行政复议立法目的之重述

行政复议立法目的之重述

关键词:行政复议/立法目的/司法化

内容提要:行政复议立法目的统帅行政复议法的基本原则,并衍生出行政复议的所有具体规范。从《行政复议条例》(1990)、《行政复议法》(1999)到《行政复议法实施条例》(20XX),行政复议与行政诉讼的关系从“依附”到“独立”,进而,行政复议立法目的也从“监督”到“解决行政争议”。这种变化也影响到行政复议具体制度的内容。行政复议立法目的是多重的、有层次的,何者为首选需要在个案中予以权衡。“解决行政争议”是实现行政复议立法目的的手段,不是立法目的本身。

一、问题的提出

如果把上个世纪50年代《财政部设置检查机关办法》(1950年1月15日政务院批准)第6条中的“申请复核处理”之规定,当作是“行政复议制度的雏形”的话,那么行政复议制度史在中国已有半个多世纪了。统一行政复议制度的建立标志当是1990年的《行政复议条例》。该条例是1989年《行政诉讼法》配套的立法工程,因此《行政诉讼法》框架在《行政复议条例》中的痕迹十分明显。1999年《行政复议法》和20XX年《行政复议法实施条例》使行政复议制度从行政诉讼的身影背后走了出来,成为一种独立的法律制度。

晚近的10余年来,一个毋庸置疑的事实是,全国各级行政复议机关受理的行政复议案件数量长期在低位徘徊,并远远低于同期的行政诉讼案件数量。这多少可以说明行政复议的立法目的基本上处于虚置状态,与现实的要求相距甚远。同时我们也可以发现,即使在受理的行政复议案件中,相当高的维持率也多少透露出这个问题的严重性。早期当行政复议作为行政诉讼的配套工程时,这个问题并那么不引人注目。但是,在21世纪之后行政纠纷骤增、违法行政四处蔓延的社会背景下,行政复议立法目的被重新关注,成为修改行政复议法时不可绕过的基本问题之一。

社会是在不断地变迁,但法律却是相对静止的。观察行政法的现象,既要从法的文本与个案着眼,也要从“大历史”的视角作切口。本文试图通过立法史的视角,分析既有立法文本中所表述的行政复议立法目的,揭示出它在不同时期的内容以及演变过程。本文所要表达的一个基本观点是,行政复议多重的立法目的应当根据不同时期的社会变迁需要调整它们的次序,并根据它们的次序修正行政复议的相关制度,以回应依法行政的需求。

二、既有立法文本的分析

行政相对人抱怨行政行为的正当做法是通过国家预定的法律程序挑战它的合法性。在法治主义下,这种法律程序主要是行政复议和行政诉讼。如果对行政信访不存有偏见的话,那么它可以作为前两者的一种补充性的法律程序。依照这三个法律程序构建的三个法律制度,分别已有法律、行政法规——《行政诉讼法》、《行政复议法》和《信访条例》——加以规范,且已经有了多年的实践经验。

立法目的是任何一个法律制度的灵魂。立法目的衍生出法律原则,并借助于法律原则源源不断地形成法律规范,并最终服务于立法目的之实现。立法目的如何设计,决定着法律原则、法律规范的内容表述。因此,面对行政复议在实践中不尽人意的斑斑点点,若要尝试着寻找加以抹去的方案,那么,从行政复议的立法目的着手,行动的方向大致是正确的。有关统一的行政复议制度的立法,它们分别是《行政复议条例》(1990)、《行政复议法》(1999)和《行政复议法实施条例》(20XX)。关于它们的立法文本及其立法目的之表述,本文作如下列表整理:

法律、法规名称立法文本内容排列次序

《行政复议条例》为了维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法和有关法律,制定本条例。“维护和监督”

“防止和纠正”

“保护”

《行政复议法》为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。

“防止和纠正”

“保护”

“保障和监督”

《行政复议法实施条例》为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用,根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法),制定本条例。

“解决行政争议”

“建设法治政府”

“构建社会主义和谐社会”

(一)行政复议制度的法律地位:从“依附”到“独立”

《行政诉讼法》一出台,因其携带了“民告官”这一质朴的道德诉求,

)与外部的保权关系需要不同的法律制度加以调整,但是,现在把它挤压在同一法律之中,使得行政复议制度的一些设计看起来十分别扭,如附带审查的转送等;一些具体制度在实务操作花腔走样,如不准申请人复制且只能看、抄写被申请人答辩材料等。

我们必须承认,与《行政复议条例》相比,《行政复议法》的确“突出了对申请人权利的保护,……‘维护’、‘监督’、‘防止’、‘纠正’和‘保护’这些关键词的顺序的变化意味着更强调了行政复议对公民权益的保护作用。”。[13]在这里,无论是推崇“监督”还是“保权”,都无助于行政复议中现实问题的解决。一部法律中多重立法目的并非不可以设置,但需要有协调好它们之间发生冲突之后的权衡准则。

(二)“解决行政争议”是手段抑或目的

当《行政复议法实施条例》把行政复议的立法目的移到了“解决行政争议”之后,它与《行政复议法》中的“监督”、“保权”等立法目的又该如何各就各位呢?以这几年的行政复议实务观察看,以“解决行政争议”作为立法目的的行政复议制度,有时不能同时兼顾这两个立法目的,甚至这两个立法目的可能被牺牲。尤其是在“大调解”工作思路的引入之后,在各种“维稳”指标的压力下,“监督”变成了是非不分的和稀泥,“保权”则成为花钱买平安的替换词。其实,“解决行政争议”与“监督”、“保权”之间,应当是一种手段与目的的关系,即通过解决行政争议的手段,达到“监督”、“保权”的立法目的。现在把手段当作了目的,实有本末倒置之嫌。

上述这样的定位并非贬损行政复议在“解决行政争议”上的重要性。事实上,如果行政争议得不到有效解决,那么行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也都是没有法律价值的。但是,如果一味追求行政争议被解决,而不顾解决行政争议的合法性、正当性,那么,即使行政争议被解决了,行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也仍然无法实现。《行政复议法实施条例》对行政复议立法目的所作的变动,虽然保持了政治上的“正确”性,但是它的合法性是可疑的。当行政复议被加入了“大调解”行列之后,它就成为多种“纠纷调解”的手段之一。过度的功利性追求,只会掏空《行政复议法》立法目的的内容。

(三)与行政诉讼关系:“司法化”

如果要在行政复议的立法目的中添加“解决行政争议”,那么,行政复议司法化将是法律修改的政策选择。而这恰恰是《行政复议法》当时所舍去的理念。[14]可以说,依照《行政复议法》所设置的行政复议制度,侧重于行政机关内部的层级监督,不适宜于解决行政争议。《行政复议法实施条例》在立法目的中强行添加了“解决行政争议”,但又没有以“司法化”的标准来改造行政复议制度,的确让行政复议制度陷入“为赋新诗强说愁”之窘境。不过,令人疑惑的是,在“司法化”的法院也尚不能有效地解决行政争议的情况下,寄望于通过行政复议的“司法化”来有效化解行政争议,的确有点过于理想。我们在谈论行政复议要“司法化”时,总是以外国也是这样的做法为逻辑前提。这样的开题本身并没有错,但我们必须先厘清别人的行政复议“司法化”所处的制度环境是什么。如果不了解它的制度环境而作简单的对译,那么就容易发生比较法上的所谓的“水土不服”病症。

行政复议制度在法律上直接源于《行政诉讼法》第37、38条等若干条文,因此,它与《行政诉讼法》之间有着无法割断的血缘关系。与行政诉讼的关系,无论是从属关系还是并列关系,行政复议的立法目的不可能是行政诉讼的复制加粘贴,否则,行政复议的存在意义就会被质疑。所以,行政复议的“司法化”的倡导,它的价值可能需要重估。因为,如果行政复议司法化了,那么在实现“监督”与“保权”的立法目的上,行政复议与行政诉讼将可能会出现叠床架屋式的制度建构现象,制度成本十分昂贵。

作为“行政的自我监督”的行政复议,它也具有解决行政纠纷的功能。但在“司法中心主义”下,行政复议在现有的法律框架中能够在多大程度上解决纠纷,并非不可怀疑。从《行政复议法》具体条文的设计看,尚未发现有直接体现“监督”的内容。如果行政复议去掉“上级行政机关对下级行政机关监督”的立法目的,那么,行政复议中复议机关与被申请行政机关之间的法律关系不是内部性质的,行政复议中的主体之间的关系模型也应当从直角三角形变为等腰三角形。如果这个推论成立的话,行政复议“司法化”的趋势将会十分明显。但由此带来的问题是,它与行政诉讼之间的司法化究竟是“量”或者“质”的区别?如果行政复议是行政诉讼的一个厚重的影子,那么,行政复议存在的合理性何在?所以,如有学者所说:“行政复议解决行政纠纷、救济公民权利的一个‘副产品’就是监督下级行政机关依法行使职权。”[15]这样的论断并非没有道理。

四、余论

有关《行政复议法》修改——无论是官方还是学界——动作(如举办会议、发表论文等)近几年也是频频出现,但对行政复议立法目的的关注与讨论是不够充分的。在这样的情况下行政复议的“修法”工程若匆匆上马,那么我们可能得不到一部高质量的新《行政复议法》。“监督”与“保权”不是同一平面上可以共处的两个立法目的,它如同一个人有两个大脑,怎么能够使四肢协调自如呢?因此,多重的立法目的如不可避免,则应当依照某种价值指引作一个次序安排,以便在个案中可以获得权衡的准则。因此,在这里《行政复议法》应当是一个调节器,用于调节不同立法目的之间在某一个案中的恰当定位。

另一个本文不能展开的问题的是,在讨论行政复议立法目的过程中,我们应当有一个行政救济制度的整体观念,把行政诉讼、行政信访与行政复议置于行政救济制度的结构中加以考虑,协调它们立法目的之间的关系,使之在它们之间形成一种互补性,共同为行政相对人提供一个有实效性的行政救济制度。

注释:

张春生主编:《中华人民共和国行政复议法释义》,法律出版社1999年版,第8页。

当然,50年代有关行政复议的立法以及实践如昙花一现,直到80年代初才重现,中间20多年的历史空白一片。到1990年,约有100多部法律、行政法规规定了行政复议。该数据可参见郜风涛主编:《行政复议法教程》,中国法制出版社20XX年版,第3页。

我曾根据《中国法律年鉴》20XX-20XX卷中的相关统计数据进行整理,获得了这一结论。参见章剑生:《行政复议程序正当化修复》,《江淮论坛》20XX年第6期。对于行政复议制度批判,还可以参见汪庆华:《政治中的司法:中国行政诉讼的法律社会学考察》,清华大学出版社20XX年版,第72页。

钮涟等主编:《行政复议概论》,安徽人民出版社1990年版,第20页。

杨景宇:《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉的说明》,载应松年等编着:《行政复议法例解与适用》,中国民主法制出版社1999年版,第451页。

《国务院关于贯彻实施的通知》(1999年5月6日国发[1999]10号)。

“20XX年9月,遵照胡锦涛总书记、温家宝总理的批示精神,罗干同志主持制定了中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,对加强和改进行政复议工作提出了明确要求;20XX年12月,华建敏国务委员主持召开全国行政复议工作座谈会,对进一步做好新形势下的行政复议工作作了全面部署。”参见国务院法制办公室关于《〈中华人民共和国行政复议法实施条例(草案)〉的说明》(20XX年8年3日)。

国务院法制办公室关于《〈中华人民共和国行政复议法实施条例(草案)〉的说明》(20XX年8年3日)。

参阅周婉玲:《试论我国行政复议制度的改革》,载周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》,北京大学出版社20XX年版,第53页;青锋等:《当前行政复议制度存在的问题及改革思路》,《行政法学研究》20XX年第3期。

当然,也有学者认为:在行政复议的立法目的中,“保护公民、法人或其他组织的合法权益是最根本的目的。”但这是规范性的结论,并没有实证法规范的支持。杨小君:《我国行政复议制度研究》,法律出版社20XX年版,第10页。

[11]参见刘宗德:《我国行政复议体制缺陷分析》,载周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》,北京大学出版社20XX年版,第84页以下。

[12]张春生主编:《中华人民共和国行政复议法释义》,法律出版社1999年版,第18页。

[13]应松年等编着:《行政复议法例解与适用》,中国民主法制出版社1999年版,第3页。

[14]“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议“司法”化。按照草案规定,除法律另有规定外,行政