行政改革的制度环境样本

行政改革中制度安排新千年开始之际，是人类探寻新生存模式时代，所以在已逝千年行将结束时候，全球范围内改革浪潮就已风风火火地展开多时。全部改革运动全部和行政改革相关联，行政改革是最为根本变革。因为，在社会发展通常进程中，每前深入，全部是以行政体制和行政行为模式变革为标志。不仅现实社会历史进步肯定要提出行政体制和行政行为模式变革要求，而且行政体制和行政行为模式变革又是对社会历史进步确实证。就现代中国具体实际而言，社会发展和历史进步经过中国共产党思想路线和政治纲领历史性转变和由计划经济向市场经济转变而成为一场现实运动，并不停地提出行政改革要求，尤其是向市场经济转变组成了行政改革历史动因和现实基础。易言之，行政改革是一项含有客观肯定性变革，没有深入而根本行政改革，经济改革和其它各项社会变革结果就无法得以巩固，社会主义市场经济就有可能受到破坏和摧残。正是因为这个原因，行政改革是大家最为关注改革运动。

一、行政改革现实基础和制度环境

中国行政改革是建立和完善社会主义市场经济提出要求，因为市场经济和计划经济对政府行政管理体制、行政人员素质、行政行为方法所提出要求是完全不一样。同时，社会主义市场经济所处时代又决定了它会提部分特定要求，因为社会主义市场经济所处时代是一个信息社会、知识经济和经济全球化时代。

当然，社会主义改革运动是为了实现社会主义现代化。在邓小平理论中，我们能够看到这么一个逻辑关系：社会主义现代化必需经过市场经济来加以实现，而市场经济则需要有科学、合理、高效政治体制、行政体制作确保，建立和完善社会主义市场经济是目前基础任务，一切政治运动和行政管理活动全部是为了这一基础任务落实。这个理论逻辑在现实中运动就表现为改革实践进程，即从计划经济到市场经济改革，从和计划经济相伴随政治体制和行政管理体制到和市场经济相适应政治体制和行政体制，进而在新体制下构建新行政行为模式改革。

从一个体制、一个模式向另一个体制、另一个模式转变还只是表露于外现象。在实质上，改革是政治和经济关系，是政府和社会关系调整和重新定位。经过这种调整和重新定位，使行政体制、政府公共政策适应市场经济要求，对于市场经济体制建立和完善发挥能动作用，从而促进市场经济有效运作和推进市场经济健康发展。不过，不管是在现象层面上还是在本质意义上，市场经济全部是理论思索基点和实践目标指向，任何一项改革，全部是为了社会主义市场经济建立和完善这一目标。市场经济是基础和前提，对于行政改革了解也需要首先从这一基础和前提着眼，然后才能正确审阅和把握来自市场经济中要求，和政府满足这些要求努力方向和怎样经过行政改革把努力方向转化为实践进程。

行政改革直接表现是政府本身发展，而实际上行政改革是来自于社会发展需要，尤其是来自于经济发展需要。或说，是因为经济发展使政府显得落后和过时了，所以政府不得不经过本身变革来重新获取它对社会真实领导权。当然，政府行政改革是由政府本身来推行，所以，在改革过程中，政府在进行自我调整、自我改革，从而推进本身发展。作为结果，这种改革使政府重新取得了对于整个社会领导权，从而又能够引导整个社会发展和进步。归根到底，政府行政改革是建立在政府能够意识到来自社会变革要求，假如社会已经提出了这种要求，而政府却总是不作出回应话，那么这种政府距离失去存在正当性就不远了。

经过20多年改革，中国已经初步建立起了市场经济体系。但这个体系还是不健全。因为，市场即使已经形成，而系统市场规范却还未建立起来，孤立部分市场规范极难在市场主体那里形成理性市场意识，以至于市场主体活动在很大程度上是不规范。从市场经济形成和发展历史来看，中国市场经济形成含有独特征，它是自觉建立而不是自然形成。通常说来，自然形成市场经济在市场形成同时也会自然而然地产生部分对应市场规范，在这个前提下，政府往往再对市场规范加以确定。即使这么，政府也需要自觉地、理性地去建立部分规范，但对于自然形成市场经济来说，因为有着更多自然生长时间，是能够许可规范滞后。对于中国市场经济来说，就不应这么，因为经过改革而自觉建立市场经济是在一个特定历史时期内进行，它没有过多许可市场自然发育时间。所以，它应该是规范先行，最起码，市场规范不应迟滞于市场出现和成长。然而，现实情况是市场规范大大滞后于市场，政府往往是在市场中不规范行为已经造成了极大破坏以后，才去制订规范，而这些被制订出来规范又往往是孤立，甚至是相互矛盾，以至于市场主体无法全方面系统地了解和把握市场规范，遵从这些规范和自觉维护这些规范。

我们知道，社会主义市场经济和非市场经济根本区分就在于市场是在一定制度框架下形成和发展。因为，非市场经济本身就是制度，是一体化经济模式，市场经济则必需在经济和制度框架二元化前提下才能形成和发展。也就是说，市场经济中经济活动直接目标是经济利益，而这种经济利益能否含有普遍性和长久性，是由一系列规则体系来加以确保。经济活动本身并不是规则，但经济活动必需根据一定规则进行，而且经济活动遵从一定规则是含有强制性。市场规则需要由政府来加以提供。行政改革制度安排在某种意义上就是为市场提供规则体系有效路径。而中国市场规范滞后或市场规范不到位情况说明：政府在领导改革过程中，没有对本身改革给足够重视。即使相关政治改革、行政改革问题也常常被提起，但往往满足于机构改革。当然，机构改革是行政改革契入点，但机构改革并不是行政改革全部，假如没有全方面行政改革，机构改革也肯定是徒劳无功。因为机构改革并不能从根本上处理政府行政行为模式问题和价值取向问题，囿于传统行政管理模式和价值观念，又决不可能适应市场经济要求，不可能为市场提供充足、全方面、系统规范。在这种情况下，根本行政改革就显得很必需了。

市场经济是行政改革现实基础，行政改革任何一项具体工程，全部是从市场经济需要出发，是经过新制度安排来为市场经济服务。不过，这种制度安排又是在现有制度环境下进行，必需把现有制度环境作为行政改革及其制度安排基础参量加以考虑。

现有制度环境能够分为两个方面：一是国家基础制度，中国行政改革是在社会主义制度环境下进行，中国社会主义制度是由宪法和其它基础法律、法规等为基础内容正式规则所确立。不过，中国社会主义制度又是有中国特色社会主义制度，这个中国特色则是由习俗、传统、习惯和部分非正式规则组成一整套规则体系及其实现机制所确立。有中国特色社会主义制度是行政改革基础制度环境，这一制度环境决定了行政改革方向和内容。也就是说，行政改革所要作出制度安排是在坚持有中国特色社会主义制度前提下进行，这一制度安排并不包含有中国特色社会主义制度改革。广义制度安排确如产权学派和新制度学派所说那样含有两种形式，即“纯粹自愿形式”和“由政府控制和经营形式”。但中国行政改革不是一个自然过程，而是一个自觉过程，是在保持和维护有中国特色社会主义基础制度不变条件下进行，所以它只能选择“由政府控制和经营形式”。政府是行政改革和制度安排主体，政府发动和领导着对政府本身改革运动，而且这一改革和制度安排过程又恰恰是为了维护和完善有中国特色社会主义基础制度。

制度环境还有另一重含义，那就是产权学派和新制度学派所说那种“一系列用来建立生产、交换和分配基础政治、社会和法律基础规则之和”。不过，这个“政治、社会和法律基础规则之和”其实是对于通常意义上政治活动、经济活动和其它社会活动而言，而对于实现制度安排行政改革来说，制度环境只能是特指国家基础制度，在中国，就是有中国特色社会主义制度，而产权学派和新制度学派所讲“用来建立生产、交换和分配基础政治、社会和法律基础规则之和”恰恰是制度安排基础内容，而不是环境。所以，中国行政改革目标，不在于突破有中国特色社会主义制度环境架构，而在于在有中国特色社会主义制度环境下有效地改变生产制度、交换制度和分配制度。具体地说，中国行政改革所要实现制度安排是对权力运行机制、公共政策规范体系、政府角色定位、行政行为方法等等进行调整和重新确证。

二、行政改革目标是要作出制度安排

行政改革是由政府领导自觉地改变行政组织结构、改善行政行为方法、理顺行政关系、增强行政功效运动。在一个社会体系中，政府处于一个特殊地位上，它是社会关系调整者，是社会发展领导者，是明确、理性社会规范提供者，任何一项行政行为全部直接或间接地和社会联络在一起，政府没有离开社会而独立存在权利，它必需时时反应社会要求并主动地把这种要求转化为现实。所以，社会生活任何一项变革全部肯定要反应在政府上，并最终以政府适应性变革来巩固这项社会变革，假如政府是社会生活变革领导者话，那么它在领导变革同时就应该愈加注意本身变革。

既然建立社会主义市场经济经济改革过程是由政府发动和领导，那么政府本身行政改革就不应是在市场经济发展和经济改革要求下适应性变革，而应该是一个主动主动改革，是一个期望经过本身改革去推进经济改革深入深化和促进市场经济深入完善改革。不过，主动主动行政改革是轻易走上冒进之路。所以，政府行政改革选择适应性变革形式是最为稳妥，尽管这么可能会使经济改革和其它各个方面改革进程变得较为缓慢，却能够避免因为主观冒进带来危机。正是基于这么考虑，在中国改革现实发展进程中，行政改革是滞后于经济改革。不过，不管行政改革选择主动主动形式还是选择适应性形式，全部应该是系统性变革，是出于新制度安排目标，而不是单线发展。

所以说，行政改革目标就是要作出制度安排。实际上，我们常常能够听到这么告诫，“改革是一项系统工程”，但却极少有些人明确地把这项系统工程看做是一项制度安排。其实，作为一项系统工程，其最具总体性内容无疑就是制度安排，假如不是把改革看做为一个新制度安排话，那么任何一项具体改革和改革任何一个步骤上全部无法表现出它是一项系统工程一部分，甚至会出现和整个改革进程相矛盾、相背离情况。所以，改革系统性是存在于它所作出制度安排之中。也就是说，改革可能是因为现有矛盾和目前存在着问题所引发，但却并不是单纯地为了处理现有矛盾和目前存在问题，不是一个“头痛医头，脚痛医脚”被动选择和随机性出路，而是要作出制度安排，是经过制度安排来消解现有矛盾和存在问题，并使这类矛盾和问题不再反复出现，即使再度出现了矛盾和问题也应该是全新。任何一项现有矛盾和目前存在问题在处理方案上全部是能够作出多个选择，只有一个处理方案矛盾和问题在现实生活中几乎是不存在。不过，当一现有矛盾和目前存在问题得四处理同时会不会又引发了另一矛盾和出现另一问题，或，现有矛盾和问题得到了临时处理，而隔一段时间它又反复出现呢？假如处理矛盾和处理问题方法不是一个新制度安排，那是难以避免。

制度安排在起点上就包含着综合性考量，是理性和建立在统一价值基础上，有着明确而又统一目标指向，所以给予一切处理具体矛盾和处理具体问题方法方法以系统性内涵。含有系统性才是含有前瞻性，制度安排系统性使一切处理矛盾和处理问题方法方法含有前瞻性，能够成为推进政治、经济和社会生活整体进步主动步骤。所以，行政改革全部意义就在于作出制度安排。

十多年来，中国行政改革往往被了解为机构改革。其实，机构改革只能是行政改革一个契入点，而不是行政改革全部，甚至不能称得上是行政改革基础内容。因为，机构改革肯定会牵涉到政府职能问题，其原因是职能决定着组织，假如职能不发生根本性转变，那么机构改革是不能够得到主动结果，一时间机构改革达成了精简机构和淘汰冗员目标，但用不了多长时间，又会改变过来。所以说行政职能是行政组织依据，机构设置、人员编制制订全部是依据职能来进行和由职能来决定。不过，行政职能转变在行政改革实践中并不是一个能够直接操作问题，因为职能转变肯定要经过一系列具体步骤来进行，包含着很多具体方面。比如，职能改变首先意味着政府和社会关系改变，意味着政府本身权责关系明确化，意味着行政行为方法根本改革。而最为关键是要求行政体系在价值观念、价值取向上有根本改革。没有价值层面变革，一切物质层面变革全部会回复如前。因为，在现代社会，政府本身就是一个从虚拟到现实转变过程，是一个作出设计和安排过程，有着什么样价值观念和价值取向，就肯定会按着这种价值观念和价值取一直设计和安排政府。所以，迫于财政压力和行政效率低下而进行机构改革只是系统行政改革起点，而不是能够实现制度安排全部工作。

中国行政改革作为一个适应性变革，在其开始之时，要处理矛盾和处理问题全部已出现了出来，政府职能范围和模式在理论上已经经过了长时期讨论，在实践上也很清楚了，但改革道路为何那样艰辛？根本原因就在于缺乏行政改革系统思维，即改革方案和进程缺乏系统整体性。因为，只有拥有系统性思维方法，在思索和处理问题时，才能着眼于从系统整体出发，着力于系统和子系统、子系统层次和结构、系统和环境等方面关系，最终实现系统整体目标优化。而在中国行政改革中，存在着把改革庸俗化为部分处理具体问题对策性改变，即部分具体政策、政令和管理方法改变，即使在邓小平理论中和党重大历史性决议中，行政改革整体目标是明确，但在实践上，政府间政策、政令甚至法律、法规上矛盾却是极其突出。可见，我们把一个适应性变革变成了一个被动改革。其实，适应性变革并不意味着被动改革。因为，行政改革是政府本身变革，这一改革不仅来自于社会压力，而且政府本身自觉也是一个决定原因。不仅中央政府而且政府每一个层级主动性和主动性全部对这一改革进程负有不可推卸责任。而且，这种主动性和主动性是基于把改革作为制度创新认识，是对整个行政模式、行政体制进行整体重新建构过程。改革进程只有把制度创新和制度安排作为目标才能给予每一个改革步骤、每一项改革方案以系统性和总体性。

改革进程中问题关键是根源于行政体系，因为政府领导着改革进程，假如政府有着明确制度安排意识，那么制度供给情况就会大大不一样。事实情况是，政府对于本身全部有着严重制度供给不足问题。比如，改革中出现腐败问题，就是因为制度供给不足造成。大家公认，是在改革过程中，行政体系及其权力运行出现了严重腐败问题。这表明走向市场经济过程促进了大家利益意识觉醒，行政体系中人即行政官员不再在政治信念和精神寄托之中寻求行政行为支持，而是期望在实施公共意志行政行为中添加个人利益同时得到实现愿望。尽管个人利益实现在现实表现上是和公共利益相矛盾，行政人员个人利益实现往往以公共利益牺牲为前提，但在动机上能够了解为并不像市场中从事经济活感人那样完全以个人利益实现为目标，她主导动机仍然是用自己行政行为为公共利益服务，但她在公共利益上附带了一定份额个人利益，从而在现实表现上就是大家所指腐败。个人腐败是一个含有偶然性问题，但个人腐败泛化为一个普遍政治现象，扩大为集团腐败，甚至是行政权力运行在每一个领域中全部难以避免问题和整个行政体系难以根治痼疾，这种情况就不再是偶然了，而是有着制度条件。具体地说，改革运动打破了经济活动、政治活动和整个社会生活原有制度框架，开辟了以市场经济为特征社会发展进程，而和这一进程同时发展制度创新过程却大大滞后于前者，所以经济活动、政治活动和整个社会生活规范化程度受到减弱，行政权力运行出现了很大任意性。所以，处理这一问题和改革中出现其它一切问题出路全部是作出制度安排。

总而言之，中国行政改革现实目标包含三个方面：(1)行政行为方法改变。行政行为方法改变是指行政行为从绝对支配和全方面干预方法向宏观引导转变，也就是说政府不再干预具体经济活动，具体经济活动放给市场调整。(2)政府和社会和政府和基础社会制度之间关系改变。政府和社会关系从管理定位向服务定位改革，政府和基础社会制度之间关系从依附和隶属型向效能型转变，即重视引导和促进社会政治、经济发展和可连续发展效率。(3)规则体系改变。即加强规则体系理性化和系统性，消除体系中相互矛盾和冲突方面，使规则体系建立在统一价值标准之上。这三个方面系统实现就是我们所讲制度安排。

三、制度安排价值目标

从中国实际来看，长久以来，政府和社会一体性是政府行政管理行为基础框架。行政人员习惯于在这一框架下开展活动，有着隶属于这一基础框架思维定势和行为习惯。市场经济打破了政府和社会一体性，从而把政府和市场之间关系问题提了出来，要求市场相对于政府一定程度上独立性，市场运行根据公平竞争、等价交换市场标准进行。政府对市场干预和介入，也必需是在遵从这些标准前提下开展活动，政府自觉地为市场制订规范，也恰恰是为了维护市场标准和确保市场标准得以遵从，消除或预防市场本身之中存在那些破坏市场标准非理性原因。然而，在市场经济形成过程中，无疑是存在着部分来自于市场内部破坏市场标准原因，但这些原因对市场标准破坏是远远不及行政行为对市场标准造成破坏。改革实践表明，首先，政府是市场经济提倡者和推进者，没有政府引导和支持，中国市场经济就不可能建立起来；其次，中国市场经济最大破坏力来自于政府，是政府中非规范行政行为组成了对市场经济标准破坏。行政人员，甚至部分政府组织和准政府组织，以市场主体身份在市场中活动，政府因为权能越位而不妥地介入企业经营活动，行政管理中自我中心意识和传统行为方法，公共权力私有化，等等，全部是直接破坏市场标准原因。正是在这种情况下，我们提出了政企分开，而政企分开假如仅仅是出于处理已经有问题对政府和社会关系调整，而不是作为制度安排一部分，那么是永远无法阻止行政权力越位。所以，政企分开也和机构改革一样，必需隶属于制度安排系统目标。

制度安排底蕴就是规范供给，即政府依据市场经济客观要求为市场乃至整个社会提供规范。市场经济要求市场行为公平竞争和等价交换，任何等级特权全部是和市场经济格格不入，全部会对市场经济造成极大破坏，任何不公平竞争和不等价交换全部是和市场经济本质背离。然而，在改革开放过程中，在走向市场经济过程中，我们看到是，政府对企业经营行为过多干预，致使企业经济活动不是市场行为，而是行政行为，是被行政所束缚、隶属于行政行为，无法在市场中进行公平竞争和等价交换。这说明政府没有把自己定位在规范提供者位置上，而是定位在具体问题处理者位置上，以至于造成市场规范缺位和不足。所以，作为制度安排，它在政府和社会关系方面，要求政府把建立和维护市场规范作为基础内容，消除市场中可能产生和存在任何破坏公平竞争和等价交换原因。或说，应该建立全新政府和市场、和企业关系模式，认可经济人作为市场主体独立法人地位，政府不再经过本身不妥干预去破坏公平竞争等价交换标准。

规范提供者首先本身是规范。当然，如上所述，和全能政府时期相比，现在我们已经拥有更多行政行为规范，为何却出现了更多行政行为不规范问题呢？我们应该看到，在全能政府时期，即使行政行为规范很简单，但却有着明确而坚定价值观念。今天，我们在理论上价值观念明确性没有发生改变，但新制订出来行政行为规范要么回避了这种价值取向，要么就是和这种价值取向相冲突。其次，行政人员在很大程度上把理论上确定价值观念看做是和自己无关，甚至自觉或不自觉地用自己特有方法嘲弄这种价值观念。这个问题处理，显然需要首先对理论上价值标准加以重新检讨，进而，在这一重新检讨基础上确定新价值形态，并把新价值形态转化为行政行为模式。因为既然现有价值观念受到回避，甚至和行为相冲突，这就证实了它失去了社会心理基础，重新取得这种基础不可能经过原有社会心理恢复来实现，而是要经过价值观念改变来寻求社会心理认同。

行政体系价值基础是其公共性，所以政府制度安排所要重建价值观念就在于明确公共行政公共性。也就是说，政府把自我存在公共性作为至高无上标准，政府组织结构、行为方法、运行体制、政策规范等等，全部无条件地表现出其公共性，是掌握公共权力实体，而且，这个实体却没有自己独立利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体利益要求和政治愿望代表，它所表现出来是整个社会公共利益和政治追求。

政府公共性是市场经济条件下肯定价值选择。因为，市场经济条件下人是私人化，物是私有化，利益追求是分散化。这种私人化、私有化和分散化无限多向度肯定要求有一个统一整协力量，而这种力量是不能够由任何私人提供，惟有政府能够饰演这个角色。易言之，假如政府不去饰演这个角色，那么整个社会就会陷入私人和公共混沌状态，而人类历史上奴隶社会和封建社会就是经典私人和公共混沌状态。所以政府公共性是社会文明和政治文明支柱。而且，在现代社会，大家也越来越关注公共性对于政府性质意义，识别政府及其行政行为是否充足地包含着公共性含量，并把政府公共性作为社会及其市场中一切私人性健康实现确保。在这种公共性已成为社会及其市场迫切要求情况下，政府惟有作出公共性价值选择，树立公共性价值观念，才含有时代性和现代化。所以说，政府在作出新制度安排时，必需在公共性价值取向和价值观念上进行。公共性也是制度安排伦理内涵，因为只有政府把公共性作为自己价值取向和价值观念，才有可能使一切从政为官者全部以谋取公共利益为己任，而决不许可滥用公共权力如政府行政权力为个人、家庭或小团体谋私利。

政府价值公共性最为直接表现是政府规范体系和行政行为系统公正性，而且这种公正性已经超越了主观公正，是一个制度公正。主观公正是在行政管理具体过程中存在，是在行政人员行为中表现出来，是行政人员依据现有价值观随机作出判定而提供公正，而制度公正则是包含在行政行为机制之中，是由法律法规和公共政策体系提供，所以是制度安排确立起来公正。通常说来，假如制度安排不是建立在公共性价值基础之上话，那么公正就只能由行政人员个人来加以提供，表现为行政人员个人道德或官德，而建立在公共性价值基础上制度安排是经过政府即行政体系整体来提供公正，是制度公正和制度伦理化。所以，制度安排价值目标首先在于确立公共性价值观念，在这个基础上才能确保政府即行政体系成为公正提供者，而不是仅仅由作为个人行政人员来提供公正。

假如说政府公共性是制度安排用以确立公正价值基础话，那么市场经济性质则是制度安排确立公正客观前提。市场经济在本质上是一个产权经济。所谓产权也就是一个社会所强制实施选择一个经济品使用权利，明晰产权制度则是将这种权利分配给一个特定人，它能够同附着在物品上类似权利相交换；同时，产权强度由实施它可能性和成原来衡量，这些又依靠于政府，而且，政府制度安排中产权正当性会在社会中形成其合理性认同，并渗透到非正规社会行动和伦理和道德规范之中。简而言之，没有你赞许或赔偿，就没有些人能正当地使用或影响你拥有产权物品物质环境。可见，对于每一个经济人产权合理性和正当性认可是只有制度能够做得到，而制度认可就意味着公正。

然而，只有公开和规范才可能是公正。行政行为和公共政策公开化和规范化是制度安排中必需加以确立。具体地说，这就是一个依法行政和根据法律程序制订和实施公共政策过程。静态地看，就是在制度安排中，应该确保政府在公共物品提供中实现公开和规范，即政府制订市场规则应该规范化，政府调整手段应该公开化，并遵照法律程序去制订和实施，调整经济目标也应该是明确，提供市场竞争秩序应该是合理化。在这种情况下，政府行为准则对于行为客体来说才是明确、可估计，从而使政府和社会之间建立一个规范化调整和被调整关系。

总而言之，行政改革中制度安排是建立在公共行政公共性基础上，在公共性价值观念之上追求公共行政公正，并经过行政公开化路径为公共行政公共提供保障，而全部这一切总价值表现就是依法行政。

四、制度安排所实现制度供给

制度安排大致包含三个层次：第一个层次是确定政府及其行政权力体系公共性质；第二层次是经过法制建设和公共政策制订，为整个社会经济生活、政治生活和其它各个方面提供规范；第三个层次是经过组织结构、职能关系、权责关系等方面调整，改变行政管理方法制度性基础，把恩赐型公共物品供给转化为服务型公共物品供给。第一个层次内容是制度安排价值目标，也是制度安排总价值基础。第二个层次属于制度供给内容，即上述所讲公正、公开和依法行政，但它仍然是价值层面制度供给。第三个层次内容则是在政府实践运作层面上制度供给，它关键表现在以下多个方面。

首先，坚持利益导向。市场经济是以利益为导向经济，走向市场经济过程也就是大家利益意识觉醒过程。通常说来，在非市场经济条件下，大家利益意识是受到抑制，大家理想追求、价值信念、生存支柱和行为规范是政治、伦理或宗教而非利益。而在市场经济条件下，政治理想、伦理观念和宗教信念全部展现弱化趋势，对利益追逐成为大家各项活动关键动力。在这种情况下所作出制度安排需要认可利益追求合理性，即依法保护个人和经济主体劳动所得，经过连续而有效公共政策，构建调整利益关系制度规范。也就是说，认可利益追求合理性和依法保护利益追求行为，是新制度安排基础内容。因为，只有一个充足肯定大家利益追求合理性制度，才能最大程度地激发出市场主体发明欲望和连续地促进生产力水平不停提升并推进社会发展。不过，市场主体追求又会产生一个负效应，那就是社会两极分化。两极分化在一个较短时期内是一个社会公平问题，而在一个较长时期内则又是一个效率问题，因为长久两极分化肯定造成市场发展畸形化，出现市场萧条，这也是一个能否可连续发展问题。这么一来，在制度安排中又必需包含着公平内容，即预防两极分化，或说在利益追求过程中，限制贫富差异，把大家拥有财产上差异限制在一个有利于社会发展程度内。社会利益追求含有个体性特征，每一个利益追求全部属于具体人、具体组织和具体利益集团，所以，政府不应成为市场中一个具体利益追求主体，而是以一切利益追求主体调整者身份出现。也就是说，政府不代表任何一个具体利益，而是作为社会普遍利益者出现。这就要求新制度安排应突出公共利益，政府法律政令、政策规范和一切行政行为全部必需表现和维护公共利益，预防和杜绝任何侵害公共利益行为。在这个问题上尤其需要预防掌握公共权力行政人员行使公共权力偏差和利用公共权力谋取私利问题，这也是要求新制度安排中必需包含一个健全自律自控机制。

其次，制度安排基础宗旨是为人民服务。政府行政机关作为国家权力机关实施机关，行使行政权力管理国家事务，一切要对国家权力机关负责，要对人民负责。所以，我们政府机构只有坚持为人民服务，才能充足发挥上层建筑作用，促进经济和社会发展，也才有它存在价值。

第三，制度安排还应把建立廉价、廉洁、高效政府作为目标。建立廉价政府，就是要少花钱、多办事、办好事，就是要求高效率。以管理为中心政府是效率中心主义层级制模式，这种层级制模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格规章制度、过程取向控制机制、官吏非人格化等是其关键特征。因为层级制过分集权和死板规章制度压抑了人主动性和首创精神，最终造成效率低下，成本较高，以至于成为社会沉重负担。所以，在我们制度安排中，必需超越以管理为中心层级制模式，建立健全成本――效益机制。我们不仅要建立廉价政府，而且要建立廉洁政府。在制度安排中，除了在行政人员价值定位上坚持以服务为本，还要建立健全科学合理权力运行机制，确保公共权力性质在任何情况下全部不发生改变，因为，政府执掌和行使着公共权力，没有政府廉洁，就没有政府感召力和凝聚力，就不可能有全社会公正、公平，社会利益就会失衡，社会秩序就会变得混乱，就会腐化社会风气。廉价和廉洁本身就意味着高效。不过，在制度安排中还要充足考虑政府现代性，为政府广泛吸纳和应用现代化管理技术建立制度框架。通常说来，发展中国家行政改革往往瞄准发达国家以管理为中心行政行为模式，认为这种模式含有高度规范性。确实，管理为中心政府能够有着健全规章体系和完善政策系统，但它处理不了廉价、廉洁和高效问题，所以，在新制度安排中，要确保廉价、廉洁和高效制度供给，就必需把以管理为中心政府模式改变为以政策为中心政府模式，突出维护政策制订和实施严厉性，在制订政策时，考虑政策合理性，在实施政策时，考虑严格把握政策方向和实施效率。

第四，确保自由秩序供给。秩序供给是一切政府基础任务，但市场经济条件下政府所提供秩序则是一个自由秩序，而不是传统社会中多种类型政府所提供那种依据少数人意志专制秩序。依据公共意志自由秩序也就是法制秩序，法制和秩序有着相同内涵，法制就意味着秩序，法制是秩序肯定表现，法制又是秩序必需确保。在一切非市场经济条件下，也有着秩序，但这种秩序集中表现为政治秩序，社会生活、经济活动秩序只不过是政治秩序副产品，所以这种秩序含有单一性特征，而市场经济条件下秩序首先是经济秩序，是在经济秩序基础上建立政治秩序和社会生活其它方面秩序，这是基础移位和中心点转移。建立在政治秩序基础上秩序是权力强化了秩序，是不含有恒久性和长时期稳定性，一旦政治秩序出现任何