短期规划，制定阶段性的预算目标，由粗到细、由简入难。关注重点问题和长期利益，从微观的资金效益评价深入到社会效益评价，从简单的项目评估深入到经常性的收支评估，将短期预算目标和长期战略规划相结合。最后，发挥示范带动的作用。政府的预算绩效管理并非一蹴而就的普通任务，因此应有秩序地推进相关工作。由中央层级的政府部门先行、部分重点部门和重点区域先行、重要领域先行，以点带面，再分别从横向和纵向改善全国范围内政府预算绩效管理水平。从试点经验中总结规律，减少试错成本，将全面带动和示范带动相结合。完善预算绩效管理监督机制一是内部监督。可以通过完善组织架构的方式，设置专门的预算绩效管理部门、岗位，由专门的人员负责统筹预算绩效管理的全部事项，集中管理，统一监督。二是外部监督。2021年8月起，财政部印发了《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》，目的是引导第三方机构参与预算绩效评价，切实提高执业质量和水平。可以看出，第三方机构作为一个立场相对独立的主体，已经越来越广泛地参与预算绩效管理的多个环节和领域。政府在加强内部监督的基础上，可积极借助外部监督的力量，持续改善自身绩效评价质量，解决自身预算管理问题。加强人才建设与信息化建设一方面，加强人才建设。政府须解决人才来源问题，做好初始阶段的人才测评，判断其在预算绩效管理方面的能力素质是否达标，进而形成稳定且专业的人才队伍，改善预算绩效管理水平。与此同时，还要结合内部人才的培养。重点提升相关人员的数据分析和预算预测能力，在信息化背景下，强化对新操作系统的使用，积极开发新的预算模型，提高预算管理水准。另一方面，加强信息化建设。政府应依托“数字财政”“金字号工程”等指示，将大数据、云计算等作为改善预算绩效管理的主要途径，形成全国财政系统的互联互通，着力推进预算管理的全过程升级。创新绩效评价技术和工具，在统一的信息化平台上实现预算数据的快速共享和流转，为绩效评价环节提供真实可靠的数据。完善重大政策项目的预算模块、专项项目预算模块，提高数据分类归集的效率性。另外，政府还应关注互联网风险问题，及时更新维护预算绩效管理系统，确保重要数据不被流失或篡改，做好互联网办公环境下的数据安全管理。综上所述，政府加强预算绩效管理是当前时代背景下的大势所趋，只有提高预算资金分配的合理性和使用的效率，才能真正彰显出政府的管理水平。政府应积极发现并解决问题，采取有效措施进