公共经济学- 政府间财政关系

2024/6/19政府间财政关系政府间财政关系第一节基本问题第二节支出责任安排第三节收入责任安排第四节转移支付制度2024/6/19政府间财政关系第一节财政关系的基本问题一、政府间财政关系的概念二、财政分权2024/6/19政府间财政关系一、政府间财政关系的概念政府间财政关系(intergovernmentalfiscalrelations)：中央政府与地方政府之间在公共收支上的权责关系。财政联邦制(fiscalfederalism)：实行联邦制国家采用的一种制度，指在各级政府之间划分税收收入和公共支出的一种制度安排财政管理体制(fiscaladministrationsystem)，也称预算管理体制，通常定义为处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的基本制度。

——确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原 则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制 度和方法等。

——地方各级政府没有公共收支的立法权。2024/6/19政府间财政关系实行时间财政体制简述统收统支阶段1950高度集中、统收统支1951-1957划分收支，分级管理1958以收定支，五年不变1959-1970收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变1971-1973定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”分灶吃饭阶段1980－1985划分收支，分级包干1985－1988划分税种、核定收支、分级包干1988－1993财政包干分税制1994年至今按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围，建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度建国以来财政体制沿革

2024/6/19政府间财政关系二、财政分权财政分权(fiscaldecentralization)：征税权和支出权向下级政府的下放，或者说，地方政府拥有一定程度的财政自主权。——在发达国家，财政分权是“后福利国家”时代为低成 本提供公共服务而进行政府重组的有效工具——在发展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观 经济不稳定和低经济增长的陷阱——在经济转型国家，财政分权是计划经济体制转向市 场经济体制的直接结果——在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政 治压力——在非洲国家，财政分权主要是服务于国家统一2024/6/19政府间财政关系（一）财政分权的衡量衡量指标 地方政府的审批预算权、举债权、征税权、就业人数占公共就业总人数的比重、公民参与和影响本辖区财政决策的程度等两个主要指标

——地方政府公共收入自主权

——地方政府公共支出占国家公共支出的比重2024/6/19政府间财政关系1.地方政府公共收入自主权衡量指标

——地方政府自身（本级）公共收入占国 家公共收入的比重

——地方政府总公共收入构成—地方政府 自身公共收入占地方总公共收入比重

——地方政府的税收控制指数2024/6/19政府间财政关系（1）地方政府自身（本级）公共收入占国家公共收入的比重年份地方政府公共收入比重其他国家(2006年)1978—1989年平均1990—1999年平均2000—2004年平均2005—2009年平均72.757.946.247.0联邦制单一制31.4高50%18.6高153%2024/6/19政府间财政关系2024/6/19政府间财政关系（2）地方政府总公共收入构成2024/6/19政府间财政关系（3）地方政府的税收控制指数2024/6/19政府间财政关系税收自主权指标及权重税收自主权指标权重1.省/地方政府自由设定税率和税基2.省/地方政府只能自由设定税率3.省/地方政府只能自由设定税基4.在分税制下，省/地方政府能确定收入分割5.在分税制下，收入分割要由省/地方政府同意6.收入分割在分税制中固定下来，但能被上级政府单方面改变7.分税制制中的收入分割由上级政府在年度预算中确定8.省/地方税种的税率或税基只能在上级政府规定的范围内变化9.上级政府规定税率和税基10.80.60.50.40.30.20.102024/6/19政府间财政关系2.地方政府公共支出占国家公共支出的比重静态看2024/6/19政府间财政关系2.地方政府公共支出占国家公共支出的比重动态看2024/6/19政府间财政关系（二）财政分权的优缺点1.财政分权的优点——财政分权使政府产出更适合当地偏好——财政分权鼓励政府间财政竞争——财政分权有助于制度创新2.财政分权的缺点——财政分权可能导致资源配置无效率——财政分权难以实现公平收入分配

2024/6/19政府间财政关系优点一：财政分权使政府产出更适合当地偏好EDCAPOQ1Q2Q3D1BD2AC=MC数量Quantity价格和成本奥茨分权定理Oates’decentralizationtheorem2024/6/19政府间财政关系

华莱士·奥茨WallaceE.Oates1937年3月21日—美国经济学家FiscalFederalism(1972).EditedjointlywithE.Mills,FiscalZoningandLandUseControls(1975).Editor,FinancingtheNewFederalism:RevenueSharing,ConditionalGrants,andTaxation(1975).Editor,ThePoliticalEconomyofFiscalFederalism(1977).StudiesinFiscalFederalism(1991).Editor,TheEconomicsofFiscalFederalismandLocalFinance(1998).Editor,PropertyTaxationandLocalGovernmentFinance:EssaysinHonorofC.LowellHarriss(2001).HehaswrittenwidelyonenvironmentalaffairsandiscoauthorofTheTheoryofEnvironmentalPolicy(1975)andauthorofTheEconomicsofEnvironmentalRegulation(1996).2024/6/19政府间财政关系优点二：财政分权鼓励政府间财政竞争蒂布特模型(Tieboutmodel)：“用脚投票”财政分权从三个方面鼓励地方政府间竞争。 第一，地方政府要想方设法做到“以民为本”，尽可能满身当地居民的各种需要。

(支出竞争)

第二，地方政府会努力加强管理，以最低可 行的成本提供公共服务。(效率竞争)

第三，约束收入最大化的政府行为，限制地方政府的过度征税权。(税收竞争)2024/6/19政府间财政关系CharlesMillsTiebout(1924-1968)wasaneconomistandgeographermostknownforhisdevelopmentoftheTieboutmodel,whichsuggestedthattherewereactuallynon-politicalsolutionstothefreeriderprobleminlocalgovernance.GraduatedWesleyanUniversityin1950,receivedPhDineconomicsinUniversityofMichiganin1957.HewasProfessorofEconomicsandGeographyattheUniversityofWashington.HediedsuddenlyonJanuary16,1968,atage43.2024/6/19政府间财政关系优点三：财政分权有助于制度创新对于许多政策问题而言，没有人确切知道其正确答案是什么，更不能肯定是否存在一个在所有情况下都是最好的解决办法。因此，最好让每个地方政府走自己的路。多样化的政府管理制度，会增加找到解决新问题方法的机会。

2024/6/19政府间财政关系缺点一：财政分权可能导致资源配置无效率

1.地方公共物品的提供不足：公共物品具有外部性2.有些地方公共物品的提供不符合规模经济:公共图书馆2024/6/19政府间财政关系缺点二：财政分权难以实现公平收入分配

对高收入群体征税→补贴低收入群体→其他辖区的低收入群体设法迁入→高收入群体可能迁出→弥补人均税基的缩小→提高对现有高收入群体课征的税率→进一步迫使高收入群体迁出对高收入群体的征税规定上限→随着低收入群体迁入本辖区→可用于低收入群体的人均再分配资金就会减少。

2024/6/19政府间财政关系第二节支出责任安排支出责任安排(expenditureresponsibilitiesassignment)是处理政府间财政关系、设计财政管理体制的最基本的制度安排一、支出责任安排的原则二、支出责任安排的状况

2024/6/19政府间财政关系一、支出责任安排的原则（一）各级政府财政职能定位（二）公共物品的层次性（三）基本原则2024/6/19政府间财政关系（一）各级政府财政职能定位中央政府更能有效地履行经济稳定和收入分配职能，并负责区域经济的协调发展地方政府则在资源配置领域里发挥重要作用，并负责本地区经济发展和部分收入再分配职能的实现

2024/6/19政府间财政关系（二）公共物品的层次性全国性公共物品应由中央政府提供区域性公共物品应由省（或直辖市、自治区）提供地方性公共物品应由地方政府（市、县）提供对于那些具有明显利益外溢的公共物品，或由上级政府提供，或由临近上下两级政府分担提供2024/6/19政府间财政关系（三）基本原则经济效率原则(economicefficiencyprinciple) ——规模经济原则(principleoftheeconomiesofscale) ——政府间竞争原则(principleofintergovernmentalcompetition) ——公共定价原则(principleofpublicpricing)财政公平原则(fiscalequityprinciple) ——经济外部性原则(principleofeconomicexternalities) ——财政均等化原则(principleoffiscalequalization)政治责任原则(politicalaccountabilityprinciple) ——享用和控制原则(principleofaccessandcontrol) ——居民参与原则(principleofcitizenparticipation)行政效率原则(administrativeeffectivenessprinciple) ——地理适宜原则(principleofgeographicadequacy) ——管理能力原则(principleofmanagementcapability) ——政府间灵活性原则(principleofintergovernmentalflexibility)2024/6/19政府间财政关系原则结果

2024/6/19政府间财政关系中央财政支出国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政支出地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。二、支出责任安排的状况2024/6/19政府间财政关系二、支出责任安排的状况从国际比较来看，我国中央与地方政府支出格局显然有些问题。我国地方政府承担的教育、卫生、治安、文化等支出过多，特别是福利性支出（包括社会保障补助支出）本来应由中央政府负主要责任，而我国却主要安排给了地方政府。不过，需要提请注意的是，虽然各国在支出责任安排上也一定的普遍做法，但国情不一，传统各异，再加上支出责任安排的原则本身就需要协调，所以，在不同的支出项目上，中央政府与地方政府到底如何分担责任，视不同国家而定。其实，支出责任是否得到有效履行，其中两个关键问题是：第一，不管哪一级政府承担哪种责任，重要的是责任要分清，分工明确；第二，事权（责任）要与财权对称，相应的财源和财力是确保有效履行责任的保证。2024/6/19政府间财政关系第三节收入责任安排一、收入责任安排的原则二、分税制2024/6/19政府间财政关系一、收入责任安排的原则公平原则

——再分配性税种应当安排给中央政府

——税基分布不公平的税种应当集权化效率原则

——在征收管理上具有规模经济的税种应当集权化

——税基不流动的税种应当安排给地方政府

——地方政府应尽可能用使用费和受益性税种为其公共 服务提供融资稳定原则

——具有经济稳定功能的税种应当安排给中央政府

——收入比较稳定、能比较准确预测的税种应当安排给 地方政府2024/6/19政府间财政关系收入归属税种理由中央收入增值税流动性较强，维护中央权威企业所得税关税体现国家权益资源税消费税收入再分配个人所得税地方收入财产税税基较为稳定营业税土地税地方具有信息优势车辆税使用费、规费收益与负担对等中央地方收入划分办法

2024/6/19政府间财政关系二、分税制分税制(taxsharingsystem)是具体安排各级政府收入责任、划分公共收入的一种制度—分税额，即先按税法统一征税，然后将税收收入总额按一定比例在中央政府与地方政府之间分割。—分税权，即分别设立中央税和地方税两个税收制度和税收管理体系，中央政府和地方政府均享有相应的税收立法权和调整权。—分税率，即按税源实行分率计征。一般采用两种方式，一是上下级政府对某一税基按各自既定比率征税，二是上级政府对某一税基按率征税的同时，代下级政府按其税率课征并将税款转给下级政府（称之为税收寄征），在税法上通常采用地方附加形式。—分税种，即在税权主要集中于中央政府的情况下，在中央政府与地方政府之间分割税种，形成中央税、地方税和共享税。2024/6/19政府间财政关系税种中央分(%)中央税国内消费税、关税、进口环节的增值税和消费税、车辆购置税100地方税城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、烟叶税0共享税国内增值税营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分其余部分企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的部分其余部分个人所得税：储蓄存款利息所得的个人所得税收入其余部分资源税：海洋石油企业缴纳的部分其余部分城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳部分其余部分印花税：证券交易印花税收入其他印花税收入

75100010060(2003年)10060(2003年)100010009702024/6/19政府间财政关系1994年分税制改革的基本目的1994年的分税制改革，除了要实现进一步完善税制、建立规范的财政管理体制等长期目标之外，其短期目标就是要尽快提高“两个比重”——财政收入占国内生产总值（GDP）的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重。从下表看出，实行分税制之后，“两个比重”的确提高了，特别是受体制直接影响的中央财政收入占国家财政收入的比重，立竿见影。2024/6/19政府间财政关系两个比重”（%）

年份指标1990199219941996200020042009财政收入占GDP%中央财政收入占国家财政收入比重15.733.812.928.110.855.710.449.413.552.216.554.920.452.42024/6/19政府间财政关系第四节转移支付制度政府间转移支付(intergovernmentaltransfersystem)又称政府间补助(intergovernmentalgrant)，是上级政府对下级政府的财政拨款。

一、转移支付的必要性二、转移支付的形式三、我国现行转移支付制度2024/6/19政府间财政关系一、转移支付的必要性2024/6/19政府间财政关系1994-2007年中央对地方转移支付规模（亿元）注：2007年数据为预算执行数。占地方总收入的38%相当于本级收入的60%2008年中央对地方税收返还和转移支付22945.61亿元其中，税收返还4282.19亿元财力性(含一般性)转移支付8696.49亿元,专项转移支付9966.93亿元,18663.4亿元占地方总收入的39%相当于本级收入的65%2024/6/19政府间财政关系一、转移支付的必要性外部性：地方政府提供的地方性公共物品有时存在外部性；中央政府提供，但产生效率损失。纵向均衡：上下级政府之间的收入能力与支出责任的大体相当。但如果它们存在着收入与支出在纵向级次政府间的不均衡问题：中央政府的财权大于事权,而地方政府的事权大于财权。那么,地方政府的收支缺口如何弥补？横向均衡：同级地方政府之间在收入能力与公共服务能 力（支出水平）上存在差异。需求收入弹性：地方税制缺乏收入弹性，导致地方政府 在满足新增公共服务需求上，捉襟见肘，而税制 富有弹性的中央政府应予以补助。

2024/6/19政府间财政关系二、转移支付的形式有条件补助(conditionalgrants)也称为分类补助(categoricalgrants)：中央政府在向地方政府提供补助时，在一定程度规定了补助金的目的，地方政府要按规定使用这项资金，因此也称为特定目的转移支付(specificpurposetransfers)。有条件补助又分为配套补助、限额配套补助和专项补助。无条件补助(unconditionalgrants)：中央政府对地方政府的补助金使用没有规定任何限制条件，因此也称为一般目的转移支付(generalpurposetransfers)。2024/6/19政府间财政关系（一）无条件补助无条件补助是一次性总额转移支付，实质上是一种收入分享(revenuesharing)2024/6/19政府间财政关系（二）配套补助配套补助(matchinggrants)：中央（地方）政府对某项特定活动每补助1元，地方（中央）政府必须相应地配套一定资金，它是有条件补助的一种主要形式

2024/6/19政府间财政关系（三）限额配套补助限额（或封顶）配套补助(matchingclosed-endedgrants)：中央政府在提供配套补助时，规定了它愿意补助的最高限额。限额配套补助制度是为了控制中央政府的补助成本过大

2024/6/19政府间财政关系（四）专项补助专项补助(earmarkedgrants)：中央向地方政府提供一笔固定的资金，规定必须用于某种公共物品的提供上2024/6/19政府间财政关系粘蝇纸效应(flypapereffect)

Theflypapereffectresultswhenadollarofexogenousgrants-in-aidleadstosignificantlygreaterpublic

spendingthananequivalentdollarofcitizenincome:Moneystickswhereit.据估计，在美国，社区获得1美元无条件补助，产生40美分的公共支出；而社区收入增加1美元，公共支出仅增加10美分。这种现象称为“粘蝇纸效应”——这笔钱好像粘在了受补助部门，也就是说，这笔钱主要被地方政府部门所用，而没有用来降低税收。2024/6/19政府间财政关系EdwardM.Gramlichin2005attheFederalReserveinWashington

EdwardM.Gramlich(July18,1939–September5,2007)wasaprofessorofeconomicsattheUniversityofMichiganandaformermemberoftheBoardofGovernorsoftheFederalReserve.2024/6/19政府间财政关系阿瑟·奥肯（ArthurM.Okun，