行政事业单位项目支出预算绩效管理的现状与对策探讨

预算绩效管理是绩效管理的重要内容，自2003年财政部自行开展绩效评价试点工作以来，预算绩效管理完成了由无统一要求的简单事后评价，向全过程预算绩效管理的转变，预算绩效工作有关职责分工、评价环节、评价内容、评价重点逐步明确。但在绩效管理，特别是项目支出预算绩效实践工作中，还存在一些突出的问题。一、行政事业单位项目支出预算绩效管理存在的问题（一）预算绩效管理理念不够深入随着财税改革不断深化，预算绩效管理被提到法律高度，新《预算法》多次强调了绩效的理念——花钱必问效，无效必问责。绩效管理工作不是是否要做，而是如何做好的问题，但仍有部分单位对绩效管理工作缺乏认识，持消极应付的心态。单位领导对绩效管理工作不了解，项目管理部门对绩效工作的参与度不高。由于绩效管理工作由财政下发，业务部门甚至单位领导误以为绩效管理就是财务部门的工作，绩效评价职责范围不明确问题突出，而财务部门对项目缺乏足够的了解，在预算绩效管理工作中十分被动，这也直接导致绩效管理工作流于形式、工作质量和评价结果大打折扣。此外，虽明文规定“绩效应随同预算一同申报”，但实际仍存在预算编报在前，项目绩效申报在后的情况。（二）绩效目标设置不合理在项目支出预算绩效工作实践中，绩效目标设置始终是难点，绩效指标设定不合理问题突出。一是指标内涵不明确。有的指标不能较好衡量项目的投入和产出情况，有的指标与指标值口径不一致，指标表述模糊、含义不明确，如“合格率”目标值设定为“合格”“效益指标”值设定为“显著提高”“有效”。二是指标设置缺乏针对性。预算单位在申报绩效指标时，未充分结合项目内容特点，指标设置与项目总目标的关联性不强，对关键性指标提炼不足。三是指标不可衡量。在申报绩效指标时，未提前考虑指标相关的数据是否可采集、可获得，到绩效评价阶段才意识到困难。四是目标完成值设置不合理。个别绩效指标的目标完成值设置偏低或偏高，不符合客观实际，导致实际完成情况与目标值存在较大偏差。如“服务对象满意度”指标的目标值设为“=100%”，显然过于自信；“重大安全事故发生次数”目标值设为“≤3次”，显然不符合安全生产的要求。（三）缺乏有效的绩效运行监控绩效管理应该贯穿项目全生命周期，但受制于绩效理念未牢固树立及绩效目标设置不合理等问题，项目支出预算绩效管理实践多聚焦于事前和事后环节，对事中环节缺乏有效的绩效运行监控，年中监控往往是为了监控而监控，无法及时发现和规避项目潜在风险。此外，预算与绩效“两张皮”问题较为突出，绩效运行监控还停留在预算执行进度监控和绩效目标执行监控独立的阶段，不符合“推进预算和绩效管理一体化”的“双监控”要求。（四）绩效评价开展不客观、不严谨绩效评价分为单位自评和部门评价、财政评价两方面。单位自评方面，囿于绩效意识不强等原因，项目单位对绩效评价的严肃性和专业性不足，实践中存在诸多问题。一是认知偏差。有的项目管理部门存在先有目标得分，再根据预期目标得分打分的情况，本末倒置，绩效评价流于形式。二是评分标准设置不合理。如满意度指标目标值设置为“=100%”，而评分标准设置为“≥90%得满分”，评分标准与目标值不对应。三是评价缺少支撑材料。主要是满意度指标和效益指标，效益指标具有滞后性，个别项目在绩效评价时确实难以估计；满意度指标是强制性指标，项目单位不得不设置，但在项目开展或完成阶段，没有开展调研等信息采集工作，全凭自我感觉打分。四是指标结果填写不规范。如定量指标设置为“≥90%”，完成值简单复制定量值，未真实反映具体完成情况。部门评价方面，有时受限于上报时点要求、审核工作量大等原因，作为预算单位直接上级的主管部门往往缺乏对绩效评价质量的审核把关。财政评价方面，由于财政对口审核的项目多达几百上千，财政部门往往力不从心。（五）绩效评价结果应用不足绩效评价能否发挥作用，关键看评价结果运用，当前预算单位对绩效评价结果的应用还很不充分。一是绩效评价结果还停留在信息公开层面，粗浅地反映项目存在的问题、简单地提出整改措施，未真正与项目管理和预算管理有效结合，以绩效促进管理的效果不明显，不能很好地为今后相关工作提供经验。二是绩效评价结果应用机制，主要是与预算安排相挂钩的绩效问责机制尚不健全，预算单位对绩效评价结果应用的意识不强。三是评价结果质量不高，由于地区实际情况差异，不同地区相同职能单位之间对同类项目指标设置可能存在较大差异，导致项目绩效结果缺少可比性，各单位闭门造车，评价结果应用的权威性不强。二、行政事业单位加强项目支出预算绩效评价的对策（一）提高绩效管理意识，强化项目绩效主体责任预算单位需牢固树立绩效管理理念，落实主体责任，把绩效理念贯穿到项目管理各项活动中去。财务部门作为牵头部门，负责绩效管理的组织实施和监督，应强化与业务部门的有效衔接，促进绩效责任的细分和落实，及时沟通项目进展，安排好项目资金。业务部门作为项目管理的主体和项目绩效管理第一责任人，应提高绩效管理工作的主动性和参与度，加强相关知识学习，并应用于项目绩效管理实践，切实提高绩效管理工作质量。建议财政部门在组织绩效管理业务培训时，将预算单位领导列为参训人员，以提高单位对预算绩效管理工作的重视。同时严格落实“绩效应随同预算一同申报”的要求，将项目申报材料作为预算批复的重要参考和依据，对立项依据不充分或缺少绩效目标申报的项目不予立项，从源头上提高单位项目绩效管理的意识。（二）提高绩效目标申报质量，清晰反映项目预期产出和结果绩效目标是项目库建设、预算编制和绩效工作开展的依据，绩效指标是绩效目标的细化和量化，科学设定绩效目标是项目支出预算绩效管理的关键。一方面，预算单位要结合项目内容和特点，科学设置绩效指标，采用定量评价为主，定性评价为辅的绩效评价方法，与项目相关的数据及佐证资料应可收集，确保绩效目标指向明确、具体细化、合理可行。有行业标准的，优先参照行业标准，不得自行降低要求，同时结合历史标准，合理制定计划标准。另一方面，预算主管部门和财政部门要加强绩效目标审核，对未编报或编制质量不符合要求的项目不予入库。一是对绩效指标本身进行审核，指标内涵应明确、指标应与项目相关、指标设置应客观实际、指标和指标值口径应一致；二是对预算资金合理性和绩效目标与预算匹配性进行审核。（三）强化项目绩效运行监控管理，建立预算与目标的联动机制加强项目专人、全过程管理，预算单位应对照项目不同阶段的目标，对项目的绩效目标（预计产出的完成进度及趋势、预计效果的实现进度及趋势、服务对象满意度及趋势）、项目预算执行进度、财政资金使用情况进行联动监控，切实将绩效目标完成情况与预算资金使用情况挂钩，推进预算和绩效管理工作一体化，对监控管理过程中发现的绩效目标执行偏差，及时采取纠偏措施，推动项目实施回到预期的轨道，确保绩效目标如期实现。（四）实施多维度绩效评价，真实反映绩效评价结果绩效评价是推进预算绩效管理的重要抓手，应落实自评与考评相结合的多维度评价方式，真实反映项目绩效完成情况。预算单位在项目开展过程中，应有意识地开展数据归集整理工作，根据绩效完成情况及时总结项目成效，为绩效评价工作提供数据资料支撑，提高评价结果的真实性。同时，做好绩效自评和自查工作，实践中需特别注意以下几点：一是绩效指标、指标值、完成值单位口径是否一致，计量单位有无遗漏，绩效评价结果是否真实；二是指标得分少于设定分值的，是否分析写明了未完成原因；三是指标值为定性的，实际完成值必须要把项目所发挥出来的作用表述出来；四是指标值为定量的，不能把指标值直接复制为实际完成值，如指标值为“≥90%”，完成值应该是一个明确的结果，如92%。主管部门应对下属单位的项目评价情况进行审核，对评价结果填写不规范或明显不真实、不准确的予以退回，对项目有关资料进行抽查核实，确保评价结果的正确性、真实性。财政部门针对重点项目可自行或委托专业第三方进行绩效评价，保证一定的项目抽查率。（五）加强绩效评价结果应用，充分发挥绩效作用预算单位应充分利用项目支出预算绩效评价结果，切实发挥绩效作用。一是及时反馈绩效评价结果，督促被评价预算单位认真整改评价中发现的问题，提高绩效管理水平。二是建立健全绩效评价结果和预算安排挂钩机制，对绩效编制质量高、评价结果好的单位，优先安排项目资金；绩效评价结果不理想的，适时调减预算。三是建立绩效管理工作考核和结果通报、约谈制度，预算绩效管理工作表现突出的，对单位和个人可予以表扬、激励；预算