当代社会政策分析 课件 第1、2章 导论、就业社会政策

第一章导论社会政策是社会学、社会工作、公共管理等的分支学科,其理论基础来源于社会学、经济学、政治学、法学、哲学等现代社会科学,在促进社会公正、解决社会问题、实现社会和谐、推动社会发展方面发挥着不可替代的作用。早在20世纪初,随着社会学、社会工作被引进,现代意义上的社会政策理论与实践就已进入我国。新中国成立后,由于社会学、社会工作、政治学等被取消,社会政策学科也进入三十年的沉寂期,但社会政策实践依然存在。改革开放以来,随着社会学、社会工作陆续重建,社会政策逐渐取得了应有的学科地位,对社会政策实践起到了重要的推动作用。第一节社会政策的内涵、类型及发展取向一、社会政策概念的起源及其演变“社会政策”不是本土概念,是一个外来词,是英语“socialpolicy”的直译。“社会政策”一词最早出现于德国。1873年,德国“新历史学派”的经济学教授们为解决德国当时最迫切的社会问题——劳资冲突,组织了德国社会政策学会。“社会政策”一词即发端于此。“社会政策”最初出现时,基于当时劳资关系紧张、对资本主义制度的存在构成严重威胁的现实,当时的学者特别关注劳资冲突的解决与缓和,强调劳动政策的重要性。第二次世界大战以后,社会政策研究在欧美各国普遍受到重视,关于社会政策的界定更多。其时的社会政策不再仅仅针对劳工阶级,也不再局限于劳动领域。一些国际组织、机构也给社会政策做过界定。1971年,国际社会福利协会第16届大会在荷兰海牙召开,会上印发的一份公报中有一段话涉及社会政策的定义:“按照传统定义,社会政策是一个国家所采取的旨在减少被剥削阶级的社会问题的政策;而现代的观念则认为,社会政策乃是改善社会环境、探求全体人民的社会安全与平等的政策。”立足中国实际,特别是结合中国式现代化新征程落实共享发展、增进民生福祉、创新社会治理、推进共同富裕对社会政策的新要求,可将社会政策界定为国家或政府为满足民生需求、提升生活品质、促进社会公正、推动协调发展而制定和实施的各种法律法规和政策体系。社会政策具有托底保障、促进发展、推动共富、实现有序等多种功能。二、社会政策的类型按照社会政策实施领域(对象)来分,可以大致分为社会保障政策、公共卫生政策(医疗社会政策)、公共住房政策(住房社会政策)、公共教育政策(教育社会政策)、劳动就业政策(就业社会政策)、反贫困社会政策、社会福利服务政策、针对特殊人群(老人、儿童、残疾人、农民工等)的社会政策和其他领域的社会政策体系等。按照社会政策制定和实施的目标来分,可以分为剩余型社会政策、制度型社会政策和发展型社会政策。剩余型社会政策是指只针对那些真正困难的群体而制定的社会政策。剩余型社会政策是指只针对那些真正困难的群体而制定的社会政策。制度型社会政策是指国家或政府积极解决社会问题,满足公民的需要,保障公民的基本生存和促进社会发展,且以法律文件的形式予以规范化和制度化的社会政策。发展型社会政策强调在应对社会问题和满足公民需要时实施对象的主体性,是强调个人、家庭、社会和政府多种力量共同合作,同时也强调将社会政策、经济政策和社会发展相融合,使三者相互促进、相互支持的社会政策。按照社会政策主体的不同来分,可以分为单一型社会政策和多元型社会政策。单一型社会政策主要将政府看作以上所有角色的集合,政府承担福利事业的所有职责,而这必然会增加政府的负担,导致行政效能降低和个人对政府的依赖等弊端。多元型社会政策在强调政府主导地位的前提下,充分发动个人、家庭、社区、社会机构、企业等社会力量共同参与社会政策行动,而政府作为社会政策的制定者、监督者和资金支持者发挥作用。按照社会政策实施的目标群体来分,可以分为普遍型社会政策和选择型社会政策。普遍型社会政策是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或某些群体中的所有社会成员提供相同的福利待遇,而不论他们是否都有相应的需要。选择型社会政策是指社会政策行动更倾向于先界定社会中或一个群体中哪些人真正有特殊困难,并在此基础上将政策项目集中提供给那些最困难的个人或家庭,即不同需求产生不同的政策和行动。按照社会政策的资金来源和运行过程来分,可以大致分为纯福利型社会政策和准市场型社会政策。纯福利型社会政策是指,社会政策的运行和服务的提供主要由政府或“准政府机构”来发起,社会广泛实施再分配和收入转移,社会政策的目标群体可以无偿获得政府资助的公共服务而无须直接付费。准市场型社会政策是指,社会政策的运行可以引入一定的市场机制,主要在改变政府的拨款方式、扩大受益者的选择范围、强化政策目标群体的责任和提高对政策实施机构的要求等方面,促使社会政策体系具有更高的效率和更大的活力。按照社会政策的层次来分,可以分为总社会政策、基本社会政策和具体社会政策。总社会政策是一个国家或地区社会政策体系中带有全局性和原则性、决定社会发展基本方向的社会政策。基本社会政策是用以指导某一领域、某一方面或某一部门的指导性政策,它是连接总的社会政策与各项具体社会政策的中间环节。具体社会政策是基本社会政策的具体化,是为了贯彻、实施基本社会政策而制定的具体行为规则,体现并服从于总社会政策和基本社会政策的目标,是实现总社会政策和基本社会政策的手段和方法。按照社会政策的意识形态背景来分,可以将社会政策划分出不同类型。按照社会政策与分配制度的关系视角来分,也可以将社会政策划分出不同类型。三、当代全球社会政策的发展取向首先,福利国家危机及其调整强化了新自由主义对社会政策的影响。其次,全球对贫困问题及贫困治理的再认识拓展了社会政策的内涵与外延。再次,风险社会及其分配机制的改变推动了对公民需求的重新界定。最后,全球化的推拉作用加大了社会政策改革创新的内外张力。第二节社会政策在中国革命、建设、改革时期的角色转换社会政策作为国家解决民生问题的制度化举措自中国共产党诞生以来一直受到关注和重视。社会政策在党的百年发展历程中一直在场,在我国革命、建设和改革等不同历史时期,党对社会政策角色的运用会根据时代的特点、国情的变化、解决民生方针策略的需要做出调整和改变。一、党的建立至新中国成立前(1921—1949)中国共产党诞生之初,中国仍处于半殖民地半封建社会,以社会政策解决民生问题是不现实的,要解决中国最广大人民的民生问题,首先要为此创造政治前提,即取得民族独立、人民解放。在中国革命的各个阶段,中国共产党都提出了相应的社会政策主张,甚至在共产党领导的根据地实行了一定的社会政策举措,这些主张和举措作为革命战略策略的重要组成部分有效且有力地配合了各个阶段的革命目标。为动员工农革命而提出的一些社会政策主张及根据地实行的不少福利举措甚至成为社会主义建设时期社会福利项目的雏形、蓝本。二、新中国成立至改革开放前(1949—1978)改革开放之前的30年,我国仿照苏联实行高度集中的计划经济体制,并仿照苏联,基于社会改良主义的渊源而不承认、不接受社会政策,没有建立独立的社会政策体系,甚至“社会政策”这个词也罕有提及。但社会政策作为解决民生问题的国家举措在计划经济时期就实际存在了。这一时期的福利项目、福利举措之所以难以被称为社会政策,还在于它实际上是初次分配格局的自然延伸,是对初次分配低工资、低工分的必要补充,而不是严格规范的再分配意义上的社会政策——这种社会政策是与市场经济相联系的。三、改革开放以来(1978年至今)1978年开始改革开放至今的社会政策演进大致又可分为三个小的阶段。其中第一个小的阶段是从1978年到2002年,这一阶段是经济体制改革兼顾社会政策发展的阶段。第二个小的阶段是从2003年到2011年,这个阶段可以称为经济政策、社会政策协调发展阶段。第三个小的阶段是从2012年至今,发展型社会政策是这一阶段的主要范式。第三节

中国社会政策发展历程的经验启示一、中国社会政策的演进既体现普遍性规律又具有鲜明的独特性从中国共产党建立起直至1949年长达28年的历史时期,更多的是将社会政策作为批判的武器,号召广大的工农阶级为争取基本的社会权益而斗争。马克思主义经典作家对社会政策的这种认识在当时的社会历史条件下显然是有科学根据的。党的十四大明确提出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,这样,社会政策在我国就有了广阔的发展空间和前景。资本主义市场经济条件下运用社会政策解决民生保障问题有长久的历史和丰富的经验,其中有大量体现一般规律的内容,我们都可以充分借鉴并使之本土化。之所以说社会主义制度下社会政策具有广阔的发展前景,是因为社会主义强调共同富裕,追求所有人的全面自由发展。正如习近平所指出的:“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想,体现的是逐步实现共同富裕的要求。”而这与资本主义存在本质不同——社会政策在西方演进的前途是什么其实很不清晰,这一困境至今难以突破,根源在于议会民主社会政策往往循环往复,成为政治斗争的工具。随着中国特色社会主义现代化的发展,社会政策在其中扮演的角色将变得越来越重要。二、社会政策是坚持以人民为中心的发展思想的重要制度保障以人民为中心的发展思想是中国特色社会政策的灵魂。在历史唯物主义看来,人民群众是历史的创造者。人民群众作为社会实践的主体,是社会物质财富、精神财富的创造者和社会变革的推动者,对历史发展起着决定性的作用。人民创造了历史,创造了财富,也应当是财富的享有者。代表人民的利益,“为人民服务”,是中国共产党人始终遵循的基本政治准则。毛泽东要求把它写入党章。三、党的领导、中国特色社会主义制度是中国推进社会政策的

显著优势党的领导和举国体制是中国特色社会主义制度的本质特征和最大优势。改革开放以来,党将社会政策作为保障和改善民生的主要手段,并不断强化社会政策的作用,社会政策与经济政策相对独立,其地位也在不断提高。可见,社会政策是解决民生问题的专业手段,中国共产党在各个不同历史时期都曾利用它来完成自己的历史使命。举国体制,是以国家利益为最高目标,举全国之力,取得重点领域或重大项目关键突破的组织体系和运行机制。集中力量办大事是举国体制的基本特征和效能保障,党的领导是举国体制实施的根本保证。党通过领导一个个国家经济与社会发展“五年规划”的制定和实施、通过重大社会政策项目的重点突破、通过完善举国体制推动社会政策的发展与完善。实践证明,在党中央的坚强领导下,全党全军全国各族人民能够围绕共同的社会政策目标,集中各方面力量,调动各方面资源,上下一心,高效有力地办成民生大事,这是我国推进社会政策的显著优势之一。四、积极进取型社会政策是整个社会主义初级阶段社会政策的

范式选择“发展型社会政策”是20世纪70年代以来国际社会政策理论与实践发展的一个重要的新趋势,强调社会政策与经济政策二者的整合形态,认为社会政策是内嵌于经济发展政策之中的,发展是最重要的主题,经济发展之后才能提高社会福利,增加就业岗位和人民收入。这一政策范式也称为“积极社会政策”,本书结合中国现实称其为“积极进取型社会政策”,新中国成立后前三十年我国的社会福利政策可以看作比较极端的发展型社会政策——社会政策依附于经济体制,“先生产,后生活”。改革开放以来适应建立社会主义市场经济体制的需要,社会政策虽然取得了相对独立的地位,但在整个社会主义初级阶段,效率原则是必须始终遵循的,在此情形下,在一个较长时期实施“兼顾范式”的社会政策后,推进“互构范式”的社会政策(即发展型社会政策)仍是一个较长时期的政策选择。五、社会政策建设既要尽力而为又要量力而行、避免“福利病”党的二十大强调要“紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,坚持尽力而为、量力而行”,“采取更多惠民生、暖民心举措,着力解决好人民群众急难愁盼问题,健全基本公共服务体系,提高公共服务水平,增强均衡性和可及性”。尽力而为,旨在应对我国民生保障事业存在的短板、不足、缺陷和问题。在党的十七大提出学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等民生建设五大目标的基础上,党的十九大又补充了“幼有所育”“弱有所扶”两大目标。量力而行,是对民生保障内在规律的遵循。“二战”后,西方国家普遍实施福利国家模式,实行高税收、高福利,在短时间内起到了凝聚国内民心、提升国家认同的作用,但长期来看,由于过度福利化,结果导致效率低下、增长停滞、通货膨胀,收入分配情况最终反而恶化。六、社会政策建设必须走法治化道路、依法推进依法推进,走制度化、体系化、规范化道路,是社会政策创新发展的一般规律,国际上发达国家、不少发展中国家社会政策的推进就是走的这条道路。社会政策依法推进、走制度化道路,在党的历史上由来已久。早在1930年中央苏区就颁发了《劳动暂行法》,对社会保险等做了明确规定。党的十八大以来,党领导人民推动中国特色社会福利体系建设,社会福利制度更加完善、法治化程度进一步提高、治理能力明显提高,为人民幸福提供了有力保障。实践证明,我国社会福利制度与治理体系具有“坚持以人民为中心的发展思想,不断保障和改善民生、增进人民福祉,走共同富裕道路的显著优势”。第四节中国社会政策建设的现状及特点随着中国特色社会主义进入新时代,在前期建设、改革的基础上,我国社会政策建设取得了新的长足进步,党的二十大报告宣布我国已“建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系”,这是我国社会政策建设最突出的成就。总体而言,我国社会政策制度经过持续优化,已跨入相对成熟、定型发展的新阶段。一、新时代社会政策建设取得巨大成就(一)实施就业优先政策,人民群众充分就业(二)推进教育高质量发展,提升人民人力资本(三)推进“健康中国”战略,人民健康状况实质改善(四)重大突发公共事件治理成效卓著,人民健康生命安全充分保障(五)实施精准扶贫方略,全面消除绝对贫困(六)适时调整人口政策,人口发展态势改善(七)建成世界最大的社会保障体系,织密织牢社会安全网(八)扎实推动共同富裕,全体人民生活水平显著提高二、中国社会政策建设存在的不足(一)相对于经济政策,社会政策的地位和作用尚需提升(二)社会政策体系尚需进一步健全完善(三)存在地域、城乡、阶层、行业、性别、群体等不平衡性(四)社会政策待遇给付的不充分性(五)社会政策尚主要通过政府法规、命令等途径推进,法治化不足(六)社会政策执行的瞄准性不足,影响了政策成效的正常发挥【思考题】1.什么是社会政策?社会政策可以分为哪些类型?2.当代国际社会政策发展出现了哪些新的趋向,我国应当如何因应?3.社会政策在中国革命、建设、改革等不同历史时期的角色是如何转换的?其背景是什么?4.中国社会政策发展历程提供的经验启示有哪些?5.试述当代中国社会政策建设取得的成就及存在的不足。第二章就业社会政策就业是民生之本。就业不仅提供劳动者生存的经济基础和基本保障,也是其融入社会、共享社会经济发展成果、实现发展的基本条件。就业问题,关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益,关系到社会和谐发展、长治久安,是各国经济和社会发展的核心问题之一。我国劳动力总量在逐渐减少,但是劳动力基数庞大,进入劳动力市场的人数持续增加,劳动力供大于求的格局将长期存在;就业的结构性矛盾越来越突出;新成长劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和产业结构调整中脆弱群体再就业的矛盾交织,使就业问题具有长期性、艰巨性和复杂性。第一节就业社会政策概述一、就业社会政策概念界定就业社会政策可以定义为:以国家或政府为主体,在特定经济社会条件下实行的以优化劳动力素质、规范劳动力市场、开展就业救助、消除就业歧视为主要内容,旨在促进劳动力资源合理配置、实现就业公平、满足社会经济发展以及劳动者个人需要、促进社会融合和社会公正的政策。其基本内容主要包括以下几个方面：第一,根据社会经济发展趋势改善劳动力供给的政策。第二,提供公共就业服务、优化劳动力市场效力的政策。第三,开展就业救济、保护就业脆弱群体的政策。第四,改善就业环境、促进就业公平的政策。二、就业社会政策的三种经典范式以市场为中心的就业社会政策范式深受古典就业理论、货币主义就业理论的影响,认为在完全竞争的条件下工资可以随劳动力供求变化而自由涨落,那么市场力量就能够自动产生劳动力市场的供需平衡,实现充分就业;过多的国家干预会限制市场的作用,因此,解决失业问题的对策就是要增加激励机制、消除制约市场力量的因素,让市场发挥筛选和配置劳动力的作用。20世纪80年代以来,美国、英国采取的政策就是这种范式的典型代表。凯恩斯主义就业社会政策范式认为失业存在的根源在于总需求不足,解决这一问题的有效途径是国家积极干预经济,对社会需求进行管理,并对收入进行以平等为取向的再分配。这种范式的中心目标是通过需求管理实现充分就业。以瑞典、奥地利、荷兰为代表的北欧及其他一些欧洲国家是该范式的代表。“第三条道路”就业社会政策范式的理论支撑是新古典综合学派就业理论、新凯恩斯主义以及社会投资理论,其在20世纪80年代之后被逐渐关注。该范式一方面借鉴市场范式的假定,强调充分发挥市场的力量,认为国家干预和严格的劳动力市场制度会造成僵化和结构性失业;另一方面,其主张政府应提供充分的保障性措施,尤其是为弱势群体提供工作保护,借此减少因频繁解雇造成的工作安全性降低的问题,确保每一个人能实现最大限度的自我发展。第二节我国就业社会政策的历史演变一、1949—1978年:计划经济体制下统包统配的就业社会政策新中国成立之初,随着生产资料私有制的社会主义改造迅速完成和大规模工业化建设的开始,我国逐渐形成了以高度集中为特征、以行政管理为主要机制、以公有制占绝对优势的计划经济体制。这个时期,我国形成了以农村人口的自然就业(人们达到劳动年龄就自然成为人民公社社员,可以挣工分、分口粮)和城市人口的“统包统配”为主要内容的就业制度,这一制度具有以下四个特征：一是以户籍制度为基础,实行城乡分割的二元就业制度,城市和农村的就业高度隔离,并严格限制农民进城就业。二是在劳动力资源匹配上,以指令性计划为基石,国家制订统一的指令性计划对城镇劳动力进行调节,以行政手段配置人力资源;企事业单位没有用人自主权,既不能辞退职工,又不能让职工自由流动;就业者没有择业自由权,强调服从分配。三是实施“低工资、高福利”的收入和福利政策。四是在就业保护和促进就业公平领域进行初步探索。以城乡劳动力分割、城市就业统包统配、低工资高福利等为主要特征的就业社会政策一直沿用到20世纪70年代末。在此期间虽然也出现了一些变化和调整,但总体来说没有突破这一框架。二、1978—1992年:计划与市场相结合的就业制度随着我国经济体制由计划经济向有计划的商品经济体制过渡,上一阶段的就业制度与城市劳动适龄人口亟待就业安置之间的矛盾冲突日益明显。这一点在改革开放初期表现得最为明显:一方面大批上山下乡知识青年返回城市等待优先安置就业;另一方面城市积累的大批待业人员等待就业,城镇就业形势十分严峻。统包统配的就业制度难以继续执行下去,对就业制度进行改革被提上了日程。统包统配就业制度的松动首先在农村出现。家庭联产承包责任制的实行和科学种田的推广,在提高农业劳动者耕作能力的同时,也使农村剩余劳动力问题开始显现。面对城镇严峻的就业形势,1980年8月,中共中央和国务院召开了全国劳动就业工作会议,提出解决当前就业问题的方针,即“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针(简称“三结合”的就业方针)。“劳动部门介绍就业”是指国营和大集体企业、事业单位按国家计划指标招工;“自愿组织起来就业”是指群众自愿组织各种集体经济单位实现就业;“自谋职业”是指个体劳动者从事个体商业和服务业。农村剩余劳动力的非农就业流向、城镇国有企业用工制度的变革与“三结合”就业方针的实施,标志着我国的就业社会政策在双轨制经济体制下开始朝着依靠市场机制对劳动力资源实行自主配制、劳动力与企业间“双向”选择以及聘用制的市场化方向转向。三、1993—2012年:市场化取向、积极就业社会政策的确立1992年10月,党的十四大做出了关于建立社会主义市场经济体制的决定,党的十四届三中全会正式提出了培育和发展“劳动力市场”的目标。从1993年起,原劳动部不再下达职工人数、工资总额和技工学校招生等计划指标,并开始以劳动力市场作为劳动力资源配置的基础手段,提出逐步建立“国家宏观调控,城乡协调发展,企业自主用人,个人自主择业,市场调节供求,社会提供服务”的新就业政策。2008年1月1日施行的《就业促进法》将“实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针”纳入法律范围。至此,我国完全确立了以“国家促进就业、市场调节就业和劳动者自主择业”为指导方针、面向国有企业下岗职工-城镇新增劳动力-农民工-高校毕业生“四位一体”的积极就业社会政策体系。随着经济社会的发展以及就业形势的变化,我国积极就业社会政策不断健全与完善,政策覆盖对象从最初只关注下岗失业人员的再就业转变为面向所有就业人员,就业机制上从单纯注重政府作用转变为强调政府作用与市场作用并重,政策体系上从不重视经济增长对扩大就业的作用转变为强调经济发展与扩大就业的良性互动。四、2012年至今:充分就业、高质量就业的更加积极的就业政策2008年爆发的全球金融危机影响了对外贸易对我国经济增长的拉动作用,而人口红利的逐渐消失也使以压低劳动报酬的方式来参与国际大循环的经济发展模式遇到了障碍。另外,随着新一轮科技革命的深入发展,新一代信息技术、人工智能、生物技术等技术的应用,各国都在积极推动产业结构优化升级。在这种背景下,我国政府对就业政策进行了调整,做出鼓励创新创业、促进充分就业、提高就业质量的决策。2012年,党的十八大首次明确提出“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时代就业方针,在此基础上,2015年国务院在《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》中提出强化公共就业服务体系、加强职业培训和创业培训、建立失业保险与就业的联动机制等具体措施。回顾我国就业社会政策的演变历程,可以看到,在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中,我国的就业制度和就业机制发生了几个重大变化：一是就业机制实现了从统包统配到市场为主体的本质转变。二是就业领域多元化,非公有制经济成为吸纳劳动力的主渠道,城镇就业成为主力。三是劳动力市场逐渐规范,就业环境更加公平。第三节

我国当前的就业社会政策一、我国当前就业基本形势及存在问题第一,经济增长对劳动力的拉动作用相对减弱,劳动力供求总量矛盾突出。一方面劳动力供给依然处于高峰期,另一方面经济增长的就业弹性下降,我国劳动力供求总量矛盾依然非常突出(见表2-2)。表2-2中国历年三次产业就业弹性系数变化的比较统计(1980—2018年)注:本表中20世纪80年代数据系使用1980—1989年数据计算得出,20世纪90年代数据系根据1990—1999年数据计算得出。资料来源:张本波.我国就业弹性系数变动趋势及影响因素分析.经济学动态,2005(8):31-36;马海涛,王斐然.我国就业市场变化的税收因素分析:基于产业结构调整视角.税务研究,2020(10):5-15.时间总体第一产业第二产业第三产业80年代平均0.300.240.490.5290年代平均0.11-0.20.120.572000—2005年0.0565-0.19990.06710.24292006—2010年0.0243-0.44670.26460.13922011—2015年0.0349-0.7081-0.12270.34872016年0.0249-0.4715-0.29380.26022017年0.0044-0.7878-0.19280.29772018年-0.0072-0.7721-0.19900.2982第二,产业转型升级过程中劳动力供需结构性失衡突出。党的十八大以来,随着“经济社会高质量发展”“建设制造强国”“发展现代化产业体系”等战略的提出,以及互联网、大数据、人工智能等技术同产业的逐渐融合,从劳动密集型转为技术密集型、发展战略性新兴产业成为我国产业转型升级的目标。传统行业出现大量失业人员,人工智能、信息技术、生物技术等新兴产业、行业所需的技术性人才短缺,对高级工程师、高级技师、高级技能人员的需求缺口大。“招工难”和“就业难”并存的结构性失衡问题突出。第三,青年群体、农民工等重点群体的就业形势严峻。“青年是社会上最富活力、最具创造性的群体”,但是随着技术进步、产业结构的更新换代,就业部门对没有工作经验的初次就业者及非技能劳动者的需求大大降低,这使青年群体的就业形势日益严峻。随着我国经济增长进入新常态以及近年来国际贸易摩擦和争端加剧,作为传统产业就业主体的农民工面临就业岗位减少、就业不稳定性增强等问题,就业压力异常突出。而且受城乡劳动力市场二元分割的影响,大部分农民工只能进入工作环境差、待遇低、晋升慢、劳动保护不良的次级劳动力市场。第四,劳动力市场分割严重,针对女性、残疾人等群体的就业歧视普遍存在。女性是社会的重要人力资源,但是从劳动参与率上看,2020年年末我国女性就业人员占全社会就业人员的比重为43.5%,低于男性约13个百分点。从就业境遇以及就业质量看,情景更加不乐观。劳动力市场性别歧视的存在,扭曲了女性劳动力的配置效率,使其人力资本红利无法充分释放。相对女性,残疾人群体在就业领域遭遇的排斥和歧视更为严重。一些用人单位宁愿缴纳残疾人就业保障金,也不愿为残疾人提供岗位,个别单位明确拒绝接收残疾人的事情也时有发生,致使残疾人就业权受到严重损害。第五,就业保护不足,整体就业质量不高。多项研究显示,我国很多从业人员都面临着劳动强度大、工作时间长、工资水平较低、工作环境差、职业病高发等问题,得到的劳动保护不足、就业质量不高。在一些劳动力集中的行业,工时超长问题更加严重。如2016年流动人口平均周工时为54.57小时,超过国家法律规定的周工时40小时的占72.58%,超过44小时的占70.41%。二、我国积极就业社会政策体系的构成面对严峻复杂的就业形势,我国坚持就业问题市场化导向,在“劳动者自主就业,市场调节就业,政府促进就业和鼓励创业”就业方针的指导下,实行就业优先战略和更加积极的就业社会政策,强调“对失业者从消极的救济到积极带动就业;对就业的促进从开发就业岗位到同时开发人力资源,通过培训提高劳动者就业能力;在开发就业多种形式中大力提倡鼓励自谋职业、自主创业,通过推动创业带动就业”。(一)优化劳动力供给的政策在更加积极的就业社会政策体系中,我国把职业技能培训作为促进就业、缓解结构性就业矛盾、提高就业质量的根本举措。具体做法包括:第一,以政府补贴培训、企业自主培训、市场化培训为主要供给方式,以公共实训机构、职业院校(含技工院校,下同)、职业培训机构和行业企业为主要载体,开展从劳动预备开始,到劳动者实现就业创业并贯穿学习和职业生涯全过程的终身职业技能培训。第二,围绕就业创业重点群体(如大学生、返乡农民工、退役军人、就业困难人群)开展有针对性的职业技能提升培训和创业培训。第三,通过新知识、新技术培训以及技术研修攻关等方式,培养重点关键岗位高技能人才;结合战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业等发展需求,开展技师、高级技师培训。第四,推进创业创新培训。第五,实施新型学徒制度,对企业新招用和转岗的技能岗位人员,通过校企合作方式,进行系统职业技能培训。第六,实施与国家职业资格制度相衔接、与终身职业技能培训制度相适应的职业技能等级制度。(二)完善公共就业服务体系、提高促进就业服务能力的政策公共就业服务是连接劳动者和用人单位的桥梁,其发挥着提高劳动力市场信息透明性的作用,可以有效提升劳动力市场的运作效益,还可以通过本身的公平性和均等性,减少劳动力市场分割的消极影响。随着产业结构转型和就业形势转变,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“完善城乡均等的公共就业创业服务体系,构建劳动者终身职业培训体系”。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出,要积极引导社会力量参与,通过政府和社会资本合作(PPP)丰富公共就业服务。我国逐渐形成了一套适合我国劳动力市场、有中国特色的公共就业服务体系。(三)加强劳动保护、促进就业公平的政策1994年颁布的《劳动法》要求用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准,从法律高度对劳动者收入进行保护。为了增强这一劳动保护制度的效果,2003年,原劳动和社会保障部颁发了《最低工资规定》,要求用人单位根据当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、当地经济发展水平、就业状况等因素确定月最低工资标准、小时最低工资标准。为了明确劳动合同双方当事人的权利和义务、保护劳动者的合法权益,《劳动合同法》从劳动合同的订立、劳动报酬、劳动条件、工作保护等多个维度对劳资关系做出了新的强制性约定。我国保障女性就业权利的政策主要包括以下两方面:一是保障女性享有和男性平等的就业权。二是对女性进行劳动保护的政策。(四)面对重点人群的就业扶持政策就业救助是“一项针对生活贫困、有劳动能力但就业困难的失业人员给予就业扶持和帮助的制度”。我国的就业救助制度始于2002年,当年的中央12号文件首次提出建立再就业救助制度,要求各级政府建立公共就业服务制度,对下岗职工和所有登记失业人员提供免费就业服务。综合《社会救助暂行办法》《关于改革完善社会救助制度的意见》的主要内容,我国当前的就业救助措施主要包括:通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法,对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员给予就业救助;公共就业服务机构为其免费提供就业岗位信息、职业介绍、职业指导等就业服务;吸纳就业救助对象的用人单位,享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等