2024年-公共政策问题的认定

第三章公共政策问题认定公共政策问题认定包含公共政策问题分析的过程和公共政策问题认定的政治过程。前者，可以称之为公共政策问题认定的技术分析，即公共政策问题构建；后者，可以称之为公共政策问题认定的政治分析，即公共政策议程建立。12024/5/13引导案例甘肃特大校车事故与校车安全条例的出台过程222011年11月16日甘肃省正宁县榆林子镇，该镇某幼儿园一辆载有64人的校车与一辆大翻斗运煤车迎面相撞，18名幼儿、一名司机及一名陪护教师死亡，44名幼儿受伤。据悉，该校车核载9人实载64人，这并不是个例，还有很多地方存在校车事故，该事故迅速引起社会各界的广泛关注。当天，教育部、省教育厅接连下发文件，要求各地教育部门和中小学幼儿园立即开展对中小学生和幼儿上下学乘车安全情况排查，并要求各学校加强对学生的交通安全教育。32024/5/1311月27日国务院总理温家宝国务院总理温家宝出席第五次全国妇女儿童工作会议时强调，国务院已经责成有关部门迅速制定《校车安全条例》，抓紧完善校车标准，要求国务院法制办在一个月内制定出《校车安全条例》。2011年12月11日,《校车安全条例(草案征求意见稿)》(简称《校车安全条例(草案)》)及其说明全文公布，广泛征求社会各界意见--共八章五十九条，对校车服务提供单位、校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安全和法律责任等方面作出了详细规定。2012年4月10日国务院正式发布《校车安全管理条例》并实施。在如此短的时间内就得以发布，速度之快国内公共政策领域中较为少见，因此该案例具备研究的典型性。42024/5/13第1节公共政策问题概述1、定义

公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。52024/5/132.公共政策问题的特点（1）关联性：

政策问题并非单独孤立地存在，事实上，某一领域的政策问题，往往会影响到其他领域的政策问题。（2）主观性：

有些社会问题已存在，但公众对此的诉求却未得到重视，一些并不是最普遍性和急迫性的问题，却被政策制定者确定为政策问题，这与人对社会现象的认识和选择有关；

在对政策问题认识的正确程度和深刻程度上，也取决于主观性，和政策制定者的认知能力和价值观有关。（3）人为性：

政策问题是基于人们的社会需求而构建、维持、改变的，因此，政策问题是人类主观判断的产物，不能脱离试图界定该问题的厉害关系人。（4）动态性

62024/5/133.公共政策问题的类型

（1）按层次划分

1）

元政策：

是“关于政策的政策”，是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”，其基本用途在于“如何正确地制定和有效地执行公共政策”。

价值性的元政策----例如：民主、自由、公正

方向性的元政策----例如：以经济建设为中心、改革开放

程序性的元政策----例如：民主集中制72024/5/132）基本政策

通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。

元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有具体政策规定总目标。

82024/5/13

3）具体政策

凡在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。

它的具体性表现在以下四方面：

具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。

具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。

具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。

具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。92024/5/13（2）按性质划分

可以分为政治、经济、社会问题等。

一般而言，按性质认识问题的界限，是清晰而明确的，但在一些情况下，各种性质不同的问题之间又是交叉的。

102024/5/13（3）按作用范围划分

可分为全国性、区域性、地区性政策。

我国幅员辽阔，各地区因经济状况、文化水平、民族特点不同造成了各地区发展的不平衡。除全国性的政策以外，区域间的政策存在一些差异，各地区之间的实际政策间也存在一些差异。在一个区域或地区是政策问题的，在其他区域或地区就可能不是个问题。例如在贫困地区普及九年制义务教育是个政策问题，但是在东部沿海地区就不是政策问题。112024/5/13（4）从公共政策问题的结构划分邓恩从公共政策问题的结构角度，把公共政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。1）结构优良的政策问题

涉及涉及一个或几个决策者，较少的几个解决方案；决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致；决策者也能够确定每一种备选方案所能够产生的结果，若存在风险，也可以通过计算确定其可能存在的范围。这一类问题通常发生在公共权力机构的较低层次。

2）结构适度的政策问题

涉及一个或几个决策者；有限的替代方案；方案的效用一致能够反映目标的一致性；但结果是不确定的，也无法加以计算，从而误差的概率也无法估计。3）结构不良的政策问题涉及许多决策者，效用相互冲突或末知，各种替代方案末知或不能渐进排序，结果也末知。涉及许多的利益相关者，他们之间由于利益上的相互冲突，很难在价值方面达成一致。122024/5/13

第2节政策议程政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。政策议程就是将社会提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度化议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程的两个不同阶段。132024/5/131、公众议程与政府议程

公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。一个问题要想达到公众议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或至少也必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。142024/5/13政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深入关切，感到有必要采取行动，并把这些社会问题列入政策范围的这样一种政策议程。152024/5/13公众议程和政府议程的区别：是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。政府议程则较系统议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的最后阶段。

一般情况，社会问题转变为政策问题，先要经过公众议程，然后政府议程。但有并非所有社会问题必须经过公众议程。162024/5/132、影响社会问题进入政策议程的因素

1）公民个人的作用2）利益集团的作用3）政治领袖的作用4）政府体制的作用5）大众传媒的作用6）专家学者的作用7）问题自身的作用172024/5/133、进入政策议程的障碍

第一，政治原则的偏离。第二，价值体系的排斥。第三，政府体系的封闭。第四，承受能力不足。第五，表达方式失当。182024/5/134、政府议程的触发机制（1）美国学者科布在区分为公众议程与政府议程的基础上，以政策诉求的主体为标准，提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型--政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传递给相关群体），首先进入公众议程，然后通过对政府施加压力，使之进入政府议程。

内在创始型—政府系统内部的人员或部门为解决纯粹的内部事务而提出政策问题，且问题扩散对象仅限于“体制内”的相关团体和个人。政治动员型—具有权威作用的政治领导人主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。

192024/5/13（2）金登的多源流模型美国著名的公共政策学家金登建立了多源流理论，该理论最早出现于1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》。他认为，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”这种共同作用就是多源流理论所讲的问题源流、政策源流和政治源流三者交汇。202024/5/131、问题流、政策流、政治流1）问题流

是指对那些需要政府行动来解决的问题的觉察，阐释问题是如何引起相关方注意的。

之所以能够引起人们的重视首先在于指标，正是指标表明了问题的重大意义。其次，焦点事件、危机使得问题被凸现出来。最后，根据现行反馈，问题可能被意识到。212024/5/132）政策流在多源流模型里，政策源流产生于政策共同体——一个包含着官僚、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员的网络，他们共同关注某一政策领域的问题。虽然不同的政策共同体在人员构成与分布上表现出差异性，但政策共同体中的成员都会围绕政策问题提出主张，希望自己的政策建议得到重视。222024/5/13

3）政治溪流：政治流是指对问题解决产生影响的政治过程。它主要由国民情绪、利益集团、政府的变更、国会议席的重大变化、行政机构的重大人事调整等因素构成。国民情绪可以让某些问题登上政策议程、甚至可以让这些问题居于议程的显著位置。

232024/5/13政策之窗的含义：是指政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。政策之窗的作用：把政策溪流汇合在一起，政策问题被识别，政策建议被提出，政治的变动给政策变革提供一个良好的时机，而且潜在的约束条件也不严格。政策之窗的短暂性：窗口的打开是短暂的，并不经常打开，等待下一次打开需要时间。242024/5/13

政策之窗打开的原因：一般来说，议程更多的受问题溪流和政治溪流的影响，而备选方案更多地受政策溪流的影响。

在根本上，政策窗口打开的原因在于政治溪流的变化：行政当局的变更、政治人事的调整、意识形态的重新分布等。某一问题的紧迫也可以为政策建议打开政策的窗口。252024/5/13政策之窗关闭的原因：1）参与者认为已经通过决策把问题解决了。2）参与者可能没有争取到行动，不再愿意投入更多的时间、精力和政治资源。3）促使政策之窗打开的事件可能会消失。危机和焦点事件可能是短暂的。4）人事变化。5）没有备选方案，机会消失。262024/5/13案例分析：1、简述该公共政策问题的构建过程？在去年校车安全问题引起社会广泛关注之前，2009开始各地就已经发生多起校车安全事故。但政府当时并没有感知到校车事故涉及到的范围，因此校车安全问题尚未纳入政策议程。正宁校车事件发生，事故暴露了诸多严重问题：学校使用非法改装的黑车：放任严重的超载现象，原本9座的改造后“校车”竟然挤进了64名学生，事故最终造成21死43伤。因事故的严重后果，促使公众感知的形成，进而对政府感知的形成起了推动作用，政府有关部门经过多方信息整合，对政策问题的情境有较为清晰、明确的感知。272024/5/13校车安全问题属于长期积累而形成的一类社会问题，其原因既有政策制度设计的缺失，也有政府在基础教育中投入不足等因素的影响。这一问题在现阶段显得尤为突出，由于城市化进程的加快，城区一扩再扩。许多居民的居住地距学校集聚的中心城区越来越远，越来越多的学生面临上下学交通难的问题，校车无疑是学生交通安全的重要保障。为了优化教育资源，中国进行了大规模的中小学布局调整，其重要措施是“撤点并校”（撤销教学点，合并学校）。教育资源虽然集中了，但也间接导致了安全隐患。“撤点并校”催生了“校车”，但与此相配套的校车管理制度却没能得到足够的重视，校车运营过程中存在的这样或那样的问题又催生了“校车事故”。该事件引起多方主体的关注，外部民意表达自下而上对政府产生了巨大压力，从而促使这一政策问题得以界定。282024/5/13案例分析：2、结合该案例，分析影响该社会问题进入政府议程的因素？

1）公众个体

对于广大民众而言，主张政策制定完善的个人或群体会充分利用突发事件提供的机会，运作突发事件的影响，采取和平或激烈的方式表达愿望和需求。2）大众媒体的作用，使得政府决策系统能够及时了解和掌握社会信息。以网络、电视为代表的大众传媒使得校车安全问题广泛传播，它制造的强大舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿望和要求。特别是以微博为代表的新型传媒形式对校车事件报道传播，暴露了现有政策缺陷，对政府政策应对形成了压力。

292024/5/133）政治领袖在政治舞台上，政治领袖作为决策系统的核心，其对政策议程的影响力往往来自制度的授权，常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议加速问题提上政府议程。针对多个地方出现的校车安全问题，在2011年11月27日第五次全国妇女儿童工作会上，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝强调，要预防和避免儿童各种意外伤害，特别要加强校园治安、消防安全和校车交通安全工作。温家宝提到：“近来，一些地方连续出现令人痛心疾首的重大校车