规范性文件备案审查讨论交流课件

规范性文件备案审查讨论交流课件*规范性文件监督管理对促进行政机关依法行政的重要意义行政规范性文件是政府及其工作部门执行法律、法规、规章、国家政策和实施行政管理的重要方式，涉及经济、社会生活的各个方面，不仅数量多，而且影响大。规范性文件合法与否、质量高低，直接关系到依法行政，直接关系到政府机关形象和人民群众的切身利益。省政府对行政规范性文件的制定和备案审查工作十分重视，早在2003年9月，省政府就以规章的形式，颁布了《贵州省行政规范性文件备案审查规定》，明确要求全省各级行政机关开展并做好行政规范性文件备案审查工作;2009年2月，省政府又出台了《贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定》，进一步对规范性文件的制定和备案工作提出要求。因此，我们应当深化对行政规范性文件制定和备案审查工作重要意义的认识。当前在社会主义市场经济体制下，由于市场主体、利益主体的多元化、复杂化，制度建设的难度和复杂程度越来越高。保证制度建设的质量，对于完善社会主义市场经济体制，落实党中央、国务院扩大内需，保持国民经济平稳较快发展的方针政策至关重要。加强规范性文件制定和备案审查工作，及时发现和纠正行政规范性文件中不合法、不适当、不协调的问题，归根到底，就是为了保证制度建设的质量，以维护法制统一和政令畅通，确保法律、法规、规章正确实施，防止“一个将军一个令”的情况产生，实现行政机关协调运转、高效统一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”、“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。此前，国务院、省政府也多次下发文件，对做好规范性文件制定和备案审查工作提出很高的要求，从规范性文件的起草、征求意见、审议公布、备案审查、评估清理等都做了明确规定，要求规范性文件要依法报送备案、依法严格审查，做到有件必备有备必审、有错必纠。*大家知道，规范性文件属于制度建设的范畴，是政府及其工作部门执行党和国家方针政策，执行法律、法规、规章的重要方式，同时也是各级行政机关合法、有效实施行政管理的重要基础。规范性文件的内容涉及经济、社会生活的各个方面，多数都涉及到公民、法人和其他组织的权利与义务。随着依法治国、依法行政的不断推进，人民群众法律意识和权利意识的不断增强，对各级行政机关的抽象行政行为比以往任何时候都提出了更高要求，过去那种有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策，以及搞地区封锁、部门保护、行业垄断等做法，都不符合、不适应时代的要求，不符合、不适应建设法治中国、法治贵州的要求。在一定意义上讲，做好规范性文件制定和监督管理工作，对于从源头上防止和纠正规范性文件设定行政许可、行政强制、行政收费、行政处罚或者增加行政许可条件，或者增加公民、法人和其他组织的义务，都具有十分重要的作用；同时，对于规范行政管理行为，夯实依法行政基础，提高行政管理能力，预防和减少行政争议，维护经济社会秩序，营造良好的投资环境和法治环境，促进依法行政、建设法治政府，都具有重要的现实意义。对此，我们一定要有充分的、清醒的认识，把规范性文件的制定和监督管理工作作为行政管理抓源头、夯基础的一项重要工作。就当前的形势和任务而言，党的十八大报告已经说得很清楚，就是到二0二0年，要实现全面建成小康社会的宏伟目标，在这个宏伟目标当中，依法治国基本方略要全面落实，法治政府要基本建成。在新形势新任务下，我们无论是深化改革还是推动发展，也不论是化解矛盾还是维护稳定，都应当以法治思维进行谋划和决策，都必须以法治方式进行决断和处理。要按照法定的权限举事，不得超越或变相超越本机关或本职位的职权范围；要按照法定的条件处事，不得曲解或者随意变更法定的条件行使职权；要按照法定的程序行事，不得任意减少或增加法定的步骤和方式，不得随意颠倒法定程序的顺序，不得无视法律的形式或标准等等这些都与我们制定和监督管理规范性文件有非常紧密的联系。因此，我们要运用法治思维和法治方法，从制度上规范和约束抽象行政行为，确保法制统一和政令畅通；要从依法行政、建设法治政府的高度，充分认识做好规范性文件制定和监督管理工作的重大意义。为什么说要坚持运用法治思维和法治方式。法治是我们党治国理政的基本方式。在全面深化改革过程中，必须高度重视运用法治思维和法治方式推进制度创新。当前，我国已经形成中国特色社会主义法律体系。我们的制度创新能否复制、推广，很重要的就是，是不是符合法治原则、体现法治精神。我们要始终保持对宪法和法律的敬畏之心，牢固树立法律红线不能碰、法律底线不能逾越的理念，坚持凡属重大改革于法有据，推进重要制度创新不违反法律规定，需要突破现有法律法规的要有法律授权，需要地方性法规支持的要有快捷的法治途径支持，法无禁止的制度创新要大胆试、大胆闯。一、规范性文件的概念在行政工作中，行政机关常常制定一些不属于法规、规章的规范性文件，作为自己和下级机关执行法律、法规和规章、实行行政管理的重要手段和方式。所谓规范性文件，是指各级国家权力机关或行政机关制定发布的，在一定范围内普遍适用，长期生效的文件，主要规范行政机关的职责权限，管理行为以及行政执法权的授予、委托等内容。

*规范性文件的概念和效率“其他规范性文件”是中国法律制度上的一个特有的名词，在性质上属于规范性文件。规范性文件是“为人们的行为提供标准、指明方向的，以书面形式或成文形式所表现的，以一定社会主体的强制力保证实行的，一定行为规范的结合体。它可以分为规范性法律文件和其他规范性文件两种。规范性法律文件在中国现时期包括宪法、法律、法律解释、法规、规章和国际条约，除此以外的规范性文件称为其他规范性文件。其他规范性文件包括两类，一是立法类的其他规范性文件，指除法律、地方性法规以外的由人大及其常委会制定的规范性文件。二是行政类的其他规范性文件，指除行政法规和规章以外的由行政机关制定的规范性文件。《行政许可法》第14条规定，(除法律、行政法规、地方性法规、规章以外)其他规范性文件不得设定行政处罚。其中的“其他规范性文件”即包括行政类和立法类两种规范性文件。但是，国内行政法学界一般认为，其他规范性文件是指行政类的其他规范性文件。至于立法类的其他规范性文件则长期被研究者所忽视，成为中国法学研究的盲区。由此可见，规范性文件指行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的除法规、规章以外的具有普遍约束力的行政措施、行政决定及命令。

2、规范性文件的特征（1）制定主体广泛性。所有行政机关，上至国务院、国务院各部委，下至各乡镇人民政府，均有权制定其他规范性文件。（2）效力的多层级性和从属性。其他规范性文件数量众多，其效力与制定主体相对应，从上到下呈现多层级的特点；而且下级规范性文件不能同上级规范性文件的内容相抵触，并分别从属于相应的行政法规、规章。

（3）内容的规范性。规范性文件也是为人们提供行为规则，行为模式的，在其效力范围内，任何单位和个人都应当遵守。但是它不能自行为公民设定义务，为自己创设权力，正因为如此它不属于行政立法活动。

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3、规范性文件同行政立法、具体行政性、内部行政行为的关系（1）规范性文件同行政立法的关系通常学理上将抽象行政行为分为两大类：行政立法行为和制定其他规范性文件行为。因此制定其他规范性文件同行政立法行为存在着密不可分的关系：同属于抽象行政行为，具有规范性、重复适用性等特征；而且制定规范性文件要以法律、法规、规章为依据。

二者的区别表现在制定主体范围不同、效力大小不同，制定程序严格与否不同。其中最主要的区别在于其他规范性文件不能直接为单位或个人设定义务，为自己创设权力，而行政立法则可以。（2）规范性文件同具体行政行为的关系制定规范性文件是一种抽象行政行为，它并不直接指向具体的单位或个人，也不针对具体的事项，而是针对某个领域、某项工作制定的行为规则，对其效力范围内的任何单位和个人都具有普遍的约束力。而具体行政行为则是针对特定人或事作出的具有一定权利义务内容的行政决定。二者的区别显而易见。二者的联系在于：制订其他规范性文件作为一种“准行政立法”行为，它介于行政立法和行政执法之间，常常起着一种为执行法律、法规、规章而制定的中介作用，因而在一定范围内，其他规范性文件也是行政机关作出具体行政行为（亦“行政执法行为”）的依据。（3）规范性文件同内部行政行为的关系这里所述的其他规范性文件是行政机关在对社会实施行政管理过程中制定的文件，严格说是一种外部行政行为。内部行政行为是相对于“外部行政行为”而言的，主要指行政主体在内部组织管理过程中所作的只对其行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分、上级机关对下级机关下达的行政命令等。因此，行政机关的内部工作制度、人事任免决定、密级文件等内部性文件，不属于本文所称的其他规范性文件。

*二、制定规范性文件的作用和效力其他规范性文件在行政管理中大量存在，并被广泛运用，从加强行政管理，健全行政法制的角度看有其合理性和必然性。这些非法律规范性文件在行政执法中发挥着不可忽视的作用，具有一定的法律效力。

1、规范性文件的作用主要体现在：（1）将法律、法规、规章细化、个体化，规范行政机关行为，促进政府依法行政。（2）及时解决行政管理中出现的新问题，确保法律、法规、规章在特定地区、部门的贯彻实施。3）在立法真空地带进行调整和规范，为制定成熟的行政法规和行政规章提供有益探索和积累有益的经验。

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、规范性文件的法律效力

制定规范性文件，虽然不是一种行政立法，但是一种与行政立法紧密联系的抽象行政行为。它介于行政立法与行政执法之间，一方面，它在形式上采用制定规范的形式，类似于行政立法；另一方面，它在功能上又是为执行法律、法规、规章而制定的，接近于行政执法，在二者之间发挥着一种桥梁和纽带作用。可见，制定其他规范性文件是行政机关具体贯彻执行法律、强化行政管理的重要手段。因而说，在一定程度上，其他规范性文件也是行政机关行政执法的依据。例如：我省制定的《贵州省计划生育条例》对计划外生育规定了处罚条款。某县结合本县实际出台《关系严格贯彻<贵州省计划生育条例>的若干定》，明确规定对计划外生育从重处罚。该县计生委在管理计划生育工作时，便可同时依据该地方性法规和其他规范性文件进行处罚。行政执法依据按效力等级排列如下：（1）宪法。（2）法律。（3）法规。（4）规章。（5）其他规范性文件。其中上位规范优于下位规范，下位规范不能与上位规范相抵触。凡抵触者无效。因而，其他规范性文件作为行政执法依据的前提是必须合法。如果行政机关无从判断其他规范性文件是否合法时，一般不引用该规范性文件作为执法依据。

*二、规范性文件在行政诉讼中的效力

行政诉讼的核心内容是审查行政机关具体行政行为的合法性。根据《行政诉讼法》第52条、第53条之规定，这个“法”仅指法律、法规以及经审查认为可以参照的规章。其他规范性文件不能成为法院裁判的依据。

同时，根据《行政诉讼法》第11条之规定，其他规范性文件也不能作为行政相对人提起行政诉讼的依据。

在司法实践中，尽管一些其他规范性文件经过严格审查，事实上成为法院裁判的依据，但其前提也是必须合法。因而在一定意义上，其他规范性文件并不能独立地成为法律适用的依据。

因此，其他规范性文件在行政管理，行政执法中具有重要的地位和作用，但在行政诉讼中却并没有直接依据上的意义。

*规范性文件的界定和制定要求（一）界定党委、政府制定的文件是否属于规范性文件，可以从以下方面进行判断：(1)一个文件是否属于规范性文件，主要从文体实体内容上去判断。规范性文件的主要特征是：规范公民、法人和其他组织的权利义务；对外发布，具有普遍约束力；可以反复适用。凡是对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响，具有普遍约束力并可以反复适用的，都属于规范性文件，不论这种影响是直接的还是间接的，是负面的还是正面的。(2)名称和形式不能作为判断是否属于规范性文件的标准。规范性文件目前没有专门、固定的名称和形式，只要按照国务院《行政机关公文处理办法》规定的文种制发的文件，其内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务有影响，不论采用何种名称，也不论采用条文式还是段落式，都属于规范性文件。

(3)下级机关转发上级规范性文件时，提出的具体实施措施或者补充意见对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，该类转发文件属于规范性文件。

(4)为实施特定行政管理事项制定的工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，属于规范性文件。

认定行政规范性文件需要把握的要点（一）关于“行政性”，宜从文件的制定主体是否符合规定的要求、文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据等方面把握。（二）关于“外部性”，宜从文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织等方面把握。调整对象不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、规范性的特征，可以从以下几个方面把握：

（三）关于“规范性”，宜从“一定时期内反复适用”、“普遍约束力”、“涉及权利义务”等方面把握。“一定时期”包括几天、几个月或者几年；“反复适用性”是指文件作出的规定，自实施之日起的一个时间段内，对同类事项可多次适用；“普遍约束力”是指行政规范性文件的内容适用于不确定的公民、法人或者其他组织；“涉及权利义务”的内容，主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性事项，以及相应的权利义务或者责任。*

起草规范性文件应注意的问题：一、弄清概念，是做好政府规范性文件起草工作的前提。规范性文件是为人们的行为提供标准、指明方向的、以成文形式所表现的，以一定社会主体的强制力保证实行的，一定行为规范的结合体。规范性文件的形式，从大的方面看，可以分为两类：

l、规范性法文件。即通常所说的法。在我国现时期主要包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治法规、政府规章、授权法规和国际条约等。

2、其它规范性文件。在我国现时期主要包括四种：(1)没有立法权的国家机关所制定的规范性文件；(2)企事业单位的规范性文件，如内部管理制度等；(3)党团组织和其他社会组织的规范性件，如党章、工会章程等；(4)有立法权的国家机关所制定的不属于法的规范性文件。由上可见，规范性文件的范围是很广的，我们平时所讲的规范性文件是狭义的，是不包括法律、法规、规章等在内的其它规范性文件。而这里的政府规范性文件仅是其它规范性文件的一种，专指由各级政府及其部门制定的、不包括行政法规和行政规章的规范性文件。因此，政府规范性文件是依法行使行政管理权的行政主体为执行法律、法规和规章，有效实施行政管理，依法制定的法及公民、法人和其他组织权利、义务，在本行政区域内具有普遍约束力的行政措施的总称。制定政府规范性文件是政府进行行政和经济管理的重要手段。政府规范性文件同所有规范性文件一样，具有四个显著特征：(1)它是为人们的行为提供标准、指明方向的社会规范。只有制定和遵守这些规范，社会才能处于有序状态。(2)它是以书面形式表现出来的具有明确性、肯定性的社会规范。它是公开发布、以具体的条文明确地、肯定地规定人们可以做什么、应当做什么、不能做什么。(3)它是以一定时空作为调整对象的具有普遍性的社会规范。这里的普遍性，•一方面是指适用对象和适用范围具有普遍性。它对一定区域、一定范围的所有或某一类的个人或组织都有效，他们都应当遵守。另一方面是指适用时间具有普遍的、而不是仅适用一次的。(4)它是以一定社会主体的强制力保证实行的社会规范。凡是规范性文件都具有强制力，违反了一般都要受到应有的强制，即追究。当然，不同的规范性文件，其强制性总是与制定它们的主体的强制力相适应的。政府规范性文件的强制力是与行政机关的强制力相适应的，违反了要受到相应的追究。政府规范性文件虽然不是法，但我认为，它在构造、语言和合法性等方面与法的要求基本上是一样严格的。*起草规范性文件应注意的问题：

二、关于政府规范性文件的合法性所有政府规范性文件不得与法律、法规和规章相抵触，这是在规范性文件起草中必须坚持的首要的原则。如果我们制定的政府规范性文件是违法的，造成的损失就比某个具体行政行为违法造成的损失大得多。它可能会导致执行这个文件的所有执行人员都违法，导致这个文件因违法最终被撤销，损害政府威信。因此，我们在起草政府规范性文件时，对其内容的合法性要高度重视。应注意以下几点：

1、起草单位和起草人特别是领导者要有较强的法律意识和法制观念，树立依法起草思想。

一是不能认为政府规范性文件不是法，便当一般性文件随意起草。二是不能随便借鉴外地的“办法”、“规定”，照猫画虎起草。三是更不能从维护、扩大本地区、本部门的利益出发，故意违法。2、起草中涉及公民、法人和其他组织权利和义务的内容都要有充分的法定依据。起草时一定要熟悉相关的法律、法规和规章，并以此作为起草依据，而不能长官意志，随心所欲。要特别注意：一是规定行政许可、行政收费、行政罚款要有法定依据。不能借口业务经费不足、管理缺乏手段而自行设定行政许可、行政收费、行政罚款，或自行提高法定的收费和罚款标准。二是执行机关要有法定依据。贯彻法律、法规、规章的政府规范性文件一般都规定有相关的执行机关。这些执行机关都这些执行机关都必须是法定机关和法律授权或委托的单位。有的部门在起草中从加强执行力度的愿望出发，乱增执行机关，乱授权，乱委托，或成立临时领导小组及其办公室代行法定执行机关职权等。这都是不允许的、违法的，否则执行中会造成混乱。三是行政管理相对人的救济手段要有法定依据。为防止行政职权滥用，保护行政管理相对人(即公民、法人和其他组织)的合法权益不受侵犯，有关法律、法规对管理相对人的权利特别是法律救济权利，如申请复议权、行政诉讼权、行政赔偿权等都有明确规定。这些规定也要在政府规范性文件草案中得到充分体现，既不能不写，也不能乱写。不能以“管人者”自居，忽视管理相对人的权利。三、关于政府规范性文件的结构规范性文件结构的要素，通常包括三方面：一是规范性文件的名称。一般称“规定”、“办法”和“实施办法(细则)”。二是规范性文件的内容。其中包括规范性内容和非规范性内容。三是表现规范性文件内容的符号。如章、节、条和语言文字等。具体讲，政府规范性文件的一般结构要素有：(1)规范性文件的名称；(2)行为规范；(3)有关说明；(4)名称下面的括号；(5)制定机关、制定时间和公布时间；(6)生效和施行时间；(7)条款；(8)规范性文件的适用范围；(9)授权有关制定实施细则的规定；(10)废止有关规范性文件或有关内容的规定(11)表述规范性文件内容的语言文字。当然，以上结构要素也可根据需要进行简化，可以不设章节等。政府规范性文件分为总则、分则和附则三个组成部分。在形式上都可以分别为明示和非明示两种。

(1)总则。总则是政府规范性文件必须的、以条文形式表现的、具有统领地位的规范性文件的重要组成部分。总则设于规范性文件的开篇。其内容一般包括四个方面：一是制定规范性文件目的；二是制定规范性文件的根据；三是规范性文件的基本原则；四是规范性文件的效力和适用。

(2)分则。规范性文件的分则，就是规范性文件结构中的实体性内容，居于重要地位。它是具体规定不同客体、行为、事项、结果等方面模式的，如具体规定一部规范性文件鼓励什么、允许什么、禁止什么，以及奖励与处罚措施。分则除了要求体系和内容要完整外，还要求内容规定要明确、具体，具有可操作性。一是主体、客体、行为、事件；二是有权做什么、应当做什么、不能做什么的内容，符合和违反规范性文件中的行为模式各自将引出何种后果模式的内容，要明确、具体，要防止内容的、残缺性、笼统性、模糊性。否则，易生歧义，难以执行。

(3)附则。它是规范性文件整体中作为总则和分则辅助性内容而存在一个组成部分。其内容一般包括四个方面：一是关于名词、术语的定义；二是关于制定实施细则的规定；三是关于宣告有关规范性文件或有关规定失效或废止的规定；四是关于施行问题的规定。

四、关于政府规范性文件的语言文字规范性文件的语言文字，是制定和变动规范性文件的主体，按照一定的规则表述规范性调整、设定行为规范、形成规范性文件的一种专门语言文字，是一定的意志或利益得以表现为成文规范的专门载体它是与其它文体的语言文字有着明显区别的、最为严谨、规范、简洁、通俗、明确的一种语言文字。它与文学中的语言文字不同，不能用形容的、夸张的手法和带有感情色彩的方式。它与学术研究中的语言文字也不同，不能用探索的语气，讨论的、商榷的、争论的语气。它与报告、纪要、宣传提纲之类的语言文字也有区别。起草规范性文件，其语言文字要求是：

l、准确、肯定。这就是用清楚、具体、明白无误的规范性语言文字来规定人们的行为模式和后果模式，表述其它内容。准确性是规范性文件语言文字最基本的要求和格调，是其灵魂和生命。如果规范性文件语言文字含混不清、模棱两可，必易生歧义，不利于人们正确地执行、适用和遵守。

2、通俗、简洁。通俗是指用明白易懂的语言文字表达规范性文件的内容，以便于人们理解和握。简洁是指通过使用负载较大信息量的语言文字，做到言简意赅。3、规范、严谨。这就是要求规范性文件语言文字一般要符合常规，必须严密周详，无懈可击。4、庄重、严肃。要求使用明确、肯定的用语来表达规范性文件的内容：一般应当使用全称来称谓所指的事物；必须保证用语的统一、规范。五、关于政府规范性文件的起草人规范性文件起草是一项具有高度的技术要求和最严格的写作要求的工作。作为规范性文件起草人，要胜任工作必须具备一定条件。这就是：

l、能确保规范性文件可以正确地反映决策者的制定意图。

2、能正确处理各种可能出现的难题和情况。

3、懂得制定规范性文件的一般方法、基本条件，懂得制定规范性文件的合法性、科学性、可行性等。

4、对规范性文件起草有正确的理解和必要的兴趣，善于运用规范性文件起草的方式来实现对一定社会关系的调整或解决一定范围的问题。

5、熟悉相关的法律、法规、规章和政策，熟悉有关机关的职权、职责所在，了解所起草的规范性文件涉及到哪些主体、方面的关系并善于协调处理。

6、有较高的理论水平和文字修养，能较熟练地运用规范性文件的语言来清楚地、确切地表述各种规范和原则、精神；能科学地构造规范性文件的框架，并科学安排这个框架的各种要素。

7、善于学习，有较高的悟性，能对事物作精密细微的分析和洞察，能全面、系统地考虑问题。

8、有较好地工作方法和工作作风，工作效率高，吃苦耐劳，善与人合作共事。注意下列文件的认定（一）行政规范性文件清理后，关于废止、宣布失效文件的决定，属于行政规范性文件。（二）行政机关制定的关于行政机关的“三定”规定、启用行政执法专用章、行政区划批复等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定，属于行政规范性文件；但行政机关对本机关内设机构职责调整的规定不是行政规范性文件。（三）行政机关有些批复的内容不仅适用于请示机关所在区域，而且适用于批复机关管辖范围的同类事项,具有事实上的普遍适用性，属于行政规范性文件。（四）行政机关转发下级机关的行政规范性文件，表示同意行政规范性文件的内容，属于转发机关的行政规范性文件；政府所属部门经过本级政府同意后制定发布的行政规范性文件，纳入部门的行政规范性文件管理。（五）行政机关原文转发上级机关行政规范性文件，不属于本机关的行政规范性文件；但转发上级机关行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，属于本机关的行政规范性文件。（六）行政机关对本机关行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定，属于行政规范性文件；但行政机关指导本地区本系统下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定，不属于行政规范性文件。（七）行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿，部署有关工作，明确有关部门工作职责和工作要求的方案（包括工作方案或者实施方案），不属于行政规范性文件；但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，属于行政规范性文件。（八）行政机关的指导意见原则上不属于行政规范性文件，但文件内容涉及管理职权或者行政措施，而且影响公民、法人或者其他组织权利义务的，属于行政规范性文件。*三、下列文件不属于行政规范性文件（一）会议文件：包括会议通知、会议纪要及会议讲话材料等；（二）商洽性工作函。包括机关之间的商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等；（三）工作规划、计划、要点；（四）工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的文件；（五）发文机关内部的工作制度；（六）人事任免及工作表彰、通报；（七）成立工作领导小组、协调机构等通知；（八）突发公共事件的应急预案；（九）对小区、地名命名的批复；（十）征地补偿、安置方案；（十一）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；（十二）行政机关对公务员、行政机关职员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及全额拨款的其他事业单位职工、国有企业领导人的人事、工资、绩效等方面管理的文件；（十三）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件；（十四）行业技术标准类文件、技术操作规程；（十五）其他不符合152令规定的文件。

规范性文件合法性审查的内容重点从以下几个方面进行：

(1)制定主体是否符合法定或者规定权限；

(2)制定程序是否符合《贵州规范性文件制定程序和监督管理规定》的规定；

(3)规范性文件内容是否违反法律、法规、规章和上级规范性文件；

(4)规范性文件是否违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费；

(5)规范性文件是否违法增设行政许可条件、范围、程序和申请材料，违法规定给予行政处罚的行为、种类和幅度；

(6)规范性文件根据法律、法规、规章设定的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费作出具体规定，是否因没有指明作出具体规定的依据而表现为规范性文件设定；

(7)规范性文件是否违法增加公民、法人和其他组织的义务或者违法限制公民、法人和其他组织的合法权益；(8)规范性文件是否与其他规范性文件冲突；(9)规范性文件是否以解释性表述对法律、法规、规章或上级规范性文件的条文的内涵和外延进行规定，或者采取其他表述作出扩大化或缩小化的规定。(10)法律术语的引用是否规范、准确。

规范性文件常见违法情形

(1)超越权限方面。包括：规定超越级别权限、地域权限、主管权限的行政管理事项；对不具有隶属关系的机关提出工作要求，如上级部门文件对下级人民政府提出工作要求等；规定属于群众自治组织自治范围内或者行业组织自律范围内的事项等。(2)立法保留事项方面。包括：规范性文件内容涉及立法规定的法律保留事项(即只能由全国人大其常委会制定法律的事项，如民事基本制度)。(3)制定程序方面。包括：文件制定不符合《贵州省规范性文件制定和监督管理规定》规定的程序，特别是制定对公民、法人或其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,没有公开征求意见。

(4)行政处罚方面。包括：设定行政处罚；扩大行政处罚的幅度、范围、对象；在法律、法规、规章没有规定的情况下，冠以“依法”二字变相设定行政处罚；其他不符合行政处罚法和单行法规的行政处罚规定。

(5)行政许可方面。包括：采用审批、核准、登记、资质(资格)认定或授予、事前备案等名目设定行政许可；增设行政许可条件，扩大行政许可的对象、范围；将取得某部门许可作为另一项许可的前置条件；违反行政许可程序和期限，如擅自增设行政许可的初审程序；扩大或者缩小行政许可事项活动范围；设定定期检验；其他不符合行政许可法和单行法规的行政许可规定。

(6)行政强制方面。包括：设定行政强制措施，如隔离、遣送、查封、扣押、冻结等；设定行政强制执行，如违法赋予行政机关强制执行权，加处罚款或者滞纳金的执行罚，强行划拨工资存款、汇款，将查封、扣押的财物拍卖、变卖或折价处理等；违反行政强制程序；扩大行政强制幅度、范围、对象；延长行政强制期限；其他违反法律法规的行政强制规定。

(7)行政事业性收费方面。包括：设定收费项目；提高收费标准；扩大收费范围、对象；延长收费期限；其他违反法律法规的行政事业性收费规定。

(8)限制权利方面。包括：增设办理登记、年审等手续的条件；设置地方保护；限制投标资格；限制交易权利；指定购买或者使用特定商品、服务或者指定经营者；设定强制性培训、考试等。

(9)其他方面。包括：文件内容违反世界贸易组织规则；违法规定减税、免税、退税、补税等。

规范性文件存在下列重大问题，合法性审查时应当提出：

(1)规范性文件内容不符合科学发展观要求；

(2)规范性文件规定的主要制度、政策、措施不利于调动人民群众积极性和创造性，不利于激发社会活力和竞争力，不利于解放和发展生产力，不利于维护公平正义和社会稳定；

(3)规范性文件存在严重的部门利益倾向，增加办事环节，加重群众负担；

(4)规范性文件涉及企业改制、征地拆迁、水库移民、社会保障等群众切身利益的决策性规定可能存在社会稳定风险、财政风险、道德风险；(5)规范性文件内容显失公平正义。规范性文件合法性审查一般采取书面审查办法，但不能局限于来文办文、书面行文。对于文件中存在的重大问题，应当认真研究各方面意见，积极与起草部门和其他有关部门沟通、协商。政府法制部门在审查过程中，对文件内容疑难、复杂或者涉及专业性、技术性问题的，可以组织或者会同起草单位组织有关专家学者进行咨询论证，或者召开有相关单位、行政管理相对人、法律专家参加的论证会、听证会，听取有关方面的意见。

*规范性文件合法性审查结论1、政府法制部门对规范性文件进行合法性审查之后，应当提出书面的合法性审查意见。合法性审查意见的主要内容应当包括：规范性文件的制定是否超越法定或者规定权限、是否符合法定程序、规定的内容是否与现行法律法规规章和国家方针政策相抵触，对与现行法律法规规章和国家方针政策不一致的规定的具体修改意见及理由。2、政府法制部门对党委、政府规范性文件进行合法性审查应当注意做好服务工作，不要简单地作出否定的结论，而应对与合法性要求不相符合之处提出具体修改、完善的意见，真正起到参谋、助手和法律顾问作用