全球数字治理白皮书（2023年）

No.202322

全球数字治理白皮书

（2023年）

中国信息通信研究院

2023年12月

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前言

全球数字治理是各方为解决数字领域全球性问题而达成的塑造

各方行为预期的规范、规则、标准、程序及执行机制的过程。全球数

字治理应为数字领域全球性问题建立有效的矫正机制、护栏机制和协

调机制，积极应对发展结构失衡、抵御新兴技术风险并促进全球协商

合作。

今年以来，全球数字治理面临复杂多变新形势。全球数字化转型

步伐大幅加快，在网络普及、公共服务数字化等方面表现明显，数据

等要素全球流动保持高位，但同时也导致数字鸿沟的表现形式更为复

杂。前沿人工智能“飞跃”突破敲响安全警钟，人工智能技术军民两

用、危险难预测、转移难监测、私营部门主导等特性放大了伦理偏见、

虚假信息、隐私泄露、版权侵权等风险，引发数据主权、文化多样性、

劳动替代等讨论。中美间数字领域经贸联系有所下降，与各自经贸伙

伴紧密程度有所上升，平行体系风险恐加剧未来协调合作难度。

从焦点议题看：国际社会提出“普遍而有意义的连接”“数字公

共产品”等新概念、新模式，加大对数字发展合作的资源投入，推动

联合国2030可持续发展目标实现。世界主要国家人工智能治理模式

初具雏形，大国间围绕人工智能安全合作共识初建，未来各方如何围

绕透明度、数据集、版权、评估工具等具体领域开展合作仍有待观察。

全球各方数据治理模式分歧长期存在，美国自由主义立场有所收缩；

尽管各方在数据治理政策协调上仍有难度，但围绕特定类型数据流动、

隐私安全技术、大数据与发展等领域的合作仍有长足空间。

从治理机制看：多利益攸关方在联合国、二十国集团等多边平台

上日益活跃，数字治理多边模式和多利益攸关方模式在议程设置、规

则塑造上的竞争加强。发展中国家参与全球数字治理步伐加快，二十

国集团、金砖、上合扩员提升发展中国家制度性话语权，围绕数字化

转型、人工智能、数字贸易的发展中国家立场日渐清晰。发达国家间

合作日趋灵活，在数据和人工智能治理等关键规则上寻求共性，围绕

新兴技术研究和数字基础设施建设的合作也有所增加。与此同时，各

国均加快数字领域对外统筹协调，数字议题正在成为各国对外政策的

关注重点。

当前，数字技术应用带来的发展红利和全球性挑战同步显现，各

国围绕数字技术产业竞争、国际规则及技术标准的博弈日趋激烈，全

球数字治理正迈入关键十字路口。全球数字治理能否从“小圈子”走向

平等包容，能否汇聚更广泛力量，共同应对数字领域发展赤字、治理

赤字，取决于各方的选择。展望2024年，联合国数字治理架构建设、

人工智能国际治理进展、数字领域南南合作等或为全球数字治理提供

新的解决方案。

中国信息通信研究院持续跟踪评估全球数字治理焦点议题和重

要机制进展，连续四年发布《全球数字治理白皮书》，期待为推进各

方交流讨论、促进合作共赢贡献绵薄之力。

全球数字治理白皮书（2023年）

近年来，新一代信息技术加速创新应用，全球数字化转型步伐大

幅加快，为全球经济发展注入新动能。与此同时，数字领域发展不平

衡、规则不健全、秩序不合理更为突出，叠加复杂多变的全球政治经

济环境，全球数字治理面临更大挑战。深入分析全球数字治理核心议

题和重要机制趋势动态，研究各国数字治理模式和主要经验，对积极

参与全球数字治理进程、合作构建公平、公正、非歧视的数字发展环

境至关重要。

一、全球数字治理面临复杂多变新形势

今年以来，全球数字治理赤字仍然严峻，数字化转型全面加速，

发展失衡问题日趋复杂，人工智能技术突破进一步凸显国际规则不健

全风险，平行体系和单边主义、排他主义加剧秩序不合理问题，全球

数字治理合作仍面临较大挑战。

（一）全球数字化转型加速，数字鸿沟问题日益复杂

全球网络连接普及程度显著增加。疫情促使全球越来越多的国家

认识到网络连接的基础性作用，加快网络连接建设进程。相较于2019

年，2022年全球固定宽带普及率和活跃移动宽带普及率分别从14.7%

和74%升至17.6%和86.9%，互联网渗透率从53.7%提升至66.3%，

接入网络人群持续增加。网络质量和可负担性成为数字鸿沟的重要方

面。数字化转型促进了新的沟通、娱乐、表达和协作模式，对网络连

接质量和可负担性提出更高要求。目前互联网服务日益依赖4G实现，

尽管3G以上移动网络人口覆盖率已达94.8%，但全球4G覆盖率为

88%，在低收入国家仅为34%，阿拉伯国家四分之一人口、非洲一半

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全球数字治理白皮书（2023年）

人口仍然无法接入4G网络。资费压力仍是中低收入国家的重大负担。

2022年，低收入国家固定宽带篮子（5GB）、移动宽带篮子（仅流量，

2GB）资费分别占国民总收入的32.6%和9.3%，远高于2%的可承担

基线，是高收入国家的29.6倍和23.3倍。在手机拥有率上，低收入

国家仅为49.1%，几乎是高收入国家的一半。

来源：国际电信联盟（ITU）

图12015—2022年全球网络覆盖情况

2%

来源：ITU

图2不同收入水平国家网络连接情况

“以人为中心”的数字化转型加速推进，数字身份、社会保障、

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远程医疗成为热点领域。疫情对公共服务的连续性和稳定性提出严峻

挑战，发展中国家将“以人为中心”的数字化转型视为政策优先领域。

数字身份、社会保障（尤其是补贴、养老金等政府对个人支付）、远

程医疗等领域数字化转型明显加快。联合国电子政务调查显示，全球

电子政务发展指数平均值从2020年的0.5988提高至2022年的0.6102，

各国在数字化转型发展战略和法律框架、在线服务水平、数据开发利

用、新技术应用上均有显著提升。数字鸿沟从“接入鸿沟”向“服务

鸿沟”“使用鸿沟”等多维度拓展。在联合国评估的22种在线公共

服务中，排名前54的国家几乎实现完全覆盖，但排在最后19名的国

家平均仅能提供4.5种，在线服务不足导致难以充分发挥网络接入效

应。此外，数字技能差异成为个体享受数字化转型红利的重要障碍，

2022年全球青年、男性等群体互联网使用率仍领先其他组别10个和

5.8个百分点，中低收入国家差距更大。随着数字设备和应用的复杂

化，抵御网络入侵、隐私泄露、虚假信息、甚至信息过载等多方面技

能令数字鸿沟问题更加复杂。

来源：联合国电子政务报告、ITU

图3全球数字服务和数字技能鸿沟

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数字全球化进程保持高位但增速放缓1。从数据要素看，2022年，

全球跨境数据流动规模达99.7万GBPS，近三年平均规模增速超30%，

总体处于高位，2022年小幅回落至约27%。从资本流动看，2022年

信息通信业宣布的绿地投资金额达1204.4亿美元，跨境并购额达

1657.8亿美元，分别同比增长13.6%和22.7%，但增速均较上年同期

下降8.1和45.3个百分点。从跨国企业看，2022年，代表性数字跨

国企业国际化扩张步伐有所减慢，国外销售收入增长4.1%，增速较

去年下降约5个百分点；国外资产和国外雇员分别减少2.8%和5.8%。

从数字服务贸易看，2022年，全球数字服务贸易规模为3.82万亿美

元，同比增长3.9%，增速下降11.3个百分点，在服务贸易中的占比

由去年的59.3%降至53.7%。全球化发展不平衡态势有所缓解，但弥

合差距仍任重道远。三年疫情期间，发展中经济体参与跨境数字服务

贸易程度有所提高，发展中国家较为集中的中东、亚洲、拉美和加勒

比海地区等区域，数字服务出口分别增长了62.5%、53.2%和48.1%，

快于经济较为发达的北美（31.0%）和欧洲（30.8%），但发达经济体

数字服务出口仍占世界总量的四分之三左右，差距依然巨大。此外，

伴随数据跨境流动，全球价值链中高端向具有数据要素和数字技术优

势的地区和企业转移，形成新的“全球数据价值链”，进一步影响国

际利益分配格局。

1本段数据来源及测算标准参见中国信通院《数字贸易发展与合作报告（2023）》。

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来源：联合国贸发会议（UNCTAD）、世界贸易组织（WTO）数据库

图4全球数字服务贸易发展情况比较（2019-2022）

（二）新兴技术快速突破，各领域安全风险交织叠加

新兴技术持续引领创新，数字领域科研投入增长强劲。世界知识

产权中心报告显示，2022年，信息通信硬件和电气设备、软件和信

息通信技术服务是吸引研发投资最多的两大领域，其中软件和ICT

有史以来首次排名第二，增长率高达19%，远高于7.5%的平均水平；

人工智能、人形机器人、元宇宙、6G等数字技术成为各方高度关注

的创新引领技术。人工智能技术飞跃式发展，加快嵌入千行百业。前

沿人工智能“飞跃”式发展，促使人工智能技术具备了远超预期的文

本处理、逻辑计算、代码编辑等能力，实现了从感知到认知、从学习

知识到创造知识、从量变到质变的跨越式变革。此外，人工智能在能

源、汽车、政务、交通、金融等诸多领域的产业需求也呈现爆炸式增

长，由OpenAIGPT-3.5模型支持的代码生成产品GitHubCoplilot，

据估算每年可节约开发人员成本100亿美元；英矽智能（Insilico

Medicine）仅用18个月和不到300美元研发经费就合成80个药物化

合物，大大提升药物研发效率。

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与此同时，技术的快速更迭和部署也带来更大治理挑战。一是新

兴技术风险在有限时空集中释放，应对准备时间不足。自人工智能概

念首次提出到真正产业化应用历时近60年，而通用大模型从出现到

应用只用了5年左右时间；自OpenAI推出ChatGPT仅两个月后，其

月活用户已突破1亿，成为互联网发展史上用户增长速度最快的消费

级应用。与此同时，各方担心负面效应在有限时空内集中释放，缩短

人类认识、防范风险及消弭冲突的准备时间。3月，未来生命研究所

公布千余名科技人员的签名信，呼吁所有实验室立即暂停训练比

GPT-4更强大的AI系统至少6个月，为应对人工智能风险争取时间。

二是与网络安全、信息安全等多重风险交织叠加。人工智能技术

不仅本身引发伦理等诸多问题，还与网络安全、虚假信息、数字垄断、

隐私泄露、版权侵权、劳动替代等既有数字治理问题叠加。世界经济

论坛《2023年全球风险报告》显示，网络安全、前沿技术风险、错

误和虚假信息间的风险联系紧密，容易相互触发或加强，带来多重冲

击和连锁反应。

三是潜在安全风险不易评估。人工智能等新兴技术创作过程具有

不可解释性，其输出结果存在极大不确定性和不稳定性，安全可靠性

难以有效评估。目前各方对人工智能开发应用如何平衡创新和风险还

存差异，“人工智能将毁灭世界”和“人工智能风险总体可控”两种

观点均有拥趸。如在网络安全问题上，美国研究机构CheckPoint对

地下黑客社区的分析表明，网络犯罪分子已使用OpenAI开发恶意网

络攻击工具，自动生成恶意代码将显著加剧网络犯罪风险。但与此同

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全球数字治理白皮书（2023年）

时，IBM《数据泄露成本报告》显示，人工智能和自动化对漏洞识别

和遏制的帮助最大：与研究中未部署这些技术的组织相比，广泛使用

人工智能和自动化的组织数据泄露处理周期短108天。

（三）大国间数字经贸联系出现波动，平行体系风险上升

受近年来各类经贸政策影响，中美间数字领域经贸联系出现波

动。从ICT货物贸易看，中美间经贸联系有所下降。美国从中国ICT

产品进口比例从2018年的53%下降至41%，中国对美国ICT产品出

口比重从2018年的21%下降至18%。美对主要贸易伙伴依赖略有上

升。美国对墨西哥、越南、中国台湾ICT产品进口占比提升显著，

分别从2018年的16%、3%、4%升至2022年的23%、9%和9%；中

国对东南亚ICT产品出口从9%升至11%，对欧洲、金砖国家出口占

比保持稳定。

来源：中国信通院根据WTO数据库整理计算

图5美国从不同国家和地区进口ICT产品占比

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全球数字治理白皮书（2023年）

来源：中国信通院根据WTO数据库整理计算

图6中国向不同国家和地区出口ICT产品占比

从数字领域服务贸易看，中美间经贸关系仍保持较高水平。2018

至2021年间，美国始终是中国第二大ICT服务贸易出口国2，中国保

持在美国ICT服务贸易出口国第七名左右，中美间ICT服务贸易额

持续增长。中美对新加坡ICT服务贸易出口均有所增加，2021年与

2018年相比，新加坡从美国ICT服务贸易出口国的第11位升至第6

位，从中国出口国的第6位升至第4位，已成为中美企业亚洲出海的

重要目的地。中美对欧洲、东南亚等世界其他地区ICT服务贸易出口

量呈现此消彼长趋势。从美国ICT服务贸易主要出口国看，比利时、

卢森堡、塞浦路斯、芬兰等欧洲国家上升明显，巴西、秘鲁、印尼等

拉美和东南亚国家有一定下降。从中国ICT服务贸易主要出口国来看，

欧洲国家下降明显，比利时、荷兰、丹麦、意大利、瑞典排名分别下

降11、10、8、7和5名；但与此同时，对印尼、南非、菲律宾、越

2根据WTO数据库中，各国间服务贸易中ICT服务贸易额进行统计。

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全球数字治理白皮书（2023年）

南出口量虽然有限，但排名分别上升了7、10、10和15名。

数字领域平行体系风险初现苗头，恐进一步加大数字治理协调与

国际合作难度。全球各方因政治制度、法律体系和文化传统不同，对

数字经济发展模式和数字治理有着不同的认识。经贸领域的分离可能

继续减少商业流动和人员交流，增加共识凝聚的难度，进一步削弱国

际协调合作动力。联合国秘书长古特雷斯在2023年金砖国家峰会上

再次强调，世界难以承受一个全球经济和金融体系分裂、人工智能技

术战略各行其是、安全框架相互冲突的世界。当前，世界经济、技术

和地缘政治分裂危机风险仍存。各方需高度认识人工智能等数字技术

带来的巨大挑战，付出更大的诚意，担负共同责任，共同为应对全球

性风险、推动2030可持续发展目标实现贡献力量。

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表1中美ICT服务贸易出口国家排名变化

美国ICT服务贸易出口国排名中国ICT服务贸易出口国排名

2018年2021年变化20182021增减

1德国加拿大+11中国香港中国香港0

2加拿大德国-12美国美国0

3日本爱尔兰+23日本日本0

4英国日本-14德国新加坡+2

5爱尔兰英国-25阿联酋德国-1

6瑞士新加坡+56新加坡爱尔兰+3

7巴西中国+17英国阿联酋-2

8中国瑞士-28荷兰英国-1

9法国荷兰+19爱尔兰中国台湾+3

10荷兰巴西-310印度韩国+1

11新加坡法国-211韩国印度-1

12澳大利亚澳大利亚012中国台湾澳大利亚+1

13墨西哥印度+113澳大利亚西班牙+1

14印度墨西哥-114西班牙其他+1

15韩国比利时+715其他印度尼西亚+7

16阿根廷韩国-116瑞典瑞士+1

17意大利瑞典+217瑞士沙特+1

18阿联酋阿根廷-218沙特荷兰-10

19瑞典阿联酋-119墨西哥挪威+1

20智利意大利-320挪威墨西哥-1

21哥伦比亚智利-121意大利瑞典-5

22比利时哥伦比亚-122印度尼西亚南非+10

23中国香港中国香港023比利时菲律宾+10

24以色列卢森堡+524俄罗斯泰国+1

25俄罗斯丹麦+225泰国智利+4

26西班牙西班牙026法国越南+15

27丹麦马来西亚+127加拿大法国-1

28马来西亚以色列-428马来西亚意大利-7

29卢森堡俄罗斯-429智利马来西亚-1

30南非塞浦路斯+1730丹麦卢森堡+4

31秘鲁中国台湾+531土耳其加拿大-4

32百慕大挪威+232南非中国澳门+11

33波兰南非-333菲律宾乌克兰+3

34挪威百慕大-234卢森堡比利时-11

35新西兰新西兰035巴西俄罗斯-11

36中国台湾泰国+236乌克兰波兰+8

37印度尼西亚芬兰+437卡塔尔土耳其-6

38泰国波兰-538芬兰丹麦-8

39土耳其秘鲁-839哈萨克斯坦巴西-4

40菲律宾印度尼西亚-340捷克以色列+6

来源：中国信通院根据WTO数据库计算整理

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全球数字治理白皮书（2023年）

二、全球数字治理焦点议题进展

为推动各方合力应对全球性风险挑战，国际社会围绕数字连接、

人工智能和数据治理等焦点问题展开了广泛讨论，也涌现出一批新的

全球治理方案，值得高度关注。

（一）新概念新模式促进数字连接，加速实现可持续发

展目标

各方积极讨论“普遍和有意义的连接”概念，倡导数字连接由覆

盖范围向连接质量扩展。自联合国《数字合作路线图》于2021年提

出“普遍和有意义的连接（universalandmeaningfulconnectivity，UMC）”

概念以来，国际社会积极围绕概念内涵、框架和指标体系开展深入讨

论。一是概念框架日益清晰。根据国际电联（ITU）定义3，普遍和有

意义的连接指让每个人都能享受安全、满意、丰富、高效且负担得起

的在线体验，是实现数字化转型和可持续发展目标的关键。普遍和有

意义的连接旨在推动数字连接问题从覆盖范围向连接质量扩展。其中，

“普遍性”指实现所有人的连接，包括人、家庭、社区、学校接入互

联网等指标；“有意义”关注连接质量，要求资费可负担、移动终端

可获取、拥有一定数字技能和安全防范能力，从而真正消除使用网络

的障碍。二是积极推动指标体系建设。为更好评价国家和地区普遍和

有意义连接情况，全球各方开始探索评估体系和指标制定，数据可得

性、可比性成为讨论焦点。国际电联已围绕普遍和有意义框架设置

3ITU,Universalandmeaningfulconnectivity,来源：

/itu-d/sites/projectumc/home/aboutumc/#:~:text=%E2%80%9CUniversal%20connectivity%E2

%80%9D%20means%20connectivity%20for,experience%20at%20an%20affordable%20cost.

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全球数字治理白皮书（2023年）

2030数字连接目标，与世界银行数据发展小组（D4D）合作整合移

动电话数据等。三是开展评估项目服务发展合作。国际电联已与欧盟

全球门户战略对接，合作开展“促进和衡量有意义的数字连接”项目，

评估发展中国家连接目标实现情况，为更有针对性的投资和援助政策

提供参考。四是建设政策网络推动国际讨论。互联网治理论坛（IGF）

专门组建有意义的连接政策网络（PNMA），邀请各利益攸关方围绕

互联互通、数字包容和能力发展提出政策建议。

提出“数字公共产品”“数字公共基础设施”等创新数字解决方

案。自2019年联合国数字合作路线图明确提出数字公共产品（digital

publicgoods）以来，数字公共产品就以其灵活、开放、低成本甚至免

费的公共产品属性，帮助中低收入国家建设公共服务数字解决方案。

如免费、开源的健康数据管理服务平台DHIS2（DistrictHealth

InformationSoftwareversion2）已为70余个国家提供公共卫生、教育

等数字化公共服务，在新冠疫情期间帮助59个国家开展疾病监测和

疫苗接种。新冠疫情期间，部分国际论坛提出“数字公共基础设施

（digitalpublicinfrastructure）”概念；2023年，联合国开发计划署、

二十国集团、世界银行等多边机构开展相关讨论，推动各方就数字化

转型应用系统应建立在开放的标准和规范上达成一定共识。目前，“数

字公共基础设施”相关概念和框架仍在发展演变之中，《G20数字公

共基础设施系统框架》等自愿性指导文件为各方提供部署和治理参考，

联合国举办“数字公共基础设施高影响力倡议”等活动推动各方增进

理解。

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全球数字治理白皮书（2023年）

数字领域成为全球发展合作的新重点。一是主要经济体加速数字

发展合作项目落地。中国发起的数字丝绸之路、全球发展倡议吸引力

不断提升。截至2022年底，中国已与17个国家签署数字丝绸之路合

作谅解备忘录，与30个国家签署电子商务合作谅解备忘录，与18个

国家和地区签署《关于加强数字经济领域投资合作的谅解备忘录》。

十年间超11000件中国数字通信专利技术在共建“一带一路”国家落

地，成为中国共享技术最多领域。2023年，欧盟全球门户战略旗舰

项目“美杜莎”光纤海底电缆（MEDUSA）启动；在非洲、拉美、

亚太和西巴尔干地区新增18个数字领域旗舰项目，涵盖基础设施、

数据政策、数字贸易平台等各领域。美国数字对外援助旗舰项目“数

字连接和网络安全伙伴关系”（DCCP）申请提高2024财年预算，援

助重点区域由印太向拉美、非洲、东欧扩展；美国国际开发金融公司

利用向非洲数据中心提供的3亿美元贷款在加纳建设首个数据中心；

美国国际开发署领导的数字投资计划新增4个公私伙伴关系，撬动私

营部门支持数字基础设施和数字金融服务项目。二是多边开发银行将

数字领域作为重点投融资方向。世界银行与100多个发展中国家政府

开展合作，基于“数字发展伙伴关系”“网络安全多捐助方信托基金”

“身份识别促进发展”等倡议，支持发展中国家数字化转型4。亚洲

基础设施投资银行、新开发银行、美洲开发银行投资公司等承诺扩大

对数字基础设施投资。亚洲开发银行、非洲开发银行等发布战略文件，

加强对成员国数字化转型的政策指导。

4《发展的新时代：世界银行2023年度报告》，世界银行

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全球数字治理白皮书（2023年）

数字领域发展合作质量不断提升。一是以需求为导向，注重发展

战略对接。“一带一路”倡议、全球发展倡议积极对接各区域和全球

层面的发展规划和倡议，其中包括联合国2030年可持续发展议程、

《东盟互联互通总体规划2025》、非盟《2063年议程》等，因地制

宜推动数字基础设施建设、数字人才培育和工业数字化转型。欧盟依

托全球门户战略下的欧盟—拉美数字联盟、非洲欧盟数字创新桥等项

目，加快与拉加和非洲地区数字化转型战略对接。美国—非洲领导人

峰会启动“非洲数字化转型”倡议，依据非盟数字化转型战略和“美

国对撒哈拉以南非洲战略”打造非洲数字生态系统；确立《东盟—美

国2023-2025年数字工作计划》，支持《东盟印太展望》，扩大网络、

数字和电信合作。二是提高项目标准，注重可持续发展。“一带一路”

倡议、全球发展倡议积极弘扬开放、绿色、廉洁理念，努力实现高标

准、可持续、惠民生目标。第三届“一带一路”国际合作高峰论坛发

布《一带一路廉洁建设高级原则》《一带一路数字经济国际合作北京

倡议》等成果，进一步规范合作项目建设；丝路基金宣布增资并以市

场化、商业化方式支持“一带一路”项目；统筹推进标志性工程和小

而美项目，有效惠及民生。欧盟全球门户战略以民主价值观和高标准、

良好治理和透明度、平等伙伴关系、绿色清洁、注重安全以及促进私

营部门为投资的核心指导原则。美国国际发展金融公司、千年挑战公

司等美国发展援助机构着重关注项目开发、监督和评估流程，筛选高

质量、可持续项目，力图改善当地营商环境。

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全球数字治理白皮书（2023年）

（二）人工智能安全合作拉开序幕，大国共识推动多领

域合作

各方对人工智能风险的认识正在逐步加深。随着人工智能技术的

飞跃式突破，在缺乏有效规制、甚至不清楚风险的情况下，日益强大

的人工智能系统正在被广泛的应用，迫使人们不得不系统性审视人工

智能风险：“人工智能不是一个行业，更不是单一产品。用战略术语

来说，它甚至不是一个领域，它是人类生活各个方面的赋能者”5；

显而易见，它带来的风险也将是全局性、系统性、国际性的。从技术

本身看，人工智能大模型的“幻觉”“涌现”效应导致内容不可信、

能力不可控，治理对象的不确定性显著增加。从技术使用者来看，伴

随人工智能系统能力日趋强大，其使用门槛却日益降低，使用者利用

其从事各类违反伦理、危害公共安全活动的风险急剧增加，而对人工

智能系统的扩散和使用者的控制却更加困难。从长期人机互动来看，

劳动替代、创新替代、甚至知识和观念的替代在未来均可能发生，技

术对人的规训成为对人类理性能力的根本挑战。从军民两用的角度看，

当人工智能技术使用在军事领域时，尤其是致命性自主武器的使用，

将对全球的和平与安全造成无法预料的冲击。与此同时，鉴于风险类

别众多，对风险认识的差异也对开展有效的全球合作提出了挑战。

表2从目前及潜在脆弱性角度对人工智能风险进行分类

个人层面

个人尊严、价值、自主性（操纵、欺骗、轻推，量刑）

生命、安全、可信（自主武器、自动驾驶汽车，与化生放核结合）

身体和精神完整性、健康和安全（诊断、引导、神经技术）

（其他）个人、民事自由，例如公平审判（累犯预测）、无罪推定（预测性警务）、

5基辛格、施密特、胡腾洛赫尔：《人工智能时代与人类未来》，中信出版集团，2023年，前言。

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全球数字治理白皮书（2023年）

言论自由（引导）、隐私（生物识别）

生活机会（教育、工作、财务稳定）

群体层面

对亚群体的歧视、不公平待遇，包括性别歧视

群体隔离、边缘化

社区功能

社会平等、公平（包括基于性别的群体不公平待遇）

儿童、老年人、残疾人士

社会层面

国际和国家安全（自动化武器、虚假信息）

民主（选举、信任）

信息完整性（错误或虚假信息、深度伪造、个性化新闻）

法治（机构、司法的运作及信任）

安全（军事和警务用途）

文化多样性和人际关系转变（同质化、假伙伴）

社会凝聚力（过滤气泡、对新闻和信息信任下降）

经济层面

权力集中

技术依赖

不平等的经济机会

资源分配/配置

人工智能使用过度或不足，技术解决主义

生态系统层面

金融系统稳定

对关键基础设施的风险

对环境、气候、自然资源的压力

价值观和规范

伦理价值观

道德价值观

社会价值观

文化价值观

法律规范

来源：联合国人工智能咨询组《临时报告：为人类治理人工智能》

人工智能安全正前所未有地成为一项全球性议程。2023年以来，

国际社会已多次提出人工智能可能给人类带来“灭绝风险”，亟需重

启或更新既有人工智能国际治理进程，尤其是将应对安全风险作为集

体行动的首要目标。在军事领域，2019年，联合国《特定常规武器

公约》缔约国已就致命性自主武器系统规范和行动框架达成共识，通

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全球数字治理白皮书（2023年）

过了11项指导原则，但此后围绕致命性自主武器系统（LAWS）军

控磋商进展缓慢。2023年，联合国启动新的国际安全议程，秘书长

古特雷斯多次强调前沿人工智能具有军民两用、危险能力难以预测、

技术转移难以监测、私营部门主导等特性，呼吁加快全球合作，计划

推动成员国在2026年完成具有法律约束力的国际公约谈判。联合国

大会第一委员会决议要求秘书长征求会员国和观察国对致命性自主

武器系统的意见，同时拟将致命性自主武器系统纳入第七十九届联大

会议临时议程。在信息内容领域，秘书长发布政策简报呼吁所有利益

攸关方立即采取紧急措施，确保以安全、可靠、负责任、符合道德和

人权的方式使用人工智能，并解决人工智能技术进步对错误信息、虚

假信息和仇恨言论传播的影响，推动各方共同制定数字平台信息完整

性行为守则。在生物合成、公共卫生等领域，哈佛大学和麻省理工学

院与人工智能聊天机器人关于合成流行病原体的实验引发全球高度

关注，国际社会正在开展相关讨论，产业界也自发开展合作，如人工

智能企业与生物安全专家合作开展对抗性测试6。

主要经济体采取差异化模式，加速完善人工智能治理体系。欧盟

采取横向监管模式。欧盟按照应用场景划分，对人工智能系统实行分

级监管，严格禁止社会评分、远程实时生物识别等不可接受风险系统，

重点针对高风险系统规定了前置审查程序和合规义务，并强化对通用

型人工智能系统监管。欧盟《人工智能法案》完成三方会谈，进入最

终阶段，标志着欧盟人工智能治理从伦理原则等软性约束，迈向全面

6/index/frontier-threats-red-teaming-for-ai-safety

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全球数字治理白皮书（2023年）

且具有可操作性的法律规制阶段。美国强调审慎监管以促进创新发展。

拜登政府2023年10月发布《安全、可靠、值得信赖的人工智能》行

政令，采用以治理促发展思路，划定个人权利、社会公平、国家安全

底线，全面评估人工智能相关应用风险并制定相应缓解措施，如防范

人工智能在关键基础设施、合成内容、CBRN（化学、生物、辐射和

核能）等领域重大风险，规范消费、医疗、交通、司法等领域使用人

工智能等。行政令总体以柔性监管为底色，多以行业指南、最佳实践、

技术标准等手段落地，要求最强大的人工智能系统（根据算力指标看

指GPT-4能力以上系统）开发者提供红队测试信息；大力投资国家

人工智能研究资源（NAIRR），吸引全球人才，推进联邦政府使

用人工智能，助力产业发展。英国探索“顶层原则+部门分散监管”

模式。英国发布人工智能白皮书，提出透明度与可解释性、公平性、

可争议与补救等五项治理原则，要求监管部门根据其领域人工智能实

际使用情况评估风险，酌情通过行业指南、技术标准、工具箱等方式

落实上述原则，打造支持创新的人工智能监管环境。中国统筹人工智

能安全与发展，以“小快灵”的立法路径，逐渐构建从法律、部门规

章、技术标准完善的监管体系。继《互联网信息服务深度合成管理规

定》《互联网信息服务算法推荐管理规定》之后，2023年，针对各

方对生成式人工智能的高度关注，我国推出《生成式人工智能服务管

理暂行办法》，以服务提供者为治理主体，提出了安全评估、算法备

案、内容标识等要求；发布《科技伦理审查办法（试行）》，将人机

融合系统、算法模型、自动化决策系统研发共三项与人工智能密切相

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全球数字治理白皮书（2023年）

关活动纳入“伦理审查复核的科技活动清单”；形成《针对内容安全

的人工智能数据标注指南》《生成式人工智能服务安全基本要求》等

技术标准，服务产业健康发展。新加坡推行认证模式，推出“人工智

能验证（AIVerify)”人工智能治理测试框架和工具包，根据安全性、

可靠性、透明度等11个国际公认治理原则开展技术测试和流程检查，

对人工智能系统性能开展全面评估。同时，新加坡还成立人工智能验

证基金会，吸纳微软、谷歌等国际知名企业，提升认证模式全球影响

力。印度立场出现重大转向，从不干预转向积极监管。2023年初，

印度政府宣布不会过早制定人工智能治理政策限制产业发展。随着全

球人工智能治理讨论日趋热烈，印度转变既有立场，莫迪总理呼吁建

立全球人工智能治理框架。7月，印度电信管理局发布《关于在电信

领域利用人工智能和大数据的建议》，提议尽快制定跨部门的统一监

管框架，成立独立的人工智能监管机构，采用基于风险的方法对人工

智能全生命周期进行监管。东盟秉持“对企业友好”方式建立灵活宽松

的区域监管环境。东盟酝酿于2024年初出台非约束性的《人工智能

伦理与治理指南》，鼓励企业将各国文化差异纳入考量，设立风险评

估架构和相关治理培训，为企业实践和各国政策保留自主空间。

大国共识推动全球人工智能合作进程。11月1-2日，“人工智能

安全峰会”在英国举行，中国、美国、英国、欧盟等29个共同签署

《布莱切利宣言》决心深化人工智能安全风险共识、共同合作应对人

工智能全球风险。宣言提出将开展治理政策交流，建立前沿人工智能

安全科学研究网络等，同时倡导帮助发展中国家加强人工智能能力建

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全球数字治理白皮书（2023年）

设、强化开发者安全责任。11月15日，中美元首在旧金山举行会晤，

双方就应对人工智能等全球性挑战进行沟通，提出将建立中美人工智

能政府间对话机制，进一步明确中美共同肩负的大国责任。中美共识

将有力推动全球人工智能治理进程。七国集团抢抓生成式人工智能治

理前沿，广岛人工智能进程10月30日出台《关于开发先进人工智能

系统的国际原则》《关于开发先进人工智能系统的国际行为准则》，

提出了在系统发展全生命周期采取外部测试等防护措施、监测并缓解

系统部署后滥用情况、发布透明度报告、开展信息共享、披露相关治

理政策等建议。

透明度政策、标准框架、治理工具和开源模型成为国际讨论焦点。

一是将提高透明度被视为解决人工智能系统黑箱问题关键。斯坦福大

学《基础模型透明度指数报告》指出，当前基础模型在数据、算力、

能力、风险、缓解措施等透明度指标整体水平不高，其中，排名最高

的Meta旗下Llama2仅满足54%指标要求7，各国监管部门正在制定

一系列透明度制度，通过备案、模型评估、信息通报等各类监管手段

提升模型透明度。二是以治理标准推动伦理和法律落地。风险治理框

架能有效帮助企业或相关组织开展自我评估并有效控制潜在风险。

2023年1月，美国家标准与技术研究院（NIST）于发布《AI风险管

理框架1.0》，10月，美国和新加坡宣布完成NIST风险管理框架1.0

与新加坡AIVerify的映射工作。在术语统一上，欧美TTC发布“欧

美人工智能术语和分类法第一版”，按照人工智能生命周期、测量、

7/fmti/

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全球数字治理白皮书（2023年）

治理、可信等维度，推动术语和概念统一。三是加快探索技术治理工

具。数字水印技术能有效帮助用户识别合成内容，同时可用于人工智

能生成内容备案、追溯和查证，为防范AI生成内容滥用提供技术解

决方案。红队测试是对模型进行对抗性测试以探索系统功能和局限性，

如可通过对话方式测试模型能否绕开系统限制并输出有害内容8。围

绕技术治理工具的交流和实践经验的风险已成为国际论坛的热点话

题。四是审慎对待开源模型。开源模式的成功已被证明极大推动了人

工智能的发展，尤其是帮助发展中国家拥有自己的人工智能开发能力，

也极大地增加了安全风险，如何寻找风险与收益的平衡是全球共同的

挑战。

（三）数据治理分歧长期存在，特定类型数据流动成为

新关注点

当前，数据治理已经从早期主要与隐私相关的问题发展成为一个

多方面的问题，各国数据治理策略选择均需兼顾经济发展、执法要求、

网络安全甚至地缘政治等多重因素平衡，已逐步形成具有本国特色的

监管制度体系。全球数据治理活动依旧活跃，国际协调合作仍是热点

领域，但距形成协调一致的全球性治理规则仍任重道远。

全球主要国家和地区数据治理依旧活跃。2022年，全球主要国

家和地区出台或调整数字治理举措1028次，涉及708条政策法规；

仅2023年上半年，已出台或调整数据治理举措952次，涉及698条

政策法规；预计全年将较上年增长35%以上。从规制内容来看，2022

8/article/what-does-ai-red-teaming-actually-mean/

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全球数字治理白皮书（2023年）

年数据治理政策调整中，有84.3%涉及个人信息保护，涉及数据安全

和跨境数据流动的分别占43.5%和19.6%，排在第二和第三位（同一

规制可涉及多个问题）。2023年上半年涉及个人信息保护的法律法

规高达90.4%。从规制影响的领域看，2022年公布或调整的法律法规

中，超过一半是通用性的数据治理规则，对数字经济各领域活动均产

生影响；专门对互联网和电信服务基础运营商、数字支付提供商产生

直接影响法律法规最多。2023年，专门涉及机器学习和人工智能、

用户创作平台的法律法规明显增加，较去年增长三倍以上。

来源：中国信通院根据Globaltradealert数据库统计

图7全球数据治理政策调整数量

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全球数字治理白皮书（2023年）

来源：中国信通院根据Globaltradealert数据库统计

图8全球数据治理政策影响领域

美欧围绕数据调取和隐私保护达成新的平衡。2022年12月，经

合组织（OECD）数字经济部长会议通过并发布了《关于政府调取私

营部门实体持有的个人数据的宣言》，为各国在遵循国内法律框架前

提下、基于执法或国家安全目的获取私营部门所持个人数据设定了共

同规范框架。宣言的达成强化了OECD成员基于国家安全和执法目

的的数据调取合作，同时也对美国调取其他经济体数据的单边举措划

定了规范和边界。美欧达成新一轮数据流动协定。2023年7月，欧

洲议会通过《欧盟—美国数据隐私框架充分性决定》，阶段性结束了

美欧三年来关于跨境数据流动的纷争。为回应欧盟对美国情报监视活

动对数据主体权利造成干扰、不能提供有效的救济措施等问题，美国

总统拜登以签订《关于加强美国信号情报活动保障的行政命令》的方

式做出承诺，对情报活动实施严格分层监督，并建立两级独立补救机

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全球数字治理白皮书（2023年）

制。新协定意味着欧盟仍然承认美国的国家安全、公共利益和执法利

益优先于欧盟数据主体的基本权利；美国则在情报活动中将欧盟个人

隐私权利纳入考量，仅限于绝对必要范围且遵循比例原则。新隐私框

架是美欧基于市场需求与国家安全利益而平衡妥协的产物，尽管双方

在个人隐私保护制度上存在根本差异，但是不断变化的政治和经济环

境促使两国间妥协退让，但长期来看美欧围绕跨境数据流动的博弈仍

将持续。美国大幅改变数据及相关问题立场。10月25日，美国宣布

在世贸组织电子商务规则谈判中放弃长期以来包括跨境数据自由流

动、禁止数据本地化和软件源代码审查等数字贸易主张，以便为国会

监管调控大型科技公司提供空间。随着近年来美国管理数据举措的逐

渐增多，已在事实上偏离了早期完全自由的数据跨境流动政策，这次

美国数据问题立场的调整可视为其对近年来受内外影响数字治理立

场改变的总体确认，体现了其重新平衡公共利益监管权和保持数字产

业全球优势间的努力。

跨境数据流动从政策协调向务实工具落地，但成效仍有待观察。

跨境数据流动政策集中反映了一国对数字经济时代个体权益、技术创

新、产业发展、国家安全等政策优先性选择。随着各方数据治理立场

日益清晰，跨境数据流动协调需要各方对国内政策优先性做出较大让

步。日本积极推动“可信数据流动利用”机制化进程，利用担任七国

集团主席国契机，推出成立“伙伴关系制度性安排”（IAP，Institutional

ArrangementforPartnership）新机构，落实七国集团“可信数据自由

流动”路线图和行动计划。伙伴关系制度性安排以多利益攸关方和“基

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全球数字治理白皮书（2023年）

于证据”的模式开展工作，以规则评估、推动国际数据空间、隐私增

强技术（PETs）等研究和技术合作，提升成员国间数据治理互操作性。

IAP力图成为跨境数据流动的知识中心，开发新的分析工具，对各方

跨境数据流动举措开展评估，但相关规划和实施尚处早期阶段。亚太

经合组织（APEC）框架下的跨境隐私规则（CBPR）在韩国、新加坡

推广有所提速，2022年以来新增25家认证企业，占成立十年来认证

企业总量的三分之一，其中韩国8家，新加坡6家9。但总体来看，9

个协议成员国中仅有5个指定了责任代理认证机构，相关规则的影响

力依旧有限；美国继续推动全球跨境隐私规则（G-CBPR）论坛扩员，

吸纳澳大利亚、墨西哥加入，并邀请英国成为准成员（Associates）。

此外，中国持续优化数据管理制度，《数据出境安全评估办法》《个

人信息出境标准合同办法》相继落地实施，自贸区出境管理权限，安

全评估数据范围进一步放宽。

跨境数据流动向特定类型数据延伸。随着各方对数据认识的加深，

数据具有多种类型和属性，基于特定类型数据实施适当监管、促进跨

境共享成为探索方向。一方面，从全球数据本地化政策来看，各方对

业务数据、公共领域数据、金融和支付数据施加了较多的本地化要求，

以实现维护网络和数据安全、反洗钱等监管目标10。另一方面，部分

国家和地区开始探索特定类型数据的跨境流动。G7强调将优先推动

医疗、绿色/气候和交通等领域的数据共享方法。四方安全对话

（QUAD）提出将共享民用地球观测数据、空基民用地球观测数据。

9数据来源：课题组根据CBPR披露信息统计。

10根据OECD统计的92项数据本地化政策。

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全球数字治理白皮书（2023年）

拉美数据共享委员会推动该地区17个国家的官方食品安全实验室共

享公共卫生分析数据，并由此推动建立区域级食品安全备灾系统。欧

盟重启数字身份数据跨境共享努力，2023年6月，欧盟理事会和议

会就欧盟新的数字身份（eID）达成协议，改变2014年以来政府主导

的数字身份数据共享模式，改为以数字身份钱包为载体，由公民存储、

管理、授权数字身份及官方文件，欧盟以提供通用技术架构、参考框

架和共同标准的方式实现数据安全治理。

以数据推动创新和可持续发展仍然是全球关切。欧盟推出《数据

法案：关于公平获取和使用数据的统一规则》，通过强化用户访问和

迁移数据权利、打破数据垄断、促进公共部门访问数据等方式，为中

小企业和公共机构获取和使用数据创造良好的制度环境以推动协作

和创新。中国积极推动数据要素流动，发布《中共中央、国务院关于

构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，提出建立数据资

源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产

权制度框架，促进数据流通共享使用。联合国提出“数据的力量”高

影响力倡议，以公私合作方式促进高效的数据利用，对各国数据和统

计系统予以融资支持。国际组织充分发挥“知识中心”作用，为全球

可持续发展提供基于数据的各类新型公共产品，如联合国环境规划署

启动甲烷警报和响应系统（MARS）以检测、分析、公开甲烷排放数

据，提高气候信息透明度，为应对气候变化决策提供数据支撑。中国

已设立联合国全球地理信息知识与创新中心和可持续发展大数据国

际研究中心，充分发挥地理信息数据作用，监测环境公域、城乡发展、

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全球数字治理白皮书（2023年）

粮食安全和能源脱碳等领域为可持续发展目标进程。随着数字化转型

加快和2030可持续发展目标日益紧迫，预计未来数据将发挥更大作

用，数据服务发展（Data4Development）将长期成为各方共同关心的

话题。

三、全球数字治理机制新趋势

（一）多边机制中多利益攸关方作用更为突出

联合国日益重视多利益攸关方在数字领域议题中的作用。《联合

国宪章》申明联合国系统运作应基于各会员国主权平等原则，但随着

数字等新兴领域的快速发展，社会团体、企业、专家等各方在新问题、

新方案上拥有无可替代的知识和实践能力。联合国系统日益重视在数

字领域议题中多利益攸关方作用，目前联合国政府间和多利益攸关方

数字合作机构和论坛共有24个，其中多利益攸关方模式16个（表3）。

其中，信息社会峰会（WSIS）、互联网治理论坛（IGF）和科学、技

术、创新促进可持续发展目标多利益攸关方论坛（STIForum）作为

联合国大会设立的机构，为联合国各项数字进程输入了大量成果。

表3联合国政府间和多利益攸关方数字合作机构

拟订一项关于打击为犯罪目的使用信息和通信技术行为的全面

国际公约特设委员会

科学和技术促进发展委员会

从国际安全角度看信息和电信领域发展政府专家组

大会或联合国际电联全权代表大会和国际电联会议，世界无线电通信大会、

国系统专门世界性电信发展大会和世界电信标准化全会

机构设立的在《特定常规武器公约》目标和宗旨背景下的致命自主武器系

政府间机构统领域新兴技术问题政府专家组

从国际安全角度看信息和电信领域的发展不限成员名额工作组

信息和通信技术安全和使用问题不限成员名额工作组

联合国贸易和发展会议(贸发会议)电子商务和数字经济问题政府

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全球数字治理白皮书（2023年）

间专家组

大会设立的互联网治理论坛

多利益攸关科学、技术、创新促进可持续发展目标多利益攸关方论坛

方机构信息社会世界峰会

促进普遍连通性的宽带促进可持续发展委员会及其工作组

联合国实体技术和创新促进性别平等行动联盟

召集的多利

工商业与人权论坛

益攸关方论

坛信息社会世界峰会论坛

世界数据论坛

人工智能造福人类全球峰会

人工智能伦理全球论坛

国际人工智能与教育会议

联合国实体

组织的部分可信任的互联网大会

多利益攸关技术反恐

方会议

贸发会议电子周

教科文组织数字学习周

普遍获取信息国际日会议

技术特使办公室成为推动多利益攸关方参与联合国工作的重要

枢纽。自2021年联合国成立秘书长技术特使办公室以来，以《数字

合作路线图》为基本框架，以2024年未来峰会筹备和《全球数字契

约》制定为契机，采取多种方式动员各方参与。一是围绕人工智能、

能源结构转型等成立多个专家咨询组，吸纳独立专家意见，制定未来

工作框架和路线图。二是围绕全球数字契约、人工智能、信息完整性

等正在推动的核心议程召开圆桌讨论，征集各方提案，美国大型企业、

咨询机构和产业协会表现积极。三是联合国秘书长根据多利益攸关方

讨论定期发布政策简报，向国际社会通报最新进展，为未来联合国框

架下的公约和原则制定提供参考。

二十国集团重申包容公平非歧视基本原则，围绕新概念引入多利

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全球数字治理白皮书（2023年）

益攸关方输入成果。2023年，印度担任二十国（G20）集团主席国，

会议发表了《成果文件和主席声明》，声明将深化二十国集团共同努

力，营造开放、包容、公平、非歧视、安全的数字经济。印度为G20

数字经济渠道设置了数字公共基础设施、数字经济中的安全、数字技

能三大优先议题，聚焦发展中国家高度关心的数字化转型问题，积极

推广印度发展模式。围绕今年以来各方热议的“数字公共基础设施”

新概念，印度在举行数字经济工作会会议的同时，举办一系列活动，

邀请国际组织、产业联盟、国内企业等各方输入介绍案例，参与文稿

撰写和研讨，借助多利益攸关方力量推介阐释新概念新模式。

（二）“全球南方”数字领域合作持续深化

金砖、上合扩员推动发展中国家提升制度性话语权。2023年，

二十国集团、金砖国家、上合组织均实现了历史性扩员，发展中国家

交流、协调、议事平台更为多元，有效平衡了全球治理中南方代表性

不足问题。发展中国家积极发声，参与治理议程。近五年来，发展中

国家在联合国参与提交数字领域提案数量连年增长，“77国集团和

中国”发布《哈瓦那宣言》，反对科技垄断和阻碍发展中国家获取信

息和通信技术材料、设备和技术的做法，为全球南方国家数字领域的

不公平待遇发声。

传统南南合作机制提质升级。金砖国家数字合作机制不断完善。

金砖国家新工业革命伙伴关系走深走实，金砖国家工业能力中心、创

新基地、初创企业论坛等机制间协同进一步加强；加强重点领域合作，

尽快启动人工智能工作组，共同做好风险防范，探讨形成具有广泛共

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全球数字治理白皮书（2023年）

识的人工智能治理框架和标准规范。深化数字经济伙伴关系建设，通

过《金砖国家数字经济伙伴关系框架》，成立金砖国家数字经济工作

组，为下一步合作行稳致远奠定良好基础。“金砖+”合作广度和深度

不断拓展，有效促进更多新兴市场国家和发展中国家与金砖共同分享

数字发展机遇。上合组织由国际信息安全合作向数字化转型全面扩展。

上合组织持续深化国际信息安全合作，继续加强在应对信息空间威胁、

确保网络主权、反对信息和通信技术领域军事化方面的共同立场与合

作；共同挖掘数字化发展潜力，围绕数字互联互通、数据可互操作、

电子商务、科技创新、数字技术、标准等领域开展务实合作。

表4近五年上海合作组织数字领域合作相关成果文件

《上海合作组织成员国元首理事会关于打击引发恐怖主义、分裂主义

和极端主义的极端化合作的声明》

《上海合作组织成员国元首理事会关于数字化转型领域合作的声明》

《上合组织成员国经贸部门间关于数字贸易合作前景的倡议》

2023年

《上合组织成员国政府首脑（总理）理事会第二十二次会议联合公报》

《上合组织成员国关于交通脱碳、推动数字化转型和技术创新合作，

实现更高效和可持续发展的合作构想》

《上合组织新经济对话纲要》（制定中）

《上合组织成员国保障国际信息安全2022-2023年合作计划》