当代社会政策分析 课件 第十章 新产业工人社会政策

第十章新产业工人社会政策随着以人为核心的新型城镇化的深入推进,越来越多的新产业工人(其前身即农民工)选择落户城镇。在市民化过程中,新产业工人社会政策如何有效因应其生计转型和职业发展,满足其就业、住房、子女教育、医疗、养老等需求等就显得尤为重要。第一节从农民工到新产业工人一、农民工的形成与发展农民工是改革开放以来中国经济社会发展和体制转型的产物,“农民工”是农民和工人两个词的组合,“农民”是身份,“工”是职业。农民工的产生具有鲜明的中国特色和阶段性特征,是我国特殊阶段的特殊现象。农民工群体的出现、产生、发展、转型反映了中国经济社会的发展历程,新中国成立后城乡有别的户籍制度的建立可以说是农民工问题的制度性根源。新中国成立后至改革开放前,计划经济的实施以及城乡二元户籍管理制度的建立,给农民在城乡之间的流动设置了一道难以逾越的屏障。改革开放后,随着家庭联产承包责任制的推行,农民获得了土地承包经营权,大量富余劳动力得以释放,这对农村劳动力的流动形成了巨大的推力。进入20世纪90年代,随着社会主义市场经济体制的确立,城市非公有制经济获得快速发展,进城务工农民规模明显扩大。进入21世纪,随着中国加入世界贸易组织,中国的外贸迅速增长,这给服装、玩具、皮革、家具等劳动密集型产业创造了新的就业机会。除形成了大规模的民工潮之外,这一时期农民工发展的另一个特点就是外出农民工的“更新换代”。新生代农民工具有以下特点:首先,他们受教育水平相对较高,年轻化、知识化、技能化趋势明显;其次,新生代农民工没有独立开展过农业生产,已基本丧失传统的农业劳动能力;最后,新生代农民工对乡土的依恋情结大大弱化,思想观念、行为方式、生活习惯都趋向城市化。这些特点也导致农民工出现了新的转变:从亦工亦农向全职非农转变,从城乡双向流动向融入城市转变,从寻求谋生向追求发展转变。二、农民工问题的由来及变迁农民工问题是由一系列城乡分割制度导致的。新中国成立后城乡分割的户籍管理制度的建立是农民工问题产生的制度源头,但建立在户籍管理制度基础之上的城乡二元劳动就业制度、社会保障制度、教育制度等则直接导致了农民工在城市的边缘化地位和问题的产生。(一)进城权利与权益保护:农民工问题的出现2003年出现了许多反映农民工问题的标志性事件。其中上半年的“孙志刚事件”,直接导致施行了20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止,并被《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代,从制度上增进了进城农民工的救助福利。而下半年的“总理讨薪”事件及中央相关部门出台的《关于切实解决建筑企业拖欠农民工工资问题的通知》则使农民工工资拖欠问题得到社会广泛关注。(二)就业权利与福利保障:农民工问题的发展随着新老农民工的更新换代,新生代农民工谋求城市就业和发展的愿望更加强烈。农民工流动也开始由个体流动向着夫妻流动、家庭流动的方向发展。在此背景下,农民工问题开始由进城权利与权益保护向着更为棘手的就业权利与福利保障发展。(三)落户定居与城市融入:农民工问题的深化随着经济社会进步、农民工就业及社会保障政策不断改革,农民工的工作条件和福利待遇也得到了很大改善。但农民工的诉求也由城市就业权利与福利保障逐渐向落户城镇与融入城市深化。三、新时代农民工的转型需求与发展趋势:新产业工人(一)产业工人与新产业工人在中国传统计划经济条件下,产业工人的主体是体制内的国有企业员工。其技能养成形成了比较完备的体系:一是拥有相对完善的职业技能认证体系;二是以单位制和稳定就业为基础的“师徒制”培养体系;三是主要面向城镇居民的职业学校教育体系。细究起来,“新产业工人”有三层意涵。第一层意涵是“新产业”工人,即产业发展呈现出来的“新”业态从业者。第二层意涵是相对于传统意义的产业工人而言,农民工进入城市从事与传统产业工人一样或类似的工作,成为产业工人队伍的一支新鲜力量。第三层意涵是对包括农民工在内的产业工人整体而言的,新产业、新业态、数字技术等的迅猛发展对传统产业、新兴产业产生了一定的影响,对产业工人的知识、技术、能力、素质等也提出了更高的要求,新产业、新业态、数字技术的发展要求包括农民工在内的全体产业工人提高职业技能,实现由中低技能工人向中高技能工人的转型。(二)新时代农民工向新产业工人转型的必然性1.经济新常态要求新时代农民工向技能型工人转型新时代我国经济发展进入新常态,即经济增长速度由高速增长转向中高速增长,产业结构进一步优化升级,经济发展动力从要素驱动、投资驱动转向服务业发展和创新驱动,这就要求农民工的就业领域从低端的劳动密集型领域向中高端的技术密集型领域转型,职业技能则需要进一步适应产业优化升级和创新驱动的需要。2.新型城镇化要求新时代的农民工向职业型工人转型新型城镇化对农民工市民化所提出的一系列要求与对农民工的职业转型要求是一致的。二者都需要农民工逐渐摆脱农村身份和农民职业,向城市身份和工人职业转型,逐渐消除目前“半城镇化”的居住状态和“半工半农”的职业处境。新型城镇化的持续、深入推进要求农民工向职业型工人转型,保障他们市民化之后的就业收入。(三)新产业工人时代的到来与老一代农民工相比,新生代农民工正在引发一场生活方式的“代际革命”,他们的农民身份认同、劳动伦理观念、消费娱乐方式及日常生活习惯等都发生了显著变化,这一“代际革命”重构了新生代农民工与城乡社会结构的关系，还促进了新工人阶级的形成。四、新产业工人转型发展面临的主要困境1.城市社会融入难2.保障政策不完善3.政治地位边缘化4.法律地位缺乏保障5.代际差异出现6.新生代农民工发展难第二节我国新产业工人社会政策的发展演变一、以开放农民进入城镇为主的政策阶段(1984—1988年)“农民工”一词最早出现于1984年。同年,中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》发布,允许农民自理口粮,进入城镇务工经商。这是自1952年国家限制农民工进城就业后的关键性政策转变,从此,农民获得了进城就业的权利和自由。二、以控制和规范为主的政策阶段(1989—1999年)1989年以后的两年,政府又加强了对农村劳动力外出的限制。1989年年初,国务院发出《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》。1991年2月,国务院办公厅再次发出《关于劝阻民工盲目去广东的通知》,三令五申严禁农民流动进城。三、以保障在城市就业为主的政策阶段(2000—2005年)进入21世纪以来,中国城镇化和工业化进程进一步提速,但城市劳动力市场壁垒使农村转移人口就业受到很大限制,严重制约了城镇化发展。该阶段政策主要体现在逐步清理和取消针对农村转移人口流动和就业不合理限制,保障在城市中稳定就业。四、以改革新产业工人社会保障和户籍为主的政策阶段

(2006—2011年)2006年国务院第5号文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(简称《意见》)涉及新产业工人的工资水平和工资支付制度、劳动管理、就业服务和培训、基本公共服务(住房、教育、健康)等,其中新产业工人的社会保障问题受到了高度重视。同时,这一时期阻碍新产业工人落户城镇的城乡户籍管理制度的改革也取得了一定进展。五、以有序实现市民化为主的政策阶段(2012年至今)进入新时代以来,为适应新型城镇化建设,新产业工人社会政策的改革取得了突破性进展。2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出推进以人为核心的“新型城镇化”建设,全面放开建制镇和小城市落户限制,并把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。对中国新产业工人社会政策的发展演变历程进行总结分析,可以发现,20世纪八九十年代,新产业工人社会政策的改革具有明显的从属性、配套性特征,新产业工人无法在城市当中获取市民身份和市民权利;而进入21世纪,新产业工人社会政策通过调整,在角色定位、政策措施及政策取向等方面均发生了质的变化。总体而言,新产业工人社会政策的改革逻辑经历了从流动控制到制度吸纳、由“规制”向“服务”的转变。第三节我国当前的新产业工人社会政策一、新产业工人的就业创业及培训政策(一)就业创业政策就业方面,2008年起施行的《就业促进法》中规定:“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利,不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”这强调了新产业工人公平就业的权利,为新产业工人进城就业提供了基本的法律保障。创业方面,2014年9月夏季达沃斯论坛上李克强总理提出,要在960多万平方公里土地上掀起“大众创业”“草根创业”的新浪潮,形成“万众创新”“人人创新”的新势态。(二)培训政策开展新产业工人就业创业培训,不仅是提高新产业工人素质、加快农民工转型发展、促进新型城镇化及适应经济新常态的重要途径,更是保障新产业工人基本就业和稳定收入的重要环节。国务院办公厅下发的《2003—2010年全国农民工培训规划》对培训工作做出了具体部署。《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》专门对“加强农民工技能培训和职业教育”做出规定,随后《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》进一步对加强新产业工人培训,促进新产业工人就业的具体措施做出了更加详细的规定。当前对新产业工人的职业培训正在逐步制度化、系统化。二、新产业工人的社会保障政策2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出,要积极稳妥地解决新产业工人的社会保障问题,要根据新产业工人最紧迫的社会保障需求,坚持分类指导、稳步推进,优先解决工伤保险和大病医疗保障问题,逐步解决养老保障问题。这一文件为新产业工人社会保障政策的改革与发展提供了政策指引。2010年颁布的《社会保险法》成为保障新产业工人享受社会保险政策的纲领性法案,2018年12月,新修订的《社会保险法》实施。(一)工伤保险政策新产业工人的工伤保险是目前唯一有统一条例规定、贯彻实行相对较好的险种。2003年国务院发布《工伤保险条例》,规定用人单位应当依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费;2010年国务院对《工伤保险条例》进行修订,对工伤保险的支付标准、享受待遇等进行了新的修订。(二)医疗保险政策在新产业工人医疗保险制度的管理制度改革方面,《重庆市人民政府办公厅关于农民工大病医疗保险和城镇职工基本医疗保险并轨有关问题的通知》提出,从2012年起,取消农民工大病医疗保险,将农民工大病医疗保险并入城镇职工基本医疗保险,同时将农民工大额医疗费互助保险并入城镇职工大额医疗费互助保险。在国家层面,2016年发布《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》,提出整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度,建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。(三)养老保险政策2010年国家出台的《社会保险法》规定:“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费。”这一法案为新产业工人享受养老保险提供了法理依据。(三)养老保险政策2010年国家出台的《社会保险法》规定:“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费。”这一法案为新产业工人享受养老保险提供了法理依据。依据上述规定,2014年国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,将新农保和城居保两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度;还提出要坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式,巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道,完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策,强化长缴多得、多缴多得等制度的激励机制,建立基础养老金正常调整机制,健全服务网络,提高管理水平,为参保居民提供方便快捷的服务。三、新产业工人的子女教育政策随着新产业工人队伍的日益壮大,其子女教育问题也日渐凸显。1996年《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》出台,这是第一个专门针对流动人口子女教育的政策文件,标志着国家对这一问题的重视。自此,有关新产业工人子女的教育政策大体经历了从限制到保护的发展阶段。2020年《教育部等十部门关于进一步加强控辍保学工作健全义务教育有保障长效机制的若干意见》要求做好新产业工人随迁子女就学工作,保障适龄随迁子女接受义务教育的权利。四、新产业工人的住房政策(一)新产业工人的住房现状总体上看,随着我国经济的飞速发展,新产业工人的住房状况呈现出不断向好的发展态势。国家统计局《2021年农民工监测调查报告》显示,新产业工人人均居住面积不断增加。(二)新产业工人的住房政策针对新产业工人的居住条件恶劣问题,建设部等五部委于2008年年初发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》,提出改善新产业工人居住条件的三条原则:一是因地制宜,满足基本居住需要;二是循序渐进,逐步解决;三是政策扶持,用工单位负责。2021年1月,《住房和城乡建设部农民工工作相关情况》对新产业工人住房政策进行了概括:一是对符合条件的新产业工人实施公租房保障。二是积极培育和发展住房租赁市场,着力稳定租金和租赁关系,大力整顿规范住房租赁市场秩序。三是进一步改进住房公积金缴存机制。第四节风险全球化时代新产业工人社会政策的改革一、风险全球化时代新产业工人面临的风险及特征(一)社会政策中的旧风险与新风险在社会政策研究中,风险通常被划分为旧风险和新风险。旧风险也叫传统风险,指工业社会情境下就业人群因失业、疾病、工伤、年老等造成收入减少或中断的风险,这类风险通常呈现出一定的时间规律,具有可预见性。而新风险则是后工业情境中产生的风险,主要是经济发展过程中物质生产、组织生产和知识生产衍生出的风险,包括劳动力市场对低技能就业群体的排斥风险,儿童、老人的照护风险,就业-家庭冲突问题等。这类风险多关注就业者之外的市场、家庭等经济社会环境变化给社会成员带来的伤害。与旧风险相比,新风险具有难以预料和人为不确定性等特征(见表10-1)。表10-1旧风险与新风险的比较注:根据相关文献整理而成。风险类型经济社会情境风险内容风险特征旧风险工业社会;工业经济,标准化就业;社会化大生产;男性养家模式;核心家庭因失业、疾病、工伤、年老等造成就业人群收入减少或中断的风险聚焦就业者个体的收入损失问题;呈现出一定的时间规律,具有可预见性新风险后工业社会;第三产业崛起;两性养家模式;多元化家庭;老龄化时代低技能群体结构性失业风险;儿童、老人的照护风险;就业-家庭冲突问题等关注就业者之外的市场、家庭等经济社会环境变化;具有难以预料、人为不确定性等特征(二)风险全球化时代新产业工人面临的新风险特征1.风险全球化时代新产业工人所面对的经济社会情境呈现出后工业性的特征2.风险全球化时代新产业工人面临的风险具有新旧风险交错的复杂性特征3.风险全球化时代新产业工人面临的风险具有难以预料和不确定的特征二、当前新产业工人社会政策的风险因应状况(一)社会政策的福利属性:消极性福利与积极性福利消极性福利是指社会政策在福利属性上是对社会问题被动式的反应,是事后性的应对,这类社会政策多是在社会问题发生之后进行修补,传统的社会保障项目多属此类福利。积极性福利,也被称作新福利,指社会政策的属性特征表现为对风险的积极性应对和主动式预防,这类社会政策多是对社会问题采取事前干预措施,切断社会问题产生的源头。20世纪90年代中期以来随着新风险的深化,西方实施的社会政策改革多趋向于积极性福利改革。表10-2总结了消极性福利与积极性福利的属性特征。表10-2消极性福利与积极性福利对注:根据相关文献整理而成。福利属性类型消极性福利积极性福利政策领域因疾病、工伤、年老、生育、失业等造成收入减少或中断情形下的政策项目积极的劳动力市场政策、家庭及儿童福利项目实施机制提供社会保护和收入补偿实行社会投资和就业促进福利目标帮助个体抵御风险增强个体抵御风险能力福利性质事后型、补偿型、保护型事前型、预防型、发展型(二)当前新产业工人社会政策的风险因应状况1.在政策领域层面,新风险尚未被完全纳入新产业工人社会政策的风险容纳范围2.在实施机制层面,社会保护机制已逐渐完善,社会投资机制须进一步强化3.在福利目标效能层面,帮助新产业工人抵御风险的政策目标定位难以达到有效因应新风险的目标三、新风险情境下新产业工人社会政策的改革(一)改革理念转变:应由消极性福利理念向积极性福利理念转变基于“收入分配”逻辑的消极性福利理念已难以有效应对风险全球化时代新产业工人可能面临的新风险。随着经济全球化过程中物质生产、组织生产和知识生产催生的各类人为风险的增多,新产业工人社会政策的改革理念更需要树立积极性福利理念,通过对新产业工人