我国储蓄国债发展的历史、现状及展望

一、我国储蓄国债的发展历程（一）中国古代国债产生和发展战国时期，周郝王以天子的名义联合诸侯伐秦，借钱筹粮，操练军队。到了约定时间，大部分诸侯都没来，伐秦之事不了了之。事后，债主们纷纷上门讨债，这便是“债台高筑”的典故。这是我国最早发行国债的记录，因为中国古代是“家天下”，天子的行为就是国家行为，天子的债务即是国家债务。东汉时期，皇帝为筹措经费对西北少数民族作战，曾“假公卿以下奉，又换王侯租以助军粮，出濯龙中藏钱还之”。国家向政府高级干部和贵族群体借债，动用皇帝的私房钱还账，可见当时的国库和皇帝的私人财富是分不清楚的。唐宋时期，政府曾因财政困难，向商戸借钱。宋神宗四年，中央下文“诏河东军费不足，其令三司借内藏库银二十万两付本路”，即皇帝出面让财政部借自己私房钱填补地方债务支出，可以看作中国最早的地方债务置换。（二）近代国债发行逐步正规化甲午战争前夕，清政府财政状况已经非常严峻，单靠原来的财政收入已经无法维持政权。1894年，清政府首次尝试对内发行国债，这次国债发行首次仿照洋人的方式，发行对象为国内的富裕商户，募集总额1102万两白银，史称“息借商款”。这是清政府发行的第一次公债，也是中国最早发行的国家公债。清朝灭亡后，北洋政府和国民政府均继承并继续偿还清政府的债务。直至中华人民共和国成立后，宣布废除不平等条约，相应的债务也全部废止。（三）中华人民共和国后储蓄国债恢复发展中华人民共和国成立以后，为支援解放战争，恢复和发展经济，我国于1950年发行了“人民胜利折实公债”，成为中华人民共和国历史上第一种国债。1954-1958年期间，为了支持“一五”计划的顺利实施，弥补财政赤字，国家决定每年发行一期“国家经济建设债券”，发行总额为35.44亿元。1958年以后，因历史原因，国债发行暂时中止。改革开放以来，国家顺应经济的发展，于1981年开始恢复国债发行，并出台《中华人民共和国国库券条例》。80年代国债发行采取行政摊派的模式，面向企事业单位和个人，国债种类也不断增加，出现了国家重点建设债券、重点企业债券、财政债券、特种公债等新品种。90年代国债发行规模不断扩大，国债市场进入快速发展时期。国家全面放开了国债二级市场，促进了国债的流通转让，为中央银行的公开市场操作奠定基础。1994年，财政部第一次发行半年期的短期国债，实现了国债品种的多样化，促进了货币市场的发展。这一时期，虽然国债市场受到“3.27”事件等违规问题的影响，暂停国债期货交易，但是总的发展趋势是在曲折中前进。（四）储蓄国债发行的新阶段2002年，财政部、人民银行开始组建国债承销团，初步建立国债承销和管理机制。2006年，为丰富储蓄国债发行方式，国家推出储蓄国债（电子式）并受到投资者的欢迎。2012年，国家启动国债发行模式改革，由承销机构包销改为代销。同年，开展储蓄国债（电子式）网上银行销售试点，结束了储蓄国债只能在柜台购买的历史。2021年，试点储蓄国债（电子式）手机银行购买模式，让投资者可以在国债发行期内随时随地通过手机购买国债，极大地便利了储蓄国债销售。二、我国储蓄国债的主要特点（一）国债的用途具有鲜明的时代特征。中国古代的国债发行主要与军事息息相关，更多的是用来弥补战时的财政赤字。进入现代社会，随着国家工作重心转向经济建设方面，国债的发行主要用于筹集经济建设资金和充当政府宏观调控工具。（二）国债的信用度始终维持较高水平。从古至今，“信用”在我国文化中占据着相当重要的地位，无论是四海承平，抑或是兵荒马乱时期，政府都重视及时偿还债务。相较历史上多次债务违约的阿根廷、欧债危机时“躺平”的希腊等国，我国的国家信用始终保持着较高的水平。（三）提供一个安全稳健的投资渠道。我国储蓄国债由财政部发行，主要面向个人投资者，收益略高于银行存款，持有期限较长，且不可流通转让。储蓄国债由国家信誉作保障，被誉为“金边债券”，储蓄国债的特性使其成为银行存款、理财产品和股票之外的重要投资产品，适合作为中长期稳健型投资品种，受到保守型投资者的偏爱。三、当前我国储蓄国债发展存在不足（一）城乡国债服务水平发展不均衡1．国债承销机构网点覆盖面不足。现有的国债承销团成员包括国有大中型商业银行和少数几家大型农村商业银行，它们的网点虽然遍及全国，但是主要分布在城镇地区，涉及乡村地区的只有少量银行网点，且基本都位于乡镇的中心街道，远离乡镇中心的农村地区是很难获得国债服务的。2．农村金融机构难以成为承销团成员。农村地区金融服务主要承载主体——农村合作金融机构（包括农村商业银行）受制于资本实力、网点数量、经营水平等因素难以获得承销团成员资格，客观上减少了农村居民购买国债的机会。3．农村地区的金融基础设施发展滞后。受到经济发展、交通条件等因素的影响，现阶段我国农村地区银行网点在基础设施、人员配置、服务能力、服务密度等方面与城区网点存在不小的差距，也导致国债服务水平落后于城镇地区。（二）储蓄国债的比较优势不明显1．国债收益优势不明显。我国尚未实现储蓄国债利率市场化，储蓄国债定价采用固定利率，通常在同期人民币定期存款利率基础上增加一定百分比所得。故储蓄国债的收益一般略高于同期银行定期存款，弱于银行高收益理财产品。2．国债销售缺乏激励措施。我国储蓄国债销售主要通过商业银行柜台和网银代理销售，银行员工的主动性和积极性对国债销售具有重要的影响。由于商业银行员工绩效收入与理财产品营销任务相挂钩，绩效考核压力大、任务重，故商业银行员工在主观上推销国债产品的意愿不足。3．国债期限灵活性较差。现阶段我国发行的储蓄国债期限只有3年期和5年期两种，缺乏1年以内的短期产品，灵活性弱于品种和期限多样的商业银行理财产品。与此同时，以阿里余额宝、腾讯理财通等为代表的互联网金融产品，具有收益稳定、投资渠道方便快捷、与社交活动深度绑定等特点，深受广大群众喜爱，在一定程度上影响国债销售。（三）国债发行监管体系不健全1．地方财政部门对国债发行管理重视程度低。虽然财政部与人民银行联合下发的《储蓄国债（凭证式）管理办法》《储蓄国债（电子式）管理办法》等文件规定，中国人民银行及下属分支机构、财政部及地方财政部门对承销团成员的储蓄国债业务开展监督检查。但从实际情况来看，储蓄国债发行的组织、宣传、销售等全部工作，均由人民银行及下属分支机构承担监管职责，地方财政部门对于国债监管工作既无监督意识，也未设置监管职能部门和人员，国债监管严重缺位。2．无法实现对国债发行全流程、高质量监管。当前国债监管工作尚存诸多难题：国债发行全流程都由承销机构承担，监管机构难以直接介入后台监管，导致代客预约、捆绑销售理财产品的现象屡禁不止；国债数据主要依靠承销机构手工填报，基层人民银行难以对数据的真实性、准确性进行核查，数据质量亟待提升；基层人民银行受制于人员、交通、非现场监督手段不足等因素制约，难以对辖区内所有承销机构网点开展实时、全面的督查，承销机构违规行为时有发生。四、储蓄国债未来展望及政策建议储蓄国债的长期发展方向应契合国家“十四五”发展规划和2035年远景目标，发挥金融体系对实体经济的支持作用，增加国债服务的可获得性和普惠性，更好地服务于双循环新发展格局。（一）重视科技赋能，提升国债销售便利性大力推进储蓄国债销售电子化，鼓励更多的承销机构开通手机银行购买国债渠道，采用技术手段弥补城乡国债服务差距，拓宽农村地区投资渠道，释放农村地区投资潜力。探索与第三方支付渠道合作，尝试通过微信、支付宝、银联“云闪付”等第三方支付渠道销售储蓄国债，将国债销售融入社群生活，不仅能极大的提升国债销售的便利性，还能够扩大储蓄国债的影响力和知晓度。（二）完善定价机制，推进国债利率市场化随着利率市场化改革加快，市场利率走势将难以预测，固定利率式的储蓄国债很难“盯住”基准利率。我国的储蓄国债利率市场化改革，要关注储蓄国债的货币效应。一方面，在参考市场基准利率的基础上，充分考虑同期同业拆借利率、物价指数、投资者意向等因素综合确定国债利率；另一方面，通过逐步放开储蓄国债二级市场，允许储蓄国债背书转让，增强储蓄国债的变现能力和融资功能，掌握储蓄国债发行引起的货币供应变动情况，在流通交易中发现国债价值，提高国库现金管理的预见性。（三）加强品种创新，适应人民投资新需求通过建立科学有效的财政资金运行管理机制，合理规划国债筹资额度、期限、利率，借鉴欧美发达国家的国债创新成果，推出适合我国经济发展和人民投资需求的国债新品种。例如，满足投资期限需求多样化的短期、中期、长期债券；适合不