多规合一探索及土地利用总体规划的思考

“多规合一”探索及土地利用总体规划的思考中国土地勘测规划院萧霖二〇一五年十一月要

点

一、关于“多规合一”的思考

（一）

我国各类规划特点与问题

（二）“多规合一”的提出

（三）“三规”各自的特点

（四）“三规合一”的难点

（五）“多规合一”的推进

（六）“多规合一”的地方实践经验

（七）“多规合一”的基本理念和思路

（八）以“三线划定”引领“多规合一”

（九）以部门协作推动“多规合一”一、关于“多规合一”的思考4

专项类规划：生态功能区划，环境保护规划，重点流域水污染防治规划；生态保护与建设规划；林业发展规划，防沙治沙规划；草原发展规划流域综合规划，水资源综合规划，水土流失治理规划；海洋功能区划，海域使用规划；交通规划（铁路、公路、港口、机场等）防灾减灾规划……5

2.各自为政，缺乏协调部门规划垂直效应明显，横向难以协调；空间重叠，内容重复；规划时限不统一；规划基础数据不统一；规划分类不统一；……6一、关于“多规合一”的思考

（二）“多规合一”的提出

一、关于“多规合一”的思考土地利用总体规划城乡总体规划经济社会发展规划生态保护规划农业、林业规划其他相关规划多规融合空间发展规划纲要高低反馈机制求大同存小异近期规划远期规划

国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态保护规划发展导向型资源保护型国民经济和社会发展规划城乡总体规划土地利用总体规划综合规划空间规划

一、关于“多规合一”的思考（三）“多规”各自的特点生态环境保护规划2.编制方法

一、关于“多规合一”的思考

（四）“多规合一”的难点

当前推进“三规合一”或“多规合一”

从试点工作起步，试点成果已上交。2014年1月，住建部发文，在全国开展县（市）城乡总体规划“三规合一”试点工作。

4月，发改委组织相关部委进行了推进“三规合一”工作的联合调研。一、关于“多规合一”的思考

（五）“多规合一”的推进理念：绿色生态、反规划、刚弹结合宗旨：空间全覆盖、城乡统筹化基础：人地双向调控、空间无缝管制研究国土空间开发顶层设计，整体谋划国土空间统筹人口、经济分布，国土利用、生态保护划定“三线”，合理布局“三生”空间编制空间发展规划纲要近期多规合一，远期多规融合划定保护边界，理清发展边界规划一张图、建设一盘棋、管理一张网（六）“多规合一”的实践经验区县“三线”管控方案分析区县相关规划汇总分析“二调”土地利用现状区县“十二五”规划优化确定集中建设区规模和布局土地利用规划重在区（镇）域及集中建设用地区外的土地利用城乡总体规划重在集中建设区内的土地使用和规划控制区县土规成果区县层面“多规合一”

区县城乡总体规划梳理优化建设用地布局优化土地利用结构优化基本农田划定优化基本生态网络区域性质和规模空间布局规划土地使用规划社会服务设施规划交通和市政设施规划城镇总体规划编制要求镇乡土规成果镇乡层面“多规合一”

镇乡城镇总体规划梳理建设用地落地基本农田落地生态控制线落地分区管制规则细化城镇性质和规模空间布局规划土地使用规划交通和市政设施规划编制单元规划某市梳理编制工作流程示意图（六）“多规合一”的实践经验突出集中建设区的划分。集中建设区是城市开发边界的雏形，所有城市开发和产业项目必须严格纳入该范围。划定方法：对空间布局的合理性和规模指标的约束性双重考量。布局上突出发展重点，注重与既有总体规划和专项规划的衔接；指标上侧重集中建设区总量和流量分析；边界上高度重视生态空间的构建，控制城市化组团的蔓延。

“多规合一”实践在集中建设区外，全面开展基本农田图斑落地，在布局上注重与集中建设区有机组合，形成保障长远发展品质的基本绿色生态网络。基本农田分布图

“多规合一”实践

实现了土地利用总体规划的“市—区—乡”分别与城乡规划的“总—分—控”三个层次的对接。

市级土地利用总体规划与城市总体规划在发展战略和目标等方面上保持一致。

“多规合一”实践市级土地利用总体规划图城市总体规划布局图

乡级土地利用总体规划与镇总体规划合一编制，共同落实建设用地上位目标，划定建设用地边界，确定布局，建立两规统一的管理平台。土地利用总体规划图控制性详细规划“多规合一”实践

（1）合中有分，统筹协调。

多规合一，一规多果，一规多用，体现多个部门的协作，多种力量的竞合。

（2）生态优先、持续发展。未来规划的基本原则

（3）基础要宽，边界要限。体现五位一体发展的根本要求，最后边界限在空间规划层面，或三生空间规划。

（4）三线管控，硬化约束。对城乡建设空间、农业发展空间、生态保护空间，要强化规划的硬约束。

（5）上下结合、远近兼顾。一、关于“多规合一”的思考

（七）“多规合一”的基本理念和思路比较优势因地制宜发展趋势需求融入自然历史空间格局开发强度空间结构空间布局发展战略理念思路国民经济规划生态环境规划城市规划土地规划明确城乡建设功能布局明确各类建设用地规模结构和基本农田布局明确城市环境功能分区和生态红线明确城市发展战略目标优化城市生产、生活、生态空间一张城市综合规划蓝图以土地二次调查为基础底图，统一规划时限、范围、基础数据、分类……协调城市发展、资源保护、生态建设城乡建设专项规划土地利用专项规划基础设施专项规划生态环境保护专项规划能源矿产专项规划……强化用途管制规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理国家试点一本规划；一张蓝图；空间规划体系….空间冲突地上与地下；开发与保护….规划衔接基础、标准、目标、战略、内容、期限…统一数据基础与平台；统一用地分类和标准；统一空间布局和目标。规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理国土现状分析国土利用的现状，总结特点….存在问题剖析国土开发利用中存在的问题….区域优势研判榆林的优势和未来面临的形势…呼和浩特包头银川榆林明确榆林市的发展定位、发展的形势趋势、国土利用特征…规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理限制因子水资源，土地资源、地质灾害，生态保护….限制性判断空间综合限制性分级和分布….适宜性判断综合适宜性及分布….明确限制性和分布空间；明晰国土开发的适宜空间。规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理明确战略与目标区域发展战略；规划目标；规划控制指标….确定国土利用格局开发格局保护格局划定三线生态保护红线基本农田红线城镇开发边界在发展战略和格局的指引下，划定“三线”，明晰市域尺度上严格保护和集约发展的空间；通过分区管制和指标控制，加强对区县的管控。规划研究思路明确要求、明晰问题分析国土状况和优势研究资源环境承载制定战略、目标与格局三线划定与空间管控基础设施支撑与整治规划实施管理基础配套交通、水利、文教卫…通讯、电力、互联网…防灾减灾监测预警体系国土整治土地综合整治矿区综合整治生态综合整治环境综合整治按照分区管控要求，完善基础设施支撑，开展国土综合整治，提升国土空间利用质量。划定“三界四区”现状城镇用地现状边界规模边界允许建设区增量有条件建设区扩展边界禁止建设区

规划范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域为限制建设区

自然保护区核心区、森林公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，应划入禁止建设区。区内土地的主导用途：生态建设、环境保护和自然与文化遗产保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。禁止建设用地边界不得调整。限制建设内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目建设。

土地利用总体规划建设用地空间管制限制建设区31一、关于“多规合一”的思考

（八）以“三线划定”引领“多规合一”

32三中全会《决定》强调：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。尊重、顺应和保护自然资源环境节约优先保护优先自然恢复为主市场政府优化“三生”空间四化协调发展一、关于“多规合一”的思考

依据

一、关于“多规合一”的思考34以土地规划统筹永久基本农田保护红线划定以现行土地利用总体规划、二次调查成果和耕地质量等别调查与评价为基础利用“一张图”和国土资源监管平台梳理汇总城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布状况联合相关部门实地核查

35以允许建设区和有条件建设区为基础城市人口超过500万的城市，原则上以允许建设区边界作为城市开发边界，适当微调避让永久基本农田红线和生态保护红线，避开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等城市人口500万以下的城市，根据经济社会发展和人口增长趋势合理确定以城市规划统筹城市开发边界划定

36以生态环境规划统筹生态保护红线划定国家和区域生态安全底线生态保护重要性评价确定最小生态保护空间划定生态红线

某市中心城区生态控制线37某市基本生态控制线38“三生”空间一主两副一一轴三区一、关于“三规合一”的思考

（九）以部门协作推动“多规合一”二、“多规合一”探索与进展

（一）关于试点的问题导向二、“多规合一”探索与进展

（一）关于试点的问题导向“多规合一”主要涉及国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划这四类规划，核心关系主要是国民经济和社会发展规划与国土空间规划之间的关系。“多规合一”目标是在空间规划编制过程的统一、成果的融合。在空间规划体系里，以国土规划（宏观层面）、土地利用总体规划（中观、微观层面）为基本规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等的融合。

为什么要推进“多规合一”试点？是以问题为导向，解决各级领导干部随意干预和修改规划问题。二、“多规合一”探索与进展

（一）关于试点的问题导向

所以，“多规合一”试点的改革取向是希望重构国土空间规划体系，重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的生态文明建设总要求，以国土规划（宏观层面）、土地利用总体规划（中观、微观层面）为基本规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程统一、成果要求融合，形成围绕奋斗目标的、空间规划与发展规划功能互补、各级各类规划协调衔接的国家规划体系。

总体思路：以科学发展观为指导，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化；以经济社会发展、城乡建设、土地利用控制和生态保护底线为基础，实现城乡一体、全域管控、部门协作的规划覆盖；构建统一衔接、功能互补的综合规划体系，形成一个县（市）一本规划一张蓝图，持之以恒加以落实。二、“多规合一”探索与进展

（二）试点目标二、“多规合一”探索与进展

（二）试点目标合理确定规划期限。考虑法律法规要求和相关规划的特点，探索统一协调的中期年限和目标年限，作为规划衔接的时间节点。以2020年为中期年限，探索将2025年或2030年为中长期目标的合理性。合理确定规划目标。把握区域背景，按照县市的不同主体功能定位，以及上位规划的要求，统筹考虑经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。二、“多规合一”探索与进展

（三）

试点任务-1（三）试点任务-2构建市县空间规划衔接协调机制。从支撑市县空间规划实施的需要出发，提出完善市县规划体系建议，探索整合各类规划及衔接协调工作机制。（三）试点任务-3基于“大数据”设计，建立“一张蓝图”平台。为解决行业规划专题数据标准各异，难以协同的现实矛盾，需建立全域城乡规划数据标准体系，正着手制定《“多规融合”规划成果数据数据标准》、《“多规融合”数据交换管理办法》、《“多规融合”元数据标准》、《控制性详细规划导则数据标准》、《土地利用总体规划土地利用数据标准》、《环境保护规划数据标准》、《国民经济和社会发展规划数据标准》、《林业保护规划数据标准》，打造规划“大数据资源中心”。（四）工作原则-1

应遵循《城乡规划法》、《土地管理法》及相关法律、法规的规定，结合各地发展的实际需求，立足自然条件与经济发展特点，坚持以人为本、人与自然和谐共处的原则，以优化“三生”空间结构与布局为主线，切实解决国土空间开发与保护中存在的突出问题和面临的挑战。依法依规，因地制宜

二、“多规合一”探索与进展（四）工作原则-2各项规划要充分衔接。在经济社会发展目标和发展定位上，充分考虑经济和人口、资源、环境的协调，在资源环境可承载的容量范围内合理确定发展目标。土地规划、城乡规划、环保规划应共同把经济社会发展意图落实到空间上，确保同一片空间、同一张蓝图。相互借鉴，充分衔接土地规划环保规划城乡规划社会经济发展规划（四）工作原则-3

坚持把科学合理性放在最优先的位置，在各规划间出现不一致时，选择科学性较高的方案，同时，应充分考虑不同方案对土地相关利益方的影响，加强沟通协调，在规划方案中做好平衡相关利益的对应措施。科学优先，注重协调（四）工作原则-4立足实践，形成制度（五）基本要求-1坚持经济发展与资源生态环境相协调的理念，根据当地资源环境承载能力选择合理的发展方式和发展目标。坚持底线安全的思维，把生态安全、环境安全、粮食安全等放在多规融合的优先位置，优先划定生态、资源、环境保护的红线。坚持城乡一体化发展和节约集约用地的原则，统筹优化城乡建设布局，共同划定城乡建设开发边界。

二、“多规合一”探索与进展坚持政府主导、部门合作、公众参与、专家支持的规划模式，合理分工，有序推进多规融合工作。坚持自上而下、上下结合的多规融合方式，逐步完善相关规划。（五）基本要求-2指导约束参与接受（五）基本要求-3

二、“多规合一”探索与进展城乡基本生态空间边界永久基本农田边界城镇建设边界城镇开发边界协调方式1：对立协调按照新划定的生态红线调整远期城镇建设用地边界协调方式2：融合协调调整林地保护范围，城乡规划在林地分布区域尽可能规划非建设用地或绿地，并提出保护现状林地的控制措施协调方式3：差异协调部门规划按各自用地分类方式划定该部分的相关边界，用地指标融合时，该部分用地不计入城镇建设用地。协调方式4：形态协调土地利用规划对近期城镇建设用地范围，调整允许建设区范围；城镇建设边界的划定与城乡规划相一致。统一多规融合的基础数据土地利用现状数据分类与采用规划用地分类口径空间数据坐标体系和精度土地利用现状补充调查

二、“多规合一”探索与进展排查“多规”内容的异同主要从规划目标、用地规模、空间布局、管控要求等方面对“多规”进行对比分析，明确各相关内容之间的异同，分析造成差异的原因，预判实施过程中可能生产的矛盾，评估各规划“让步求同”带来的影响。开展资源生态环境承载能力评价评价国土空间利用限制性和适宜性评价土地集约开发利用潜力评价水土资源可承载和环境容量容许的人口经济规模开展经济社会发展变化的趋势性预测分析

主要针对人口变化、产业发展、城镇化和生产、生活方式的转变等进行趋势性预测和分析，结合“十三五”规划，预判经济社会发展对国土空间开发利用的需求和带来的挑战，为确定经济社会发展战略和目标奠定基础。确定经济社会发展目标和多规融合的核心指标统筹考虑需求与可能，确定经济社会发展总体战略与目标。立足规划衔接的需要，确定“多规融合”的核心指标。确立统一的国土空间保护和开发利用格局

明确不同区域的发展方向，形成以生态环境保护空间、农业生产开发空间、城镇化工业化建设空间为主体的